財政懸崖

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財政懸崖(Fiscal Cliff)

　　財政懸崖最初是由美聯儲主席本·伯南克(Ben Bernanke)使用，主要是形容小布希政府的稅收優惠減免政策以及奧巴馬政府的2%薪資稅減免和失業補償措施延長等政策於2013年1月1日集中到期，這將導致政府財政開支突然減少，民眾稅收大幅增加，從而令支出曲線上看上去猶如懸崖，故得名“財政懸崖”。

　　美國“財政懸崖”的形成源自於自動削減財政赤字機制啟動造成的政府財政開支的被迫突然下降。美國國會削減赤字“超級委員會”已於2011年l1月21日宣佈民主與共和兩黨關於削減政府開支的談判以失敗告終，如果兩黨不能及時達成新協議，那麼根據2011年8月美國總統奧巴馬簽署的調高政府債務上限協議，自動削減赤字機制將於2013年啟動，它意味著美國政府要在未來10年內削減至少1．2萬億美元的開支，其中包括國防支出減少6000億美元，社會項目支出減少4920億美元。

　　儘管稅收優惠政策的到期和政府財政支出的受限將有助於緩解美國政府的財政赤字壓力，但是稅收減免措施的終止以及政府開支的縮減將危及本就疲軟的美國經濟複蘇進程，從而導致失業率居高不下，加大美國經濟下行的風險，甚至可能觸發新一輪經濟衰退。目前IMF已將明年美國經濟的預期增長率由2．4％T調至2．25％。另外，沉重的財政負擔也使得美聯儲陷入尷尬境地，通過操作貨幣政策來實現通脹和就業的雙重目標愈發困難。

　　儘管近期美國一些巨集觀經濟指標有所改善，住房和汽車行業正在從病中恢復，但出於對財政懸崖問題的擔憂，我們預測經濟不會出現持續的加速。我們對財政政策的三種可能分別進行情景分析。

　　第一種是我們預測的基準情形：不太好。我們的基準判斷是財政懸崖問題會在年底前得到解決。最大的可能是出現下述情況：2001年和2003年減稅得到臨時性延續、失業緊急補償（EUC）逐步退出、“支出自動縮減計劃”臨時延遲執行。同時，1200億社保稅減稅年底到期，可負擔醫保法案（ACA）部分內容如期實施帶來新的加稅。在這種情景下，2013年上半年實際GDP會因財政政策因素而削去1.5個百分點，相比之下，2012年受到的影響是0.75個百分點。

　　第二種情形是財政立法暫時陷入僵局，部分稅收優惠被短暫地終止，即出現一個空檔期，12月31日減稅已到期，但國會要到明年初某個時候才能正式通過減稅優惠延續的法律。這是糟糕的情形。具體情況是，立法機構終止2001年和2003年減稅法案中針對年收入25萬美元以上高收入人士的減稅，並且終止EUC。這比基準情形下增加了更多的緊縮。

　　國會可能在年底前就開始對高收入人士減稅是延續還是終止問題進行單獨投票，但更大的可能是因兩黨在這一問題上分歧過大而拖延到年後再表決。奧巴馬已經在多個場合表示，他將否決延長高收入人士減稅的提議，而國會共和黨人已表示不同意將高收入人士減稅問題單獨抽出來進行討論。但國會與白宮之間也可能進行妥協，只增加年收入百萬以上人士的稅率，但在年底前達成這方面的協議看上去仍然還是充滿挑戰。

　　我們判斷，即使對高收入人士減稅如期終止而沒有得到延期，它所造成的實際影響也不會如幾年前那麼大，但是相比我們的基准假設，仍然會對經濟增長造成額外的拖累。這會導致2013年的增長率低於我們此前的預測，特別是2013年上半年更加明顯。如果減稅到期和EUC結束同時發揮作用的話，拖累就更加明顯。

　　但是，相比我們預測的第三種情形（即最糟糕），第二種情形下有三大因素緩和了經濟受到的打擊：第一，減稅優惠出現較短的空檔期後很快得到國會正式延續。如果國會在年底前未能成功達成協議，那麼議員們會在明年1月份從休假中返回並迅速達成一個協議。根據我們的預測，國會提高債務上限的工作不會晚於明年3月初，如果在公眾壓力之下仍然沒有達成一個協議的話，3月初將是對財政懸崖採取行動的最後期限。如果在1月份就達成了協議，我們推測，法律將會追溯性地恢復大多數減稅政策，這意味著在第一季度結束前，前面提到的各種緊張狀況會得到扭轉。

