财政均等化

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　　财政均等化是指政府通过财政活动提供或生产的公共物品和服务的效益，无差别的、一视同仁地落在每一位居民和每一个企业身上，也就是在财政上要实行并坚持“国民待遇”。

　　“财政均等化”这一术语包括两个层面：(1)财政能力均等化，定义为一国内部各辖区为其支出融资的能力大体均等；(2)基本公共服务的均等化，定义为一国内部即便是贫困人口也有机会享受国家最低标准的基本公共服务。简言之，财政均等包括“能力均等”与“服务均等”两个方面。其中，服务均等的范围严格限定为涉及公民“基本权利”的公共服务。由于经济实力、政治与文化以及其他方面的差距，各国财政均等化的范围、程度和方式不可能干篇一律。表面看来，财政均等化是一个很正常的事情，但目前我国，一旦落到实处，往往就不那么被认同了。最突出的表现，便是财政收支同农民之问的联系。有别于以往的财政体制，公共财政体制最典型的特征，就是它以满足整个社会的公共需要作为自身的出发点和最终归宿。既然要着眼于满足整个社会，而非只是城市居民的公共需要，公共财政的覆盖范围就要延伸至包括城市居民和农村居民在内的所有公民。既然同为中华人民共和国的公民，就不应有三六九等，就要让农民享受同城市居民一样的国民待遇。这就是说，如果农民仍然游离于财政的覆盖范围之外，仍然不能同城市居民一样享受均等的公共物品和服务，无论如何都不能算作真正的公共财政体制。所以，财政的均等化，应当成为公共财政体制建设的方向。

　　实现财政均等化，将对社会经济和政治产生重要影响。

　　（一）实现财政均等化有利于提高资源配置的效率

　　一方面，根据边际效用递减规律，提供相同财力分别到财力不足地区和财力充裕地区，以增加公共产品供给，前者所产生的效用比后者要大。增加对财力不足地区的补助，将提高该地区公共产品的供给能力，减轻财力充足地区的长期负担。在不改变财力充足地区公共服务供给水平的前提下，改善财力不足地区的供给状况，将出现帕累托改进，从而实现社会福利最大化。另一方面，公共服务均等化有助于提高有限财政资源的使用效率。无论是长期处于财力充裕，满足基本公共服务需求后，仍有大量财力剩余的政府，还是长期处于收不抵支困境的政府，都有可能缺乏提高公共支出效率的动力。前者可能因为预算约束较松，而放松支出管理，后者可能因为看不到改善的希望，而放弃了改进的努力。因此，实现公共服务水平均等化有助于改变这种不均等的局面，提高资源的使用效率。

　　（二）实现财政均等化有助于维护社会政治稳定

　　试想，如果一些地区的财政收入难以提供最基本的公共服务，如社会治安、行政服务等，社会局势将难以控制，经济增长及效率必然受到破坏。实现公共服务均等化，可以形成社会公正的独立价值观念，有利于增强国家的凝聚力，促进经济与社会的健康发展。世界许多国家经验都表明，落后地区长期得不到中央政府的强有力财政支持，难以改善经济与公共服务状况，会使这些地区产生离心倾向，如英国的苏格兰、比利时的沃伦斯和前南斯拉夫的科索沃地区等。对于财力相对充裕地区而言，利益刚性心理的持续时间越长，利益格局调整的难度就越大。当长期不断拉大的公共服务水平差距危害到国家长治久安时，就必然迫使中央政府采取措施予以矫正。但是，此时中央政府的均等化措施将受到较大的阻力。

　　（一）联邦制国家的做法与经验

　　以美国、加拿大、澳大利亚和德国等发达的市场经济国家为例，观察联邦制国家较成熟的财政均等化制度。澳大利亚政府间转移支付制度自1901年联邦政府成立起，经历若干阶段，最后发展成为较典型的均等化模式，即按收入和支出的客观因素，决定均等化拨款的分配。各州的自然环境和经济发展水平差距很大，地区间的财力分布非常不均等，全国财政收入的3/4(来自于东南沿海经济发达的地区，只有1/4(来自于西北部的广大地区。政府实施均等化转移支付是为了解决政府间较大的财政不均等问题。联邦政府收入占整个财政收入的)75%左右，而其支出需求仅占总需求的1/3，在这种分配格局中，联邦政府有大量的资金要转移给州政府。转移支付采用均等化拨款与专项拨款相结合的分配形式。联邦政府用均等化拨款，解决各州间财力不均等问题，用专项拨款来满足其特殊政策需求。成立专门的联邦补助委员会，根据各州实际情况，制定均等化转移支付的实施方案，供总理办公会议讨论。经过多年的调整与完善，澳大利亚形成了目前世界上最细致、最全面、考虑最周全的转移支付制度。德国的转移支付制度严格地分为纵向均等化转移支付和横向均等化转移支付。纵向均等化是通过增值税的分享来实现，联邦政府将增值税征收上来以后，对各州应得的税收返还数额，不是按照在各地实际征收多少进行分配，而是按照每个州的人口进行分配，这就在一定程度上实现了均等化。对财力特别薄弱、收支矛盾最突出的州，从联邦中央分享的增值税份额中，再拿出一定比例予以资助。横向均等化是指，采取由富裕的州直接向贫困的州进行资金横向转移的方式。按照统一的公式计算出各州的财政能力和全国平均财政能力，财政能力大于平均水平的为富裕州，实际收人能力小于平均水平的为贫困州，然后按照共同协商确定的平衡程度，分别计算出各富裕州应向贫困州转移的资金数量。转移的结果，使富裕州与贫困州的差距保持在一定的范围内。

