逆向合同外包

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逆向合同外包(Reverse Contracting)

　　逆向合同外包，又稱收回外包（contracting backin），是指政府將以前外包的公共服務收回而重新由政府提供，是目前逆向民營化最重要的形式。

　　20世紀8O年代以來，民營化在新自由主義浪潮下席卷全球。但經歷了1990年代的發展高峰之後，世界民營化發展總體上呈下降趨勢，在一些國家還出現了以逆向合同外包為主要形式的逆向民營化現象。所謂逆向合同外包(下文簡稱“逆向外包”)，又稱收回外包，是指政府將以前外包了的公共服務收回而重新由政府提供。學界將這種以收回外包為主要形式的民營化逆向發展趨勢稱為逆民營化(revere privatization)。相對於民營化是公共服務提供由公共部門向私營部門運動而言，逆民營化指的是公共服務由私營部門返回公共部門的過程。以逆向外包為主要形式的逆民營化的興起與發展，成為國外民營化發展的最新趨勢和公共服務提供的新取向。這一取向在美國地方政府表現得尤其明顯。

　　據國際市縣管理協會(ICMA)1982年發起的“替代性服務生產方式”(Ahemative Service Delivery Approaches)的調查數據顯示，在美國，民營化試驗在擴大，特別是1992年由奧斯本和蓋布勒撰寫的《政府再造》出版之後。然而，1997年之後事情發生了變化。一方面，贊成民營化的呼聲仍然很高，另一方面，現實經驗顯示出了一種更為平衡和務實的態勢。公共服務合同外包在1997年達到了頂峰，而2002年讓人看到了服務向公共生產模式的回歸。1982-2002年的20年中，完全公共生產的服務還有所增長，從占所有服務的57.2%增長到58.8%，而完全外包(包括對像營利組織和非營利組織的民營化)也只是增長了1.7%，從20.5%增長到22.2%。經歷了一定時期的民營化試驗之後，人們發現，對地方政府服務生產的挑戰不僅僅是效率，地方政府領導者和公民都認為需要平衡多方目標：服務質量、公民參與和經濟效率。此時，在一些成熟的公共服務市場中，一個關鍵趨勢是逆向外包的增長，一些外包了的服務被政府重新收回。

　　而1992-2002年的十年中，逆向外包從1992年至1997年占所有服務的11%迅速提高到1997-2002年的18%。很值得關註的是，1992-1997年，逆向外包的比例只有11%，新外包占18%；而1997-2002年，這一形勢發生了逆轉，逆向外包的比例上升為18%，而新外包的比例則下降為12%。這表明1997年之後，合同外包的速度減緩，逆向外包卻呈明顯增長趨勢。

　　雖然逆向外包最近才引起學術界的關註，但它並非新生事物。美國國際市縣管理協會(ICMA)的首次調查就顯示，1982-1988年，美國地方政府就出現了逆向外包現象，平均每個地方政府擁有逆向外包服務提供數量為7．1項；1988—1992年每個地方政府逆向外包服務提供的數量為5.3項。此後每五年一次的調查中，均反映了逆向外包在地方政府服務提供中的不同比例。逆向外包在1997年之前的幾次調查中所占的比例不大，變化也不明顯。而1997-2002年，其所占比例急劇上升為18%，超過了1992-1997年的一倍多。因此，1997年被該問題的最先關註者Warner和Hefetz視為合同外包發展的分水嶺：1997年合同外包達到了頂峰，但此後逆向外包與混合公私提供的比例開始上升。

　　在這方面，美國最著名的例子是9·11事件之後，美國將28000名機場安全人員從私人承包商那裡轉到聯邦系統。除了美國、英國等比較明顯之外，紐西蘭、加拿大和澳大利亞等也出現了逆向外包現象。英國於1998年廢除了強制性合同招標，其外包鐵路軌道建設的公司在2000年夏破產後，這一鐵軌建設於2002年部分被重新收回國有。在紐西蘭，2001年12月，私有化後12年的紐西蘭航空公司被重新收為國有一。不僅如此，在包括我國在內的廣大發展中國家，也出現了民營化的逆向發展趨勢。只不過由於這些國家缺乏像美國ICMA這樣的詳盡調查數據，所以逆向民營化發展難以形成美國這麼精確的數據。而在這次由美國次貸危機引發並迅速波及全球的金融危機中，從危機發生的原因與各國紛紛採取的“重新國有化”救治危機藥方均不難看出，它必將對世界民營化發展產生深遠影響，必將在全世界範圍內掀起一股逆向民營化高潮。

　　為什麼在美國地方政府合同外包數量逐漸增長，但並沒有如想象般高歌猛進?為什麼1997年後合同外包所占的比例不升反降，而且，政府又將已經外包的服務收回，以至逆向合同外包的比重不斷增加?

