逆向合同外包

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逆向合同外包(Reverse Contracting)

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什么是逆向合同外包

  逆向合同外包,又称收回外包(contracting backin),是指政府将以前外包的公共服务收回而重新由政府提供,是目前逆向民营化最重要的形式。

逆向合同外包的兴起与发展

  20世纪8O年代以来,民营化在新自由主义浪潮下席卷全球。但经历了1990年代的发展高峰之后,世界民营化发展总体上呈下降趋势,在一些国家还出现了以逆向合同外包为主要形式的逆向民营化现象。所谓逆向合同外包(下文简称“逆向外包”),又称收回外包,是指政府将以前外包了的公共服务收回而重新由政府提供。学界将这种以收回外包为主要形式的民营化逆向发展趋势称为逆民营化(revere privatization)。相对于民营化是公共服务提供由公共部门向私营部门运动而言,逆民营化指的是公共服务由私营部门返回公共部门的过程。以逆向外包为主要形式的逆民营化的兴起与发展,成为国外民营化发展的最新趋势和公共服务提供的新取向。这一取向在美国地方政府表现得尤其明显。

  据国际市县管理协会(ICMA)1982年发起的“替代性服务生产方式”(Ahemative Service Delivery Approaches)的调查数据显示,在美国,民营化试验在扩大,特别是1992年由奥斯本和盖布勒撰写的《政府再造》出版之后。然而,1997年之后事情发生了变化。一方面,赞成民营化的呼声仍然很高,另一方面,现实经验显示出了一种更为平衡和务实的态势。公共服务合同外包在1997年达到了顶峰,而2002年让人看到了服务向公共生产模式的回归。1982-2002年的20年中,完全公共生产的服务还有所增长,从占所有服务的57.2%增长到58.8%,而完全外包(包括对像营利组织和非营利组织的民营化)也只是增长了1.7%,从20.5%增长到22.2%。经历了一定时期的民营化试验之后,人们发现,对地方政府服务生产的挑战不仅仅是效率,地方政府领导者和公民都认为需要平衡多方目标:服务质量、公民参与和经济效率。此时,在一些成熟的公共服务市场中,一个关键趋势是逆向外包的增长,一些外包了的服务被政府重新收回。

  而1992-2002年的十年中,逆向外包从1992年至1997年占所有服务的11%迅速提高到1997-2002年的18%。很值得关注的是,1992-1997年,逆向外包的比例只有11%,新外包占18%;而1997-2002年,这一形势发生了逆转,逆向外包的比例上升为18%,而新外包的比例则下降为12%。这表明1997年之后,合同外包的速度减缓,逆向外包却呈明显增长趋势。

  虽然逆向外包最近才引起学术界的关注,但它并非新生事物。美国国际市县管理协会(ICMA)的首次调查就显示,1982-1988年,美国地方政府就出现了逆向外包现象,平均每个地方政府拥有逆向外包服务提供数量为7.1项;1988—1992年每个地方政府逆向外包服务提供的数量为5.3项。此后每五年一次的调查中,均反映了逆向外包在地方政府服务提供中的不同比例。逆向外包在1997年之前的几次调查中所占的比例不大,变化也不明显。而1997-2002年,其所占比例急剧上升为18%,超过了1992-1997年的一倍多。因此,1997年被该问题的最先关注者Warner和Hefetz视为合同外包发展的分水岭:1997年合同外包达到了顶峰,但此后逆向外包与混合公私提供的比例开始上升。

  在这方面,美国最著名的例子是9·11事件之后,美国将28000名机场安全人员从私人承包商那里转到联邦系统。除了美国、英国等比较明显之外,新西兰、加拿大和澳大利亚等也出现了逆向外包现象。英国于1998年废除了强制性合同招标,其外包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产后,这一铁轨建设于2002年部分被重新收回国有。在新西兰,2001年12月,私有化后12年的新西兰航空公司被重新收为国有一。不仅如此,在包括我国在内的广大发展中国家,也出现了民营化的逆向发展趋势。只不过由于这些国家缺乏像美国ICMA这样的详尽调查数据,所以逆向民营化发展难以形成美国这么精确的数据。而在这次由美国次贷危机引发并迅速波及全球的金融危机中,从危机发生的原因与各国纷纷采取的“重新国有化”救治危机药方均不难看出,它必将对世界民营化发展产生深远影响,必将在全世界范围内掀起一股逆向民营化高潮。

逆向合同外包兴起的原因

  为什么在美国地方政府合同外包数量逐渐增长,但并没有如想象般高歌猛进?为什么1997年后合同外包所占的比例不升反降,而且,政府又将已经外包的服务收回,以至逆向合同外包的比重不断增加?

