管理型政府

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什么是管理型政府

  管理型政府是指选择以管理目标为核心的行政制度体系。入近代,欧洲国家在率先走向工业社会的历程中,通过一场“法的精神”的启蒙运动扫除了工业化道路上的障碍,又通过工业化城市化市场化向国家提出了自由与平等的要求,进而完成了从统治型政府向管理型政府的转型。管理型政府在行使社会治权的时候运用了“保护型职能”和“干预型职能”,并且在对“保护型”和“干预型”职能模式的使用和完善中实现了经济发展与社会进步。

管理型政府的特征[1]

  作为一种现代政府的基本形态,管理型政府的行政自觉意识主要来源于伍德罗·威尔逊和弗兰克·J. 古德诺。因为,威尔逊的《行政学研究》(1887)和古德诺的《政治与行政》(1900)都阐释了“政治与行政二分”原则,为政府的行政功能从政治功能中分化和独立出来提供了依据。威尔逊认为:“行政管理的问题并不是政治问题,虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”古德诺进一步论证了威尔逊的这一提法,“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能……这两种功能分别是:政治与行政。政治的功能是指国家意志的表达;行政的功能是指国家意志的执行”。“如果说威尔逊所强调的是行政运行的技术特殊性的话,那么古德诺则对行政的功能作出了明确的定位,即把行政定位在国家意志的执行上,这就为政治与行政二分原则找到了功能依据。”

  管理型政府的管理技术主要来源于19世纪末、20世纪初发生在企业中的管理革命。我们知道工业革命“使工厂制度取代了家庭生产制度,并且在很多方面提出了许多以前从未遇到过的管理问题。概括地说,这些问题可以分成三类:(1)有效地使技术、材料组织职能生产过程结合起来的组织问题和方法问题;(2)为了实现预想目的,如何促进、发展、激励和控制人的行为的人事问题;以及(为了实现目标,如何把上述两方面融合在一起的管理问题”。在这种情况下,泰勒法约尔分别提出了科学管理理论一般管理理论。泰勒从基层做起的,采用一种“自下而上”的视角来解决企业的效率问题,提出了科学管理理论,核心观点包括:工作定额原理,标准化原理,工人和雇主方面的“精神革命”以及例外原则。与泰勒不同,担任企业经理的法约尔选用了一种“自上而下”视角,开创了组织研究理论。他最主要的贡献是,提出了管理的五要素说(计划组织、指挥、协调、控制)和管理的14原则。在他的影响下美国的古典行政管理理论,既是现代组织理论的批判对象,也是现代组织理论的前奏。

  管理型政府的行政运行体制主要源于马克斯·韦伯“官僚制”组织(或官僚集权组织)。米勒在《马克斯·韦伯》一书中,称“韦伯是德国的亚当·斯密”。因为,亚当·斯密曾发动一次攻击以摧毁阻碍资本主义发展的英国重商主义政策,而韦伯的贡献在于“对旧传统以及在经济中使用政治控制的抨击”促进了资本主义的发展。雷恩指认,“韦伯看到了为管理大型企业建立合理基础的必要性,经他研究,结果提出了官僚集权组织是理想的组织结构的概念。对于韦伯来说,‘理想’并不是指合乎需要,而讲的是组织的‘纯粹形态’。……理想的官僚集权组织将作为一种标准模式,以便于说明从小规模的企业(‘世袭’)管理过渡到大规模的专业管理的转变过程”。

  马克斯·韦伯的官僚制组织理论是通过对权威的三种纯粹类型的研究而推演出来的。他认为,“正当支配具有三种纯粹类型。正当性要求的效力可能会建立在理性基础上(合法权威)、传统基础上(传统权威)、超凡魅力的基础上(超凡魅力型权威)”。其中官僚制组织是建立在合法权威的基础之上的,“辅之以官僚行政班子的合法权威,有赖于人们接受以下各相互依赖的观念之效力。

  1.在工具理性价值理性或两者兼备的基础上,经协商或强制而确立的、至少是要求组织成员服从的任何既定的合法规范。2.任何法律体系实质上都存在于一个通常是被特意建立的和谐的抽象规则体系中。3.因此,典型的权威人物——‘上司’——本身就是在服从一个非人格的秩序,他在发号施令时的行动就会以该秩序为取向。4.正如一般所说,服从权威者只是由于身为组织的‘成员’才服从权威,而且他服从的只是‘法律’。5.一般认为,组织的成员在服从权威人物时不应服从权威个人,而是服从非人格化的秩序”。

  因此,韦伯指认,“行政合法权威的最纯粹类型就是利用了官僚制行政班子的类型。就最纯粹的类型而言,最高权威下的整个行政班子是由各个官员组成的”。19世纪末以来的历史事实证明,官僚制行政组织确实具有重大的历史功用。最为明显的是,它所提倡的“纪律化”、“非人格化”、“机械化”等管理理念,很大限度地提高了行政效率,使得管理型政府承担起因社会复杂性增强和市场经济发展而离析出来的社会管理职能