　　首先，新自由主義受到質疑和抵制，使民營化的理論根基遭到動搖，成為民營化比重下降、逆向合同外包興起的重要原因。作為民營化理論基礎的新自由主義，在20世紀8O年代之後成為西方主流經濟學思潮。在新自由主義浪潮的推動下，民營化在西方國家迅速發展。而20世紀90年代，以新自由主義為理論基礎的“華盛頓共識”出台後，民營化改革在第三世界普遍推廣。然而，近三十年的民營化試驗在很多國家非但沒能提高經濟效率，反而為國家發展帶來了災難性後果。經濟增長大幅度下降，貧富分化嚴重，成為2O世紀80年代以來西方發達國家社會發展不爭的事實。拉美國家紛紛實施民營化改革以來，拉美經濟不僅沒有出現黃金時代，相反卻是經歷了三次經濟衰退。據拉美經委會統計，推行“華盛頓共識”前的1950---1980年，拉美國家平均經濟增長率為5．3%，推行“華盛頓共識”後的十年，1990--2000年降為3.2%，僅相當於過去的60%，即使1994和1997兩個增長最高年份，也只有5.2%，還沒有達到過去3O年的平均水平，並且失業率持續攀升，貧困人口明顯增加。

　　正是如此，從其產生之日起，新自由主義在全世界範圍內不斷受到抵制。而受新自由主義驅動的民營化浪潮風行世界的二十多年來，所造成的各種社會負面影響經過了長期的積累，最終引爆了遍及全球的抗議活動，反對和批判私有化正成為拉美國家乃至世界各國新的歷史潮流。各國對作為民營化理論基礎的新自由主義批判與抵制的加強，使得民營化的理論根基被動搖，從而使得民營化的合法性日益受到挑戰。

　　其次，新公共管理改革陷入困境，西方各國在反思以新公共管理為主要內容的第一輪改革的基礎上，開始進入第二輪改革，改革的重點已經從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向整體政府，並趨向整合治理。新公共管理改革產生了政府的碎片化、政治控制的削弱、協作不力和能力不足等問題，以及大量民營化所帶來的公平與責任問題。這種影響在不少方面是災難性的。如在機構分散方面，新公共管理改革的結構轉變給只有350萬人口的紐西蘭帶來了300個中央機構、40個小的行政部門與大量的地方與衛生機構。這種大量的政府碎片化當然難以給這些國家帶來良好的經濟前景，到2000年，紐西蘭人均GDP水平在所有OECD國家中排名倒數第二。

　　正是在對這些問題進行反思的基礎上，1990年代中期之後，西方各國開始著手第二輪改革。在現代公共部門的第二輪改革中，針對第一輪改革所帶來的種種弊端，這輪改革的重點已經從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向整體政府，實施重新強調中央政府權力，並註重橫向協作與中央權力相結合的整合治理。這一趨勢不僅在英國、澳大利亞和紐西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯一撒克遜國家非常明顯，而且在其他並沒有致力於推行新公共管理改革的國家也日益顯現。如今，雖然新公共管理的影響在一些國家仍然存在，但這一浪潮差不多已經終止。第二輪改革對政府領導與指導能力的重新強調不僅反映了對大量民營化的限制，也反映了對作為公共服務領導者的公共部門更為積極的態度，表明瞭要提高公共服務能力，民營化並非最有效的工具，而需要整合服務提供，跨部門合作與改進公共服務文化，走向一種整合型服務提供模式。逆向外包的發展反映了這一時代背景的變化。

　　第三，在實踐上，民營化並不容易帶來效率和成本節省，相反，合同外包的實施困難重重，民營化往往與各種問題相伴而生，如服務質量下降、監督困難等，從而增加了民營化的實施難度。以薩瓦斯為代表的早期民營化研究者由於過於贊同民營化而看不到民營化的負面影響，認為民營化一定能帶來經濟效率；最新的一些研究表明，大多數相關研究不能證明民營化能節約成本。如Bel和Warner對從1965至2006年所有有關垃圾收集和供水服務效率與成本的計量經濟學研究作了綜合分析，發現其中大部分研究並沒有表明公私部門之間存在成本和效率的差異。相反，合同外包與實施存在諸多難題。ICMA對政府收回合同的原因專門作了追蹤調查。

　　ICMA2002年與2007年的調查也反映了逆向外包的原因。就“哪些因素在你們收回服務的決定中起了作用?”這一問題，ICMA2002年與2007年對美國大量的地方政府作了調查，時隔五年的兩次調查結果顯示，影響政府收回外包的六大主要因素排序完全一致，只是比例略有不同，分別是：對合同外包的服務質量不滿意(73%，61.2%)；外包沒能帶來明顯的費用節省(51%，52.4%)；地方政府效率提高了(36%，33.9%)；強烈支持將服務收回政府(22%，17.0%)；合同外包存在合同監督問題(20.4%，17.0%)；合同說明難題(15.1%，10.0%)。波蘭發行量最大的《選舉報》2002年所作的民意調查也顯示，波蘭民眾對私有化持否定態度的人占87%，持肯定態度的人占7%。