  首先,新自由主义受到质疑和抵制,使民营化的理论根基遭到动摇,成为民营化比重下降、逆向合同外包兴起的重要原因。作为民营化理论基础的新自由主义,在20世纪8O年代之后成为西方主流经济学思潮。在新自由主义浪潮的推动下,民营化在西方国家迅速发展。而20世纪90年代,以新自由主义为理论基础的“华盛顿共识”出台后,民营化改革在第三世界普遍推广。然而,近三十年的民营化试验在很多国家非但没能提高经济效率,反而为国家发展带来了灾难性后果。经济增长大幅度下降,贫富分化严重,成为2O世纪80年代以来西方发达国家社会发展不争的事实。拉美国家纷纷实施民营化改革以来,拉美经济不仅没有出现黄金时代,相反却是经历了三次经济衰退。据拉美经委会统计,推行“华盛顿共识”前的1950---1980年,拉美国家平均经济增长率为5.3%,推行“华盛顿共识”后的十年,1990--2000年降为3.2%,仅相当于过去的60%,即使1994和1997两个增长最高年份,也只有5.2%,还没有达到过去3O年的平均水平,并且失业率持续攀升,贫困人口明显增加。

  正是如此,从其产生之日起,新自由主义在全世界范围内不断受到抵制。而受新自由主义驱动的民营化浪潮风行世界的二十多年来,所造成的各种社会负面影响经过了长期的积累,最终引爆了遍及全球的抗议活动,反对和批判私有化正成为拉美国家乃至世界各国新的历史潮流。各国对作为民营化理论基础的新自由主义批判与抵制的加强,使得民营化的理论根基被动摇,从而使得民营化的合法性日益受到挑战。

  其次,新公共管理改革陷入困境,西方各国在反思以新公共管理为主要内容的第一轮改革的基础上,开始进入第二轮改革,改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府,并趋向整合治理。新公共管理改革产生了政府的碎片化、政治控制的削弱、协作不力和能力不足等问题,以及大量民营化所带来的公平与责任问题。这种影响在不少方面是灾难性的。如在机构分散方面,新公共管理改革的结构转变给只有350万人口的新西兰带来了300个中央机构、40个小的行政部门与大量的地方与卫生机构。这种大量的政府碎片化当然难以给这些国家带来良好的经济前景,到2000年,新西兰人均GDP水平在所有OECD国家中排名倒数第二。

  正是在对这些问题进行反思的基础上,1990年代中期之后,西方各国开始着手第二轮改革。在现代公共部门的第二轮改革中,针对第一轮改革所带来的种种弊端,这轮改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府,实施重新强调中央政府权力,并注重横向协作与中央权力相结合的整合治理。这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁一撒克逊国家非常明显,而且在其他并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。如今,虽然新公共管理的影响在一些国家仍然存在,但这一浪潮差不多已经终止。第二轮改革对政府领导与指导能力的重新强调不仅反映了对大量民营化的限制,也反映了对作为公共服务领导者的公共部门更为积极的态度,表明了要提高公共服务能力,民营化并非最有效的工具,而需要整合服务提供,跨部门合作与改进公共服务文化,走向一种整合型服务提供模式。逆向外包的发展反映了这一时代背景的变化。

  第三,在实践上,民营化并不容易带来效率和成本节省,相反,合同外包的实施困难重重,民营化往往与各种问题相伴而生,如服务质量下降、监督困难等,从而增加了民营化的实施难度。以萨瓦斯为代表的早期民营化研究者由于过于赞同民营化而看不到民营化的负面影响,认为民营化一定能带来经济效率;最新的一些研究表明,大多数相关研究不能证明民营化能节约成本。如Bel和Warner对从1965至2006年所有有关垃圾收集和供水服务效率与成本的计量经济学研究作了综合分析,发现其中大部分研究并没有表明公私部门之间存在成本和效率的差异。相反,合同外包与实施存在诸多难题。ICMA对政府收回合同的原因专门作了追踪调查。

  ICMA2002年与2007年的调查也反映了逆向外包的原因。就“哪些因素在你们收回服务的决定中起了作用?”这一问题,ICMA2002年与2007年对美国大量的地方政府作了调查,时隔五年的两次调查结果显示,影响政府收回外包的六大主要因素排序完全一致,只是比例略有不同,分别是:对合同外包的服务质量不满意(73%,61.2%);外包没能带来明显的费用节省(51%,52.4%);地方政府效率提高了(36%,33.9%);强烈支持将服务收回政府(22%,17.0%);合同外包存在合同监督问题(20.4%,17.0%);合同说明难题(15.1%,10.0%)。波兰发行量最大的《选举报》2002年所作的民意调查也显示,波兰民众对私有化持否定态度的人占87%,持肯定态度的人占7%。