管理型政府的职能[1]

  近代以来,社会治理的主题始终是围绕着政府与市场的关系展开的,管理型政府的社会管理职能也是随着市场经济的发展而成长和完善的,更确切地说,管理型政府的社会管理职能是在市场经济中的交换关系基础上成长起来的。因为,从财富资源配置方式出发可以将人类社会界分为分配关系主导和交换关系主导两种形态。分配是传统农业社会对资源配置的主导方式,而交换恰恰是市场经济中所要求遵循的资源配置方式。在整个农业社会历史阶段中,在人的社会关系体系中,分配关系一直处于主导地位。在农业社会王朝治理模式下,君王视天下的一切皆归属于自己的王朝(或“家”),因而,当然的占有稀缺的物质资料,再加上森严的等级权力体系对这一体系的维系,分配关系的确立成为了现实。在某种程度上,“分配产生等级差别,等价差别也必然要求分配关系与之相伴”。正是由于“分配产生等级差别”也决定了统治型政府的社会管理职能是内含于并且尚未从统治职能中离析出来,而且,即使在农业社会发生了王朝更替的现象,也只不过意味着一种分配关系的结束、另一种分配关系的开始,意味着统治职能的无实质变化性“移位”。

  从身份到契约的转换是工业化的一个向度。“契约”是市场经济中交换关系得以发生的一个必要条件。由于社会复杂性增强,工业社会已经逐渐成为一个陌生人的社会,陌生人之间的商业往来最需要的是一种信任,契约正是发挥了输送信任的功能。同时,市场经济所提倡的自由和平等也是在契约之中得到了文件性的保障。交换行为的出现和交换关系的发展,也为农业社会的“等级差别”的社会治理模式做出了掘墓的准备。

  事实上,统治型政府最终在交换关系面前败下阵来,因为交换关系首先摧毁了“分配”的资源配置方式、弱化了等级秩序,进而瓦解了王朝所拥有的“统治”合法性。因而,从这个意义上讲,市场经济其实就是一种交换经济,它最终导致了社会管理职能从政治统治职能中分化出来并逐渐取得中心职能的地位,政治统治职能仅仅成为了维护社会管理职能的一个必要要件。或者说,“市场经济要求政府的角色得到重新定位,即要求政府在性质上从权力的集中代表者转变为社会管理的执行者;在职能上从维护政治统治转向履行社会管理职能;从地位上从以自我为中心到以服务社会为中心;在信念上从执行‘为民做主’的义务转变为承担维护社会公序和代表民意的责任,从而接受社会的监督和批评”。

  政府职能从以政治统治为主导向社会管理为主导的转换,是真正人类文明史的开始。在近现代历史上,管理型政府先后承担了“保护型职能”和“干预型职能”。管理型政府的角色位移主要体现在政府经济职能的成长之中。在自由资本主义时期,政府担任的主要是“保护者”或“守夜人”的角色,政府的职能主要是一种“保护型职能”,即“站在市场之外去为市场的发育和成长提供一定的政治条件和社会环境,保证市场竞争的有序化”。这一时期的思想家们(如洛克、卢梭、斯密等)基本上都相信“市场通过自动调节,征服全部经济,并使之合理化”,赞同限制政府的职能,并且仅仅是在考虑到维护市场经济发展的目的时而为政府预留了“守夜人”的角色。例如,经济史上的“乐天派”经济学家亚当·斯密对资本主义充满信心,认为经济进步是资本主义的主要成果。当然,这一成果的取得主要是由“看不见的手”来引导,在《国富论》中,他曾描绘了这样一个过程:“单个的个人……所盘算的也只是自身的利益……由一只看不见的手引导着并最终增进了社会的利益,虽然这最终的结果就是促进全社会的经济增长和人民生活水平的提高。”

  虽然斯密被视为放任经济的信徒和政府的批判者,但他并非真的反对政府干涉经济事务的所有行为。他认为政府具有四项基本功能,“首先,政府具有防止形成垄断、保障竞争环境的作用;其次,政府具有保护国家免受外国侵犯的作用,《航海法》的颁布和政府的国防支出是必要的;第三,政府必须保证国内的秩序和安全;第四,如果一个国家外部性过大的时候,政府可供应公共产品”。现在看来,斯密的四项政府职能中,除了第二项国防职能属于政治统治职能之外,其余三项皆属于保护型的社会管理职能。因而,在自由资本主义时期,政府的职能被限定在不干涉市场运行却又要为市场发育和成长提供保护环境的“保护人”角色。也正是在这一时期,形成了“保护型政府职能模式”。

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参考文献

  1. 1.0 1.1 郑家昊.论政府类型从“统治”到“管理”的转变.天津行政学院学报,2013年3期.
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