　　第四，主要相關理論也可以解釋民營化比重下降與逆向外包的出現。首先，在委托一代理理論中，勞工對民營化的反對使逆向外包的出現得以可能；而市場失靈理論則強調政府應該干預市場，為社會創造更多的公共服務；交易成本理論表明瞭合同說明、信息與監督難題增加了合同外包成本，以至於不少學者研究發現，僅合同外包的平均監督成本就占了項目總成本的20%；社會選擇理論則將市場提供與公共提供結為一體。它更加關註公民表達權，主張政府首先需要關心的是確保公民協商和維護公共價值，這種平衡創造了一個能力更高、更加負責和更具彈性的機制。該理論走出了公共選擇理論對政府的失靈以及市場競爭優勢的強調，超越了計劃與市場之爭，強調以協商程式解決不同利益間的衝突。這一理論反映了政府改革中人們價值觀的變化，即超越市場與計劃的二元對立之爭，從單純追求政府效率轉變為兼而關註公民表達權，開始走向包容與平衡的中間立場。這些理論不僅解釋了逆向民營化的出現，同時也為逆向民營化的發展提供了理論支持。

　　總之，逆向合同外包既反映了當代公共部門治理模式的轉變，也說明瞭現實環境中公共服務提供的複雜性和動態性以及地方政府管理者的實用主義。在這種複雜的現實環境中，政府管理者既從事服務外包，同時又將一些外包收回，即公共提供與市場可選擇方案同時運用。要想更好地理解民營化過程，必須突破將民營化視為通往市場單行道的傳統觀點，對合同外包與逆向外包同時進行分析。

　　在我國，20世紀90年代以來，合同外包也被廣泛應用於公共服務領域。如何根據中國國情，借鑒世界各國的經驗，探索具有中國特色的民營化與合同外包之路是擺在我們面前的重要課題。筆者認為，近三十多年來國際民營化進程中逆向合同外包的興起與發展至少能帶給我們如下啟示：

　　1.民營化不是通向市場的單行道，而是動態發展的。政府管理者應該根據服務成本和公民滿意度等多方面因素綜合考慮在公私部門之間選擇服務提供方式。意識形態進一步淡出，超越市場與計劃的二元對立，根據服務提供成本與公民滿意度等綜合因素考慮在公私部門之間選擇服務提供方式，公共提供、合同外包與逆向外包、政府間合作、混合公私提供等多種可選擇的公共服務提供方式同時並存，優勢互補，將成為未來民營化發展的方向。

　　2.民營化並非最有效的治理工具，只不過是眾多治理工具中的一種而已，而且並不一定總是有效的。Warner和Hefetz考察了近二十多年來美國民營化發展之後發現，在美國的公共服務提供中，由地方政府提供的公共服務比例一直在60%上下徘徊。為什麼美國大部分公共服務並沒有被外包呢?他們發現，原因很簡單，因為民營化並非最有效的治理工具。因此，在當前我國行政改革的過程中，不宜對民營化寄予過高的期望，不要以為通過民營化的方式就能提高效率，相反，增強服務意識，練好內功，加強政府管理創新，才是提高行政效率的真正法寶。其實，這次由美國次貸危機引發並迅速波及全球的金融危機已經宣告了民營化一定能帶來經濟效率的神話的徹底破滅。

　　3.公共服務的市場化提供遠不是政府的撤退，相反，要求政府強化市場建設與管理，加強自身能力建設。民營化要求政府有能力管理市場，同時要求公民具有參與市場的能力。民營化並非像那些贊同民營化的理論家所認為的那樣是國家作用的減少，而是國家角色向包括了更為直接的市場管理角色管理的轉變。合同架構、定價和質量管制等都是政府用於使市場在公共產品提供中更具效率的工具。政府需要作為參與者參與市場之中，涉及合同期限、申請提供私人服務類型、業績標準和公共雇員的安全感等，應該充分權衡成本、收益、風險、質量、效率、社會穩定與安全等等因素，以確保競爭、效率、服務質量與更加廣泛的公共目標。民營化並非讓政府外包並撒手不管，政府職責非但沒有減少，對政府的要求反而進一步增加了。

　　4.政府職能可能並非像奧斯本和蓋布勒等所認為的那樣只是掌舵而不划槳，而是做優秀船長能做的任何事情，他們既掌舵又划槳。自奧斯本和蓋布勒的暢銷書《政府再造》出版以來，政府的職能是掌舵而非划槳成為對世界各國政府產生深遠影響的經典語錄。而從該書出版二十多年來的政府改革與民營化的實踐發展看，政府只是掌舵遠遠不夠，如合同外包就不能一包了之，政府必須堅持全過程的監管和動態的調整，合同外包的成功離不開政府在合同制定招標與遴選、績效監督、風險防範與決策評估等每一個環節的細心工作。