　　加拿大的转移支付是采取联邦政府按照一定的标准向下补助的方式，补助标准只考虑人均财政收入因素。具体做法是以人均财政收入列全国第三位至第七位的州的人均财政收入，计算平均水平。对人均财政收人超过此标准的州不予补助，对收入达不到此标准的州，由联邦政府给予补助直至达到这一标准。具体的转移支付由三部分构成：（1）均等化转移支付属于宪法确立的无条件转移支付，其目的是为了保证各地区能提供合理的和相当水平的公共服务；（2）固定项目资助计划是加拿大最大的一项转移支付，它是联邦政府为了资助省、市政府更好地发展卫生、教育、社会保障事业，提高社会福利和社会服务水平而设立的转移支付；（3）特定目的转移支付是一种严格的有条件的转移支付，即接受此项补助的省份必须把所获得的补助金额用于联邦政府指定的项目上。

　　同其他联邦制国家相比，美国各级政府财政独立性最强，转移支付相对较少，但近年来有所扩大。联邦财政的补助主要用于教育、公路建筑、卫生保健以及社会福利和保险等方面，各时期的补助重点有所不同。转移支付以有条件的补助为主，无条件的一般性补助很少，还不到联邦补助总额的10%。有条件拨款包括三种形式，即有限额配套补助、无限额配套补助和非配套补助。专项补助是主要形式，90年代初专项拨款占联邦政府转移支付的90%以上。其中，2/3拨给州政府，其余部分拨给地方政府。各种补助都有一定的计算公式，考虑的因素各不相同。所有转移支付项目按法律程序逐项审批，规定具体用途和配套比例。美国联邦转移支付的主要目标是，保证各地实际达到一定质量和水准的服务，而不仅仅是保证各地达到一定的财政能力。因为达到了一定财政收入水平的地方政府未必会将这些收入用在联邦政府所希望的项目上。与无条件拨款相比，专项拨款对于解决上述问题更有效。

　　（二）单一制国家的做法与经验

　　以日本、英国为例，观察单一制国家较成熟的转移支付制度。日本是单一制中央集权国家，中央政府每年的财政收入占全国财政收入的2/3左右，其直接支出仅占1/3，地方政府承担了2/3的公共支出责任，中央与地方政府之间具有严重的纵向不均等。为了弥补这种不均等，保证地方政府有足够的资金来履行支出责任，中央政府每年向地方政府进行大量的转移支付，转移支付总量占中央政府收入的一半左右。日本政府间转移支付制度具有一定的稳定性，各级政府的职责划分和财政支出的范围都比较明确，并得到法律保障，一般不能随意变更。其转移支付形式主要有国家下拨税、国库支出金、国家让予税、特殊交通补助和固定资金转移税等。其中，国家下拨税属于一般性转移支付。国家下拨税和国库支出金共占转移支付总额的90%以上。在具体的资金拨付上，中央政府根据各地贫富程度和实际需要情况，确定补助比例，对贫困地区的最高补助比例达到32%，对财力充裕地区的比例则很低（东京为零），以充分体现中央政府在收入再分配中的主导作用。中央政府对各级政府补助项目的重点也不相同，对市级政府最大的补助项目是贫困者生活保障，对道府县政府最大的补助项目是义务教育。

　　英国作为单一制国家，中央政府掌握着大部分财政收入，地方政府的税收权力有限，地方财政支出2/3由财政转移支付承担。该国转移支付的主要目标是实现财政支出纵向和横向均等，同时，对地方政府的收支实施统一管理，保证中央政府的集权。中央政府在评估各地方支出需要或收入能力的基础上，通过转移支付使各地在基本的公共服务能力方面达到均等。其转移支付主要采取专项补助和地方补助两种形式。专项补助要求地方政府用于专门项目，如城市公共设施、社会治安、环境保护等。专项补助约占全部转移支付的10%。地方补助是指地方收支差额补助，是根据中央核定的地方总支出和地方税收收人差额，对地方政府进行补助，此项转移支付约占全国转移支付的80%。在补助的程序上，中央将补助逐级下拨。