矿山复垦

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　　矿山复垦是指在矿山建设和生产过程中，有计划地整治因挖损、塌陷、压占等破坏的土地，使其恢复到可利用状态的工作^[1]。在开采矿山的过程中，破坏当地生态平衡， 是矿山环境问题产生的主要根源，矿山复垦是现阶段解决矿山环境及矿山经济发展的主要途径^[2]。

　　目前矿区土地复垦根据其用途可分为农业复垦、林业复垦、鱼业复垦、自然保护复垦、水资源复垦和工业复垦等。其中农业复垦和林业复垦是最普遍的。在我国由于耕地面积有限，目前复垦的核心便是恢复耕地。而作为被破坏土地开发最可靠、最经济的林业土地复垦虽已得到愈来愈广泛的重视，但是其研究和应用仍局限于单一植被恢复为主，很少或基本未考虑自然生态系统的恢复，无法满足矿区生态系统恢复的要求。

　　从土地复垦的工艺来看，一般分为有覆土复垦工艺和无覆土复垦工艺两种：

　　有覆土矿区土地复垦工艺：表土的采集、储存和复用一岩石的排弃和回填一场地整备一铺垫表土一耕作种植。采石场中土壤的粒度组成较大，大粒度矿石的比例较高而不适于植物生长；排土场及尾矿场的土壤质地大多有别于耕地土壤；土壤的理化性状如粒度组成、孔隙状况等不适于生长植物以及土壤中含有对植物生长有害的元素和化学物质而使土壤必须加以处理方可种植作物。

　　无覆土工艺：场地工程整备一种植。矿山排土场、尾矿场甚至风化较好的采石场，其表层土质与耕作土壤相近，无需进行表面覆土即可种植，如表层土质与耕作土有较大的差别，如酸性或碱性过高、粘粒含量偏低、某些化学物质的含量过低或过高、土壤肥力低等，可以选择适宜的植物品种，在无覆土的情况下进行种植。

　　复垦技术一般包含生物复垦和工程复垦两大方面。

　　生物复垦技术的出发点是在新恢复的土地上选种适宜作物，形成景观好、稳定性高和具有经济价值的植被面。其核心内容主要包含于林业复垦中，即包括被破坏土地的生物适宜性评价、复垦土壤改良技术、人工林营造、促进生长技术、植物物种选择技术和施肥、种子丸衣、菌根、吸水剂增产等复垦增产技术。

　　被破坏土地岩土的机械组成和理化性质是确定复垦类型的基础，在确定了岩土的生物适宜性后才能合理、经济地选择复垦类型。岩土的生物适宜性一般分为适宜的、较适宜的和不适宜的3个基本类型。

　　为了改善岩土的理化性质，有效提高人工林的生产力以及防止土壤侵蚀、岩土风蚀、水蚀等，需对复垦土壤进行适当的改良。常用的复垦土壤改良技术包括复垦地的平整和客土、化学改良法、矿质肥料改良法和生物改良法等。

　　为在被破坏土地营造稳定、高生产力的人工林，必须根据当地的自然气候条件、岩土的成份和性质，考虑树种的抗旱性、抗寒性、耐贫瘠性、生长发育速度和一定的土壤改良作用，有目的地选择合适的乔灌木树种，采取合适的造林、播种方式、适宜的造林密度和优化的树种配置。

　　工程复垦技术是指工程复垦中，按照所在地区自然环境条件和复垦地利用方向的要求，对废弃地采用矸石充填、粉煤灰充填、挖深垫浅等手段进行回填、堆垒和平整并采取必要的防洪、排涝及环境治理等措施。采场排土中有内排工艺技术和外排工艺技术，覆土时有机械覆土技术和水力复垦技术。

　　1.土地复垦的配套法律与法规不健全

　　目前，我国有关的法律和法规，涉及到矿山环境保护方面的规定，大多限于“三废”污染与治理，而对矿山存在的其他环境问题关注不够。我国现行的《土地复垦规定》已不能适应市场经济发展的需要。我国在《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《煤炭法》等法律中都有土地复垦方面的规定 ，但上述法律法规对于矿山复垦仅有一个原则上的规定，缺乏相配套的操作性法规细则。

　　我国矿山复垦中的诸多问题，如，矿山复垦规划的编制与实施、矿山复垦专项规划与相关规划的关系协调、矿山复垦项目的立项到项目工程财务的程序、矿山复垦中的监督和复垦后的验收、各级政府部门在矿山复垦工作中的责任和权利划分等 ，都需要通过法律来进行规范。只有这样，才能保障矿山复垦落到实处。

　　2.价格形成机制不合理，缺乏环境成本补偿

　　矿山复垦投资具有数额巨大，回收期限长的特点，因此需要重金支持。但我国目前的价格形成机制不合理，没有考虑环境成本。如果没有政府的有效干预，仅仅通过自由竞争，市场形成的资源类产品价格，一般会低于资源持续利用的长期成本价格。采矿权人不会主动去保护资源及补偿环境。目前采矿的出厂价格，只能反映短期的、资源掠夺性的开采成本，这种价格不是资源类产品供给的可持续价格。因此，要想达到资源开发的合理均衡，就应在矿产品价格中加入环境成本，改革资源类产品的价格形成机制。但依照目前的状况，矿区没有这项成本开支的规定。

