科層組織

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科層組織(Bureaucratic organization)

目錄

什麼是科層組織

  科層組織是一種以等級為基礎,信息從下向上流動,命令從上向下發出的“金字塔”式結構。

科層組織概念的發展

  “科層組織”又稱“官僚政治”,這個術語是行政人員的集合名詞,指行政的任務和程式。它也常被用於表示行政人員之缺乏效率和不適當地行使職權,因此,它已變成一個貶義詞。

  第一個使用“bureaucracy”這個術語的是經濟學家Vincent de Gournay(1712-1759)。19世紀,在國家干預日益加劇的情況下,該詞在歐洲學者中(特別在德國稱為Bürokratie)被經常用來描述由管理實施的行政管理。 19世紀30年代,在反抗貧民救濟和公共衛生措施的中央集權化期間,該詞在英國開始流行。對Thomas Carlyle來說,這是“大陸來的騷擾”(見Latter Day Pamphlets,第4期,1850年)。1860年,John Stuart Mill指出:“政府工作掌握在專職統治者手中,這就是官僚政治的本質和含義”(《代議制政府》,第40-41頁)。

  Gaetano Mosca在Elementi di Scienza Politica(政治學原理,1895年)中繼續論述了這個概念。這位作者認為官僚政治對於統治強大帝國來說是十分重要的,因此把一切政治制度分為封建主義和官僚主義的兩類。Robert Michels在Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie(論現代民主制中的政黨社會學,1911年)中把官僚政治的概念從國家擴大到政黨,他認為官僚政治是出於操縱一個龐大組織的管理上的必要,它增強了黨內獨裁的權力。

  M. Weber在Wirtschaft und Gesellschaft(經濟與社會,1921年)中一方面仍然用這個術語來指稱工業化前的帝國統治機構的工作人員,另一方面開闢了現代社會學對科層組織的研究,他使這個概念擺脫貶義,並強調指出在工業社會中任何組織要合理地達到其目標,科層組織是必不可少的。Weber在關於科層組織的“理想類型”或其擴大定義中,列入下列特征:

  • 由法律和法規所規定的固定的正式管轄範圍;
  • 在明確的權力等級制基礎上組織起來的各級辦事機關;
  • 以書面文件為基礎並按照需要特殊訓練才能掌握的程式來進行的行政管理;
  • 根據技術資格來任命的人格上自由的行政人員;
  • 行政人員系專職受雇者並須遵守嚴格的紀律,但不私有辦公室或行政手段;
  • 行政人員的職位系根據資歷或功績而晉升
  • 根據級別發給固定薪金(一般還有退休金)。

  (參閱:H. H. Gerth & C. W. Mills, ed., From Max Weber, 1948, pp.196-244; M. Weber, The Theory of Social and Economic Organization, 1947, pp.329-341)

  後來,社會學家採用Weber的概念作為出發點,但並不滿足於受他的定義的限制。特別是許多著作強調指出,Weber關於行政效率的“理想類型”所規定的那些特征,正是科層組織一詞常常含有效率低的涵義的原因。例如,R. K. Merton在Bureaucratic Structure and Personality(科層結構與人格,1940年)中指出,對行政人員提出遵守科層製法規的要求導致在對待公眾時出現繁文縟節、消極應付、僵硬刻板以及其它種種困難。這一批評趨勢在M. Crozier的The Bureaucratic Phenomenon(科層組織現象,1964年)中達到了頂點,他在書中集中論述了被Weber從“理想類型”中排除掉的諸特征,並使用科層組織一詞來指“不能通過自己的錯誤來學會糾正自身行為的一種組織”(p. 187)。

  認為官僚政治是一種組織類型而不是行政程式,這在學者們的著作中是一致的,他們在研究專制的帝國時發現官僚政治與政治制度是如此的密切相聯,以致他們經常使用官僚政治這個術語來概括整個國家制度,參閱K. Wittforgel的Oriental Despotism(東方專制主義,1954年)。

