財政均等化

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　　財政均等化是指政府通過財政活動提供或生產的公共物品和服務的效益，無差別的、一視同仁地落在每一位居民和每一個企業身上，也就是在財政上要實行並堅持“國民待遇”。

　　“財政均等化”這一術語包括兩個層面：(1)財政能力均等化，定義為一國內部各轄區為其支出融資的能力大體均等；(2)基本公共服務的均等化，定義為一國內部即便是貧困人口也有機會享受國家最低標準的基本公共服務。簡言之，財政均等包括“能力均等”與“服務均等”兩個方面。其中，服務均等的範圍嚴格限定為涉及公民“基本權利”的公共服務。由於經濟實力、政治與文化以及其他方面的差距，各國財政均等化的範圍、程度和方式不可能幹篇一律。錶面看來，財政均等化是一個很正常的事情，但目前我國，一旦落到實處，往往就不那麼被認同了。最突出的表現，便是財政收支同農民之問的聯繫。有別於以往的財政體制，公共財政體制最典型的特征，就是它以滿足整個社會的公共需要作為自身的出發點和最終歸宿。既然要著眼於滿足整個社會，而非只是城市居民的公共需要，公共財政的覆蓋範圍就要延伸至包括城市居民和農村居民在內的所有公民。既然同為中華人民共和國的公民，就不應有三六九等，就要讓農民享受同城市居民一樣的國民待遇。這就是說，如果農民仍然游離於財政的覆蓋範圍之外，仍然不能同城市居民一樣享受均等的公共物品和服務，無論如何都不能算作真正的公共財政體制。所以，財政的均等化，應當成為公共財政體制建設的方向。

　　實現財政均等化，將對社會經濟和政治產生重要影響。

　　（一）實現財政均等化有利於提高資源配置的效率

　　一方面，根據邊際效用遞減規律，提供相同財力分別到財力不足地區和財力充裕地區，以增加公共產品供給，前者所產生的效用比後者要大。增加對財力不足地區的補助，將提高該地區公共產品的供給能力，減輕財力充足地區的長期負擔。在不改變財力充足地區公共服務供給水平的前提下，改善財力不足地區的供給狀況，將出現帕累托改進，從而實現社會福利最大化。另一方面，公共服務均等化有助於提高有限財政資源的使用效率。無論是長期處於財力充裕，滿足基本公共服務需求後，仍有大量財力剩餘的政府，還是長期處於收不抵支困境的政府，都有可能缺乏提高公共支出效率的動力。前者可能因為預算約束較松，而放鬆支出管理，後者可能因為看不到改善的希望，而放棄了改進的努力。因此，實現公共服務水平均等化有助於改變這種不均等的局面，提高資源的使用效率。

　　（二）實現財政均等化有助於維護社會政治穩定

　　試想，如果一些地區的財政收入難以提供最基本的公共服務，如社會治安、行政服務等，社會局勢將難以控制，經濟增長及效率必然受到破壞。實現公共服務均等化，可以形成社會公正的獨立價值觀念，有利於增強國家的凝聚力，促進經濟與社會的健康發展。世界許多國家經驗都表明，落後地區長期得不到中央政府的強有力財政支持，難以改善經濟與公共服務狀況，會使這些地區產生離心傾向，如英國的蘇格蘭、比利時的沃倫斯和前南斯拉夫的科索沃地區等。對於財力相對充裕地區而言，利益剛性心理的持續時間越長，利益格局調整的難度就越大。當長期不斷拉大的公共服務水平差距危害到國家長治久安時，就必然迫使中央政府採取措施予以矯正。但是，此時中央政府的均等化措施將受到較大的阻力。

　　（一）聯邦制國家的做法與經驗

　　以美國、加拿大、澳大利亞和德國等發達的市場經濟國家為例，觀察聯邦制國家較成熟的財政均等化制度。澳大利亞政府間轉移支付制度自1901年聯邦政府成立起，經歷若幹階段，最後發展成為較典型的均等化模式，即按收入和支出的客觀因素，決定均等化撥款的分配。各州的自然環境和經濟發展水平差距很大，地區間的財力分佈非常不均等，全國財政收入的3/4(來自於東南沿海經濟發達的地區，只有1/4(來自於西北部的廣大地區。政府實施均等化轉移支付是為瞭解決政府間較大的財政不均等問題。聯邦政府收入占整個財政收入的)75%左右，而其支出需求僅占總需求的1/3，在這種分配格局中，聯邦政府有大量的資金要轉移給州政府。轉移支付採用均等化撥款與專項撥款相結合的分配形式。聯邦政府用均等化撥款，解決各州間財力不均等問題，用專項撥款來滿足其特殊政策需求。成立專門的聯邦補助委員會，根據各州實際情況，制定均等化轉移支付的實施方案，供總理辦公會議討論。經過多年的調整與完善，澳大利亞形成了目前世界上最細緻、最全面、考慮最周全的轉移支付制度。德國的轉移支付制度嚴格地分為縱向均等化轉移支付和橫向均等化轉移支付。縱向均等化是通過增值稅的分享來實現，聯邦政府將增值稅征收上來以後，對各州應得的稅收返還數額，不是按照在各地實際征收多少進行分配，而是按照每個州的人口進行分配，這就在一定程度上實現了均等化。對財力特別薄弱、收支矛盾最突出的州，從聯邦中央分享的增值稅份額中，再拿出一定比例予以資助。橫向均等化是指，採取由富裕的州直接向貧困的州進行資金橫向轉移的方式。按照統一的公式計算出各州的財政能力和全國平均財政能力，財政能力大於平均水平的為富裕州，實際收人能力小於平均水平的為貧困州，然後按照共同協商確定的平衡程度，分別計算出各富裕州應向貧困州轉移的資金數量。轉移的結果，使富裕州與貧困州的差距保持在一定的範圍內。