  第四,主要相关理论也可以解释民营化比重下降与逆向外包的出现。首先,在委托一代理理论中,劳工对民营化的反对使逆向外包的出现得以可能;而市场失灵理论则强调政府应该干预市场,为社会创造更多的公共服务;交易成本理论表明了合同说明、信息与监督难题增加了合同外包成本,以至于不少学者研究发现,仅合同外包的平均监督成本就占了项目总成本的20%;社会选择理论则将市场提供与公共提供结为一体。它更加关注公民表达权,主张政府首先需要关心的是确保公民协商和维护公共价值,这种平衡创造了一个能力更高、更加负责和更具弹性的机制。该理论走出了公共选择理论对政府的失灵以及市场竞争优势的强调,超越了计划与市场之争,强调以协商程序解决不同利益间的冲突。这一理论反映了政府改革中人们价值观的变化,即超越市场与计划的二元对立之争,从单纯追求政府效率转变为兼而关注公民表达权,开始走向包容与平衡的中间立场。这些理论不仅解释了逆向民营化的出现,同时也为逆向民营化的发展提供了理论支持。

  总之,逆向合同外包既反映了当代公共部门治理模式的转变,也说明了现实环境中公共服务提供的复杂性和动态性以及地方政府管理者的实用主义。在这种复杂的现实环境中,政府管理者既从事服务外包,同时又将一些外包收回,即公共提供与市场可选择方案同时运用。要想更好地理解民营化过程,必须突破将民营化视为通往市场单行道的传统观点,对合同外包与逆向外包同时进行分析。

逆向合同外包对我国的启示[1]

  在我国,20世纪90年代以来,合同外包也被广泛应用于公共服务领域。如何根据中国国情,借鉴世界各国的经验,探索具有中国特色的民营化与合同外包之路是摆在我们面前的重要课题。笔者认为,近三十多年来国际民营化进程中逆向合同外包的兴起与发展至少能带给我们如下启示:

  1.民营化不是通向市场的单行道,而是动态发展的。政府管理者应该根据服务成本和公民满意度等多方面因素综合考虑在公私部门之间选择服务提供方式。意识形态进一步淡出,超越市场与计划的二元对立,根据服务提供成本与公民满意度等综合因素考虑在公私部门之间选择服务提供方式,公共提供、合同外包与逆向外包、政府间合作、混合公私提供等多种可选择的公共服务提供方式同时并存,优势互补,将成为未来民营化发展的方向。

  2.民营化并非最有效的治理工具,只不过是众多治理工具中的一种而已,而且并不一定总是有效的。Warner和Hefetz考察了近二十多年来美国民营化发展之后发现,在美国的公共服务提供中,由地方政府提供的公共服务比例一直在60%上下徘徊。为什么美国大部分公共服务并没有被外包呢?他们发现,原因很简单,因为民营化并非最有效的治理工具。因此,在当前我国行政改革的过程中,不宜对民营化寄予过高的期望,不要以为通过民营化的方式就能提高效率,相反,增强服务意识,练好内功,加强政府管理创新,才是提高行政效率的真正法宝。其实,这次由美国次贷危机引发并迅速波及全球的金融危机已经宣告了民营化一定能带来经济效率的神话的彻底破灭。

  3.公共服务的市场化提供远不是政府的撤退,相反,要求政府强化市场建设与管理,加强自身能力建设。民营化要求政府有能力管理市场,同时要求公民具有参与市场的能力。民营化并非像那些赞同民营化的理论家所认为的那样是国家作用的减少,而是国家角色向包括了更为直接的市场管理角色管理的转变。合同架构、定价和质量管制等都是政府用于使市场在公共产品提供中更具效率的工具。政府需要作为参与者参与市场之中,涉及合同期限、申请提供私人服务类型、业绩标准和公共雇员的安全感等,应该充分权衡成本、收益、风险、质量、效率、社会稳定与安全等等因素,以确保竞争、效率、服务质量与更加广泛的公共目标。民营化并非让政府外包并撒手不管,政府职责非但没有减少,对政府的要求反而进一步增加了。

  4.政府职能可能并非像奥斯本和盖布勒等所认为的那样只是掌舵而不划桨,而是做优秀船长能做的任何事情,他们既掌舵又划桨。自奥斯本和盖布勒的畅销书《政府再造》出版以来,政府的职能是掌舵而非划桨成为对世界各国政府产生深远影响的经典语录。而从该书出版二十多年来的政府改革与民营化的实践发展看,政府只是掌舵远远不够,如合同外包就不能一包了之,政府必须坚持全过程的监管和动态的调整,合同外包的成功离不开政府在合同制定招标与遴选、绩效监督、风险防范与决策评估等每一个环节的细心工作。

参考文献

  1. 杨安华.逆向合同外包:国外民营化发展的新取向[J].行政论坛,2010(06)
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