  在現代社會中,無論在通俗的運用和學術的運用方面,這個術語都反覆出現。一般把“科層組織”與大型組織等同起來。就國家來說,它既根據科層組織的原則建立,又與大型組織具有共生關係(通常是指各階級合作主義的狀況),因此,一般易於把現代社會看作是科層組織。“沒有一位社會學家會懷疑,今天占統治地位的組織類型(無論在私人部門或在公共部門)是科層組織的集體。”參閱Alvin W. Gouldner的The Dialectic of Ideology and Technology(思想意識和技術的辯證法,1976年)。因此,科層組織被看作是超越了資本主義社會與社會主義社會之間的區別的現象,在20世紀 60年代和70年代,它成為激進派抗議的主要目標。

  同科層組織一詞相關的現象,迅速發展並愈益複雜多樣,這就使該術語的意義更不明確。雖然這一術語不可避免地涉及一組廣泛的相關問題,但是,如果對它的定義給予足夠的註意,就可以準確地使用它。

  韋伯所提出的科層體制主要觀點有明定法規及制度、職權遵從層級性、專業分工等原則。

  科層體制的特性1.分工明確。2.依規章行事。3.理性決策。4.權責劃分清楚。

科層組織的理性基礎[1]

  科層制是一種理性的組織管理制度,其理性基礎來源於現代法理權威。韋伯認為,建立在法理型統治之上的西方近代資本主義國家是一種“理性國家”,“它的基礎是有技術專長的官吏階級和合理性的法律。”有訓練的官吏作出判斷的依據正是現代西方的理性的、“像機器一樣靠得住的法律”。羅馬法,尤其是羅馬法中的形式法律原則在近代歐洲的復興,是現代資本主義制度建立和發展的基礎,也為科層制的產生創造了法律上的條件。形式法律原則排除了司法實踐中功利主義的實質原則和古代中國法律中的倫理原則,使社會生活的運行成為可以計算的和可以控制的。

  在科層制組織中,人們的各種行動都以理性的規則為依據。日常事務的解決是“不看人辦事”的,而是根據理性的規則來處理的。這種理性的規則的最大的特點就是它的可預計性。“韋伯之所以稱規章為‘理性的’,在於其意圖是完成目標(就技術規章而言)或實現價值(就規範而言)。但‘理性的’這一術語,並不僅僅適用於規章,因為在其後還有目的的存在。它也可以用來指稱把規章用於特定情況的程度。對韋伯來說,這樣一個程式,其本質是理性的。在現代社會,它的理性程度確實在不斷增加。”

  科層組織的等級原則嚴格,上下級之間的關係明確,各級組織都有嚴格的許可權範圍,各級官員都有明確的職責和等級的從屬關係。細緻的分工和明確的職責有利於減少摩擦,提高組織的工作效率。在科層制組織內部是由經過訓練的、掌握專門行政與技術知識的人來行使職權的,這種職權的行使具有清晰的可計算性,而這種可計算性正是行政理性化的重要表現。

  科層組織中的每個人,無論是職員還是官員,都必須秉公辦事,保持情感中立,所有組織成員在法律法規、組織制度面前都具有形式上的平等地位。形式化的、非個人性的、普遍主義精神成了科層制組織的主導。科層組織嚴格按照已有的程式和規則處理公務,在處理事務時,要按照統一的標準,不得摻入個人因素。忠實於非私人規則和正當程式是科層組織的標誌,它區別於傳統組織的私人性特點,即對統治者個人的忠實。“它越是‘脫離人性’,發展就更充分。”所以,科層制的非人格化的原則也是它的合理性的一個重要方面。科層制越是發展,它的非人格化的特征就越是明顯,它在執行公務中就越少純粹的個人好惡,純粹的個人性、非理性、情感性的因素。