　　加拿大的轉移支付是採取聯邦政府按照一定的標準向下補助的方式，補助標準只考慮人均財政收入因素。具體做法是以人均財政收入列全國第三位至第七位的州的人均財政收入，計算平均水平。對人均財政收人超過此標準的州不予補助，對收入達不到此標準的州，由聯邦政府給予補助直至達到這一標準。具體的轉移支付由三部分構成：（1）均等化轉移支付屬於憲法確立的無條件轉移支付，其目的是為了保證各地區能提供合理的和相當水平的公共服務；（2）固定項目資助計劃是加拿大最大的一項轉移支付，它是聯邦政府為了資助省、市政府更好地發展衛生、教育、社會保障事業，提高社會福利和社會服務水平而設立的轉移支付；（3）特定目的轉移支付是一種嚴格的有條件的轉移支付，即接受此項補助的省份必須把所獲得的補助金額用於聯邦政府指定的項目上。

　　同其他聯邦制國家相比，美國各級政府財政獨立性最強，轉移支付相對較少，但近年來有所擴大。聯邦財政的補助主要用於教育、公路建築、衛生保健以及社會福利和保險等方面，各時期的補助重點有所不同。轉移支付以有條件的補助為主，無條件的一般性補助很少，還不到聯邦補助總額的10%。有條件撥款包括三種形式，即有限額配套補助、無限額配套補助和非配套補助。專項補助是主要形式，90年代初專項撥款占聯邦政府轉移支付的90%以上。其中，2/3撥給州政府，其餘部分撥給地方政府。各種補助都有一定的計算公式，考慮的因素各不相同。所有轉移支付項目按法律程式逐項審批，規定具體用途和配套比例。美國聯邦轉移支付的主要目標是，保證各地實際達到一定質量和水準的服務，而不僅僅是保證各地達到一定的財政能力。因為達到了一定財政收入水平的地方政府未必會將這些收入用在聯邦政府所希望的項目上。與無條件撥款相比，專項撥款對於解決上述問題更有效。

　　（二）單一制國家的做法與經驗

　　以日本、英國為例，觀察單一制國家較成熟的轉移支付制度。日本是單一制中央集權國家，中央政府每年的財政收入占全國財政收入的2/3左右，其直接支出僅占1/3，地方政府承擔了2/3的公共支出責任，中央與地方政府之間具有嚴重的縱向不均等。為了彌補這種不均等，保證地方政府有足夠的資金來履行支出責任，中央政府每年向地方政府進行大量的轉移支付，轉移支付總量占中央政府收入的一半左右。日本政府間轉移支付制度具有一定的穩定性，各級政府的職責劃分和財政支出的範圍都比較明確，並得到法律保障，一般不能隨意變更。其轉移支付形式主要有國家下撥稅、國庫支出金、國家讓予稅、特殊交通補助和固定資金轉移稅等。其中，國家下撥稅屬於一般性轉移支付。國家下撥稅和國庫支出金共占轉移支付總額的90%以上。在具體的資金撥付上，中央政府根據各地貧富程度和實際需要情況，確定補助比例，對貧困地區的最高補助比例達到32%，對財力充裕地區的比例則很低（東京為零），以充分體現中央政府在收入再分配中的主導作用。中央政府對各級政府補助項目的重點也不相同，對市級政府最大的補助項目是貧困者生活保障，對道府縣政府最大的補助項目是義務教育。

　　英國作為單一制國家，中央政府掌握著大部分財政收入，地方政府的稅收權力有限，地方財政支出2/3由財政轉移支付承擔。該國轉移支付的主要目標是實現財政支出縱向和橫向均等，同時，對地方政府的收支實施統一管理，保證中央政府的集權。中央政府在評估各地方支出需要或收入能力的基礎上，通過轉移支付使各地在基本的公共服務能力方面達到均等。其轉移支付主要採取專項補助和地方補助兩種形式。專項補助要求地方政府用於專門項目，如城市公共設施、社會治安、環境保護等。專項補助約占全部轉移支付的10%。地方補助是指地方收支差額補助，是根據中央核定的地方總支出和地方稅收收人差額，對地方政府進行補助，此項轉移支付約占全國轉移支付的80%。在補助的程式上，中央將補助逐級下撥。