　　第二，政府在實施增稅和開支削減方面擁有一定的彈性。在國會迅速扭轉立法僵局之外，還存在一種可能性，即財政部和其他聯邦機構可以拖延某些計劃中的財政緊縮。如果它們預測到這種立法僵局是臨時性因而稅收上升也是暫時性的話，它們有可能動用行政權力緩衝這種短期的不利衝擊。在稅收方面，財政部在扣繳稅款執行過程中有一定彈性。如果國會明年初作出延長減稅的決定時，對1月1日至法律通過前的這段時間的減稅實行追認，那麼財政部可能將納稅人的繳款維持在不變的水平，即在法律正式通過前這兩個月提高稅率。1992年財政部就在國會立法尚未正式通過時，在稅收繳款政策方面給予了納稅人以通融。

　　第三，消費者和商家對臨時性加稅會採取何種反應是不確定的。如果大家普遍預期到了，短期增稅會在國會正式立法時進行追溯性地調整，使得原有的減稅得以延續，很可能一些消費者會看透問題的實質，知道這種加稅只是臨時性地導致自己的稅後收入下降。這就是說，我們懷疑:如果因政治爭拗國會在年底前達不成解決財政懸崖的爭端，至少也會產生短期性的不確實的效果。

　　我們預測的第三種情形非常糟糕，即國會解決不了財政懸崖問題。從最近的政策辯論看，人們不能完全排除這樣一種可能。白宮與國會在一些爭議較小的問題上達成協議，但在爭議最大的稅收和支出項目持續無法彌合分歧，這種可能並不能完全排除。我們把這種情況當作小概率事件，不僅因為國會議員最終仍然也想避免出現經濟衰退，而且來自公眾、企業和金融市場的持續壓力也將對他們構成一種壓力。

　　我們針對上述三種情景下經濟增長可能受到的影響分別進行了測算。在第一種情景（即基準情景）下，財政衝擊將在2003年上半年削掉將近1.5個百分點的增長率。在這種情景下，國內生產總值（GDP）增長率將大約為1.5%。在第二種情景（即糟糕情景）下，財政衝擊對2003年上半年經濟增長的拖累將達到兩個百分點，這一打擊連同立法僵局造成的不確定性，將會使GDP增長率下降到1%，甚至更低。

　　最後，如果國會始終無法就稅收優惠延期達成協議，無法避免經濟掉下財政懸崖，經濟將會出現一個大的尾部風險。“開支自動削減”計劃和增稅將會啟動，會對經濟造成巨大打擊。雖然這種失敗對消費者信心和金融市場的影響很難量化，但其直接影響是2013年上半年GDP會受到大約4個百分點的打擊，美國經濟將出現一次衰退。

　　為妥善解決“財政懸崖” 問題，確保緊縮性財政政策不會對經濟複蘇造成威脅，美國政府一方面有必要實施稅收體制改革，在維持或降低稅率的同時查堵稅收制度漏洞；另一方面應該在短期內調整開支削減方案的優先順序以實現平穩緊縮，民主與共和兩黨要儘早就減赤方案達成共識，制定可靠的中長期財政計劃重塑政府財政信譽，尋找一條可持續發展的財政道路。此外，美聯儲為對沖“財政懸崖”而實施新一輪量化寬鬆政策(QE3)也可納入考慮之中。

　　首先，稅收優惠政策按期結束後，美國約1．6億的工薪階層的薪資稅稅率將上升2個百分點，數百萬長期失業者將失去救濟金，拉動經濟的消費的力量將受到進一步鉗制和打壓；

　　其次，最近三年中支撐美國經濟從金融危機中複蘇的力量主要來源於財政刺激即政府投資，自動減赤機制的啟動將使政府的投資“乘數效應”急劇萎縮；

　　第三，政府支出的削減很容易引起私人部門對經濟前景的擔憂，相應地它們就會減少投資，微觀經濟的動力與活力將遭受抑制。

　　基於以上分析，美國國會預算局的預測，如果美國國會不能就延長稅收優惠和阻止“殺傷性”開支削減達成一致，2013年美國失業率將達到9．2％ ，從今年10月開始的2013財年經濟增速將僅為1．1％，即再度出現衰退。無獨有偶，摩根士丹利發出警告，“財政懸崖”將產生近5000億美元的財政緊縮幅度，相應地會使美國國內生產總值被拉低5％ 。由於目前美國GDP增幅為2％左右，這就意味著一旦實施財政緊縮，美國經濟將陷入衰退。