  現代市場經濟要求公共行政部門處理事務時更準確、明晰、連續、快捷。只有科層制適應了市場經濟發展的這種需要,因而,它的發展成為最理性的形式。

  作為傳統行政體制的對照物,科層制優越於歷史上其它各種傳統組織制度。韋伯認為,從純粹技術的觀點來看,科層制乃是已知的人類組織形式中的最理性的一種。在明確性、穩定性、紀律的嚴格性以及可靠性諸方面,科層組織都比其他形式的組織優越。科層制還特別註重管理的功能和效率,與任何形式的傳統組織相比,科層組織可能獲得最高的效率。這也是科層制組織廣泛傳播的決定性的原因。

科層組織的非理性因素[1]

  科層制代替家長制是社會精細分工和密切協作不斷深入的結果,是日趨複雜的組織活動和日趨龐大的組織規模的必然要求,是人類不斷追求理性的產物,也是一個歷史性的進步。科層制是組織管理正規化、科學化的表現,它能使組織以協調一致的步調而行動,是大規模計劃和資源利用不可或缺的條件。因而,韋伯認為,科層化是現代人不可避免的命運。然而,科層制並非完美無缺的,它的局限性是客觀存在的。

  1.科層制與官僚主義。科層制組織內部等級森嚴、權力集中,上下級之間缺乏有效的相互溝通,特別是缺少自下而上的監督,而缺乏制衡的權力極可能導致上層的專斷和下層的逢迎,進而導致官僚主義的產生。由科層制產生的官僚主義主要表現為:

  第一,形式主義。科層組織內部各級結構、各種人員的職責、許可權、活動方式等都是由一套嚴格的規則和章程來限定的,組織成員在組織內部的一切行動均需嚴格按照組織的規章制度來進行。由於過分強調照章辦事,使組織成員的行動長期受到規則的限制,久而久之,組織成員就變得墨守成規。組織規則這一實現組織目標的手段變成組織成員工作的目的。這既會妨礙組織成員創造性和自主性的發揮,又會使組織事務的處理變得呆板、繁瑣併進而導致形式主義。形式主義使科層組織中的許多活動失去了理性基礎,並影響組織工作效率的進一步發揮和提高。正如韋伯本人所一再指出的,“形式合理性並不能保證所謂的實質合理性。最完美的形式制度,也可能在運作中挫傷賦予其生氣的目的與價值……。儘管形式合理性可以在規範或技術方面加以體現,但即使是技術的形式合理性,也並不能達到效率。

  第二,本位主義。分工是推動社會發展的重要因素,也是科層組織形成的重要原因。科層組織強調分工的明確性,每個崗位上的官員、職員都有按法律及行政法規所確立的固定的職責和許可權。管理許可權的明確分工雖然有利於各司其職,但是也會造成彼此協作上的欠缺,出現“事不關己,高高掛起”的現象,形式本位主義和宗派主義,並影響組織內部成員的凝聚力組織效率的提高。美國社會學家彼得·布勞通過研究發現,在科層組織中,較多競爭性的群體成果較少,而在群體中較有競爭性的個人則相對較多成果。因為對成就的焦慮和隨之而來的各個競爭活動會幹擾群體作為整體的工作效率。相反,在有內聚力的群體中,由於建立了合作規範,抑制了競爭傾向,密切了友好的個人關係,進而減輕了焦慮,提高了群體的工作效率。可見,在科層組織中,有效的分工合作是實現組織目標的理性要求,而本位主義則違背了這一理性原則,因而它必然降低組織的工作效率。

  第三,文牘主義。科層組織是建立在一系列規則基礎之上的,是依規則而運行的。對組織內部的各級機構設置,各類成員的職責、許可權、活動方式都有一整套嚴格而具體的成文規則。然而,任何規則都有例外,為了應付例外情況,就需要制定新的附加規則,而新規則還會有例外,還須制定規則。如此下去,規則就會越來越多,就會出現文牘主義、繁文縟節等弊病。“科層組織不僅記錄人們所採取的行動以及由此產生的結果,而且也記錄已有的政策和方針,還仔細保存構成經濟制度的規章和條例。所有這一切都構成了‘檔案’。這些檔案記錄並正式表達了每個職務所規定的合法定義,它們也把某種無人格和僵死的成分帶進了辦公室的管理。”由於文牘主義和繁文縟節對規則、條例和政策框框的過分強調,束縛了人們的手腳,限制了組織成員的主觀能動性的發揮,窒息人的主動性和創造性。