　　3.矿山复垦资金难落实，投入少

　　矿山复垦需要大量的资金。在矿山复垦实践中，资金往往不能得到落实 。在《土地复垦规定》颁布以前，矿山开采破坏了大量土地，但是当时采矿完全是按国家计划生产和销售，并将全部利税上缴国家，在成本核算中并没有把矿山复垦所需资金考虑在内，所以，要求企业用现在的钱还几十年的旧账是难以实现的。如果单从国家财政拨出一笔资金进行矿山复垦，国家承担不起。而现在要从企业收取复垦资金，由于缺少政策上的支持以及企业的复垦意识不高等原因，也很难以实施。由此可见，资金缺乏严重制约了土地复垦工作的开展。 ．

　　4.缺少对矿山复垦工作的有效监督

　　因受国土管理中重点工作和中心工作的影响，复垦管理工作往往被忽视。同时，复垦管理机构也不健全，配备人员少，力量不足，有关部门之间协调合作不够，这严重影响了矿山复垦工作的依法行政。另外，开展矿山复垦工作，有大量的技术性事务需要一定的组织机构去完成。如，对矿山的现状及矿山复垦工程量的评估、矿山复垦规划与设计、矿山复垦工程的组织实施以及矿山复垦后验收等，应该由矿山复垦中介服务组织完成，但我国各地缺少这样的工作机构。科研机构仅在复垦理论和复垦的生物实验上作了较多的工作，而复垦行政主管部门既无人员也没有精力进行繁琐的事务性工作，从而极大地影响了矿山复垦工作的开展。

　　1.完善矿山复垦的相关法律和法规

　　政策和法规是做好我国矿山复垦工作的法律保障，因而必须建立一套完整的法规制度才能促进矿山复垦工作。为此，我国应尽快制定和颁布与《土地复垦规定》相配套的土地复垦特别是矿山复垦的操作法规细则。对矿山复垦工作的全过程以及复垦后的各环节进行动态跟踪，保证复垦质量和复垦工作科学、有序地进行。新的法规要特别强调矿山复垦是企业应尽的责任，是对社会做出维护生态平衡的承诺，而不仅仅是义务，切实施行“谁破坏，谁复垦”的政策。对于已无法找到原矿主的废弃矿山等的环境恢复和土地复垦欠帐，可以通过建立“废弃及老矿山环境治理基金”来加以解决，并辅以市场化手段。通过国家制定相关税收、财政补贴、土地使用信贷等方面的优惠政策，鼓励社会法人或自然人，按照“谁复垦、谁受益、谁使用”的原则，进行产业化经营。

　　2.形成合理的价格机制

　　对于将来的矿产资源开发，应当加入环境成本，形成合理的价格机制。这样就可以使矿山复垦费用成为矿产品价格构成的一部分。在一些发达国家，将矿山复垦费用计入矿区生产成本，以减轻企业负担和保证复垦的正常资金来源。我国可以在税收方面协调实现，比如，加征矿山复垦费，这样就可以使矿产品的价格由企业开采成本和矿山复垦费等其他税费共同构成，而矿山复垦费应统一上缴国家，由专门的管理机构统一支配，专款专用。

　　3.实行矿山复垦保证金制度，落实矿山复垦资金

　　我国应在矿产资源法的修订中加入矿山复垦执行保证金制度。当前实行这一制度的国家有美国、加拿大、澳大利亚、马来群岛和印度尼西亚等国家。所谓复垦执行保证金制度是指企业在得到采矿许可证前，必须以一定数量的资金、资产作为复垦执行保证金，存放在专门管理机构，以确保矿区复垦工程的完成。这项制度实际上是动用经济管理手段，强制采矿权人必需履行矿山环境恢复与土地复垦义务。因此，我国也可借鉴国外经验，实行矿山复垦保证金制度。采矿权人要按政府规定的数量和时间提交保证金。如果采矿权人按规定履行了矿山土地恢复义务，政府将退还该保证金以及利息，否则政府可以动用这笔资金进行矿山土地恢复。针对当前矿山为弱势产业，普遍存在社会负担重、环境治理费用多等问题，国家应先解决价格形成机制中存在的问题，以促进矿山环境恢复治理工作的实施。

　　4.加强矿山开采环境影响与治理的监管

　　随着利用外资勘查和开采矿产资源步伐的加快，外资进入我国矿业的步伐也在加快。对此，建议有关部门将矿业公司的环境治理方案列人审核重点，严格审查国内及国外矿业公司的环境治理方案，决不允许对环境不负责任的矿业公司在矿业风险投资中中标。另外，还应建立严格的监督检查管理体系，各级地矿行政主管部门都要明确制定矿山生态环境治理监督管理的内容、制度和方法，对矿山生态环境的治理进行定期检查。矿山复垦在没有成为矿山公司的自觉行为之前，要强制执行。对不履行矿山复垦责任或不按期完成复垦任务的行为应视为违法行为，责任人要承担法律责任。