  第四,繁瑣主義。科層組織中因公設職,專職專人。由於科室設置過多,造成機構臃腫,人浮於事,職責許可權不明,手續繁雜。同時,由於科層組織中的每個成員只能對他從事的局部工作承擔有限責任,也造成了科室之間、部門之間和組織成員之間的相互扯皮,並最終導致組織效率難以發揮。

  此外,科層制還窒息了人的創新精神,同時也限制了競爭,保護了不稱職的人。

  2.科層制與非人化。韋伯認為,理想型的科層制能夠極大地提高組織的活動效率,科層組織方式正以其技術優勢而蓬勃發展。正如工業機械一樣,“人的機械” 擴大了人的能力;它增加了人在逐漸複雜的社會中達到其目的的可能性。但是,現代世界的科層化已經導致了它的非人化,一切行為和計劃都具有可計算性及可預測性。在談到歐洲大陸的司法制度時,韋伯說:“現代的法官是自動售貨機,投進去的是訴狀和訴訟費,吐出來的是判決和從法典上抄下的理由。”計劃的可預測性及其對資本主義的適應性越是得到充分的實現,科層制就越是使自己“非人化”。它從公務中排除愛、恨和各種純個人的感情,尤其是那些非理性的、難以預測的感情。科層制是世界理性化的必然結果,但通過理性化,人們追求可控制的外部環境,增進自己的自由,同時也就助長了束縛自己的力量。韋伯關於世界的理性化和科層化不可避免的觀點與馬克思的異化思想有明顯的相似,“他們兩人都認為現代的組織方式極大地提高了生產的效益,使人對自己的支配能力達到了空前的程度。他們也都認為合理化的新世界已經變成了一個怪物,它要把自己的製造物非人化。但是馬克思認為異化只是人的解放道路上的一個過渡階段,是與資本主義的生產方式特別聯繫在一起的,韋伯則對此持有異議。韋伯不相信從必然王國到自由王國的飛躍。儘管他有時也盼望能有某個個人魅力統治者將人類從自己製造的困境中解救出去,但他認為等待著人類的是樊籠,而不是天堂。”

  3.科層制與反民主。科層制是西方社會理性化、民主化的產物。然而,科層制的發展卻又產生和加強了反民主的趨勢。嚴格的權威分層體系使得科層組織內部等級森嚴,很容易出現官僚化,即權力被少數人所壟斷的現象。波普諾認為,科層制“會導致寡頭政治——由極少數人統轄這個組織。這樣的危險總是存在,經濟政治和社會權力將高度集中於那些最重要組織中處於最高位置的少數人手中”。實際上,科層組織的權力是操縱在極少數高層決策者手中的,廣大組織成員卻缺少參與。由於組織中的上層在行使權力的過程中缺乏來自下層的監督,使得權力上層有可能利用職權,壓制民主。韋伯自己也意識到了這一問題,他認為,官僚階層是掌握著社會公共權力的社會集團,他們可以為社會的目的使用這一權力,也可以為了他們私人的目的使用他們手中的權力。也就是說,官僚階層會破壞科層組織中的民主原則。

  總之,在理性的科層組織中,有它的非理性的因素。科層組織的發展就必須要剋服其非理性的方面,同時也要正確認識理性發揮作用的條件。我們認識理性的科層組織的局限性,認識理性發揮作用的條件,目的是為了剋服其局限性,最大限度地發揮其積極作用,使科層制朝著更加合理、更加科學的方向發展。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 錢再見.科層制組織的理性與非理性——兼論中國組織體制改革的理性化趨向
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