区别性组合

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　　区别性组合是指在经济组织中将特征不同的交易与成本和能力不同的治理结构以一种能够将交易费用最小化的方式区别地组合起来。

　　公共行政学应该实现某种研究思路上的转变，正视官僚机构之间的差异，并致力于研究现实中不同的官僚机构之间在官僚行为和管理模式上存在的差异，以及如何对不同的官僚机构设计不同的管理模式。前者属于经验研究，后者属于规范研究。然而，以上的分析虽然有助于我们理解官僚机构的差异性对于管理模式选择的影响，但是，它缺乏一种内在一致的理论分析框架，所以很难形成可以检验的理论假设以及指导制度设计的原则与准则。在此，交易费用经济学的重要性就变得非常明显。因为，交易费用经济学所主张的“区别性组合”正好为我们提供了这样一种分析框架。

　　正如威廉姆森指出的, 一方面各种交易的特征是不同的，另一方面不同的治理结构在成本和能力上存在着差别。所以，交易费用经济学的一个基本逻辑就是所谓的“区别性组合”：经济组织就是将特征不同的交易与成本和能力不同的治理结构以一种能够将交易费用最小化的方式区别地组合起来。

　　在经济组织中，这种区别性组合是比较普遍的。所以，现在的问题是，这种区别性组合是否同样存在于公共行政中?这种区别性组合在公共行政中是否可能?在将交易费用经济学运用到公共预算领域时，派特歇克认为，交易费用经济学的这种“区别性组合”存在于预算领域。他指出，一方面预算交易具有不同的特征，另一方面预算治理结构在绩效上也是存在差异的。具体地，具有某些特征的预算交易容易形成严重的交易费用问题，包括政治不确定性、信息不对称和资产专用性。同时，预算治理结构在以下三个绩效特征方面也存在着差异：决策的效率、灵活性和可靠性。在此基础上，派特歇克在预算领域得出了一个标准的交易费用经济学的结论：不同的预算交易有不同的交易费用问题，因而需要不同的治理结构；同时，预算中的治理结构有着不同的绩效特征。这就意味着在预算制度的设计中必须进行 “区别性组合”。在分析了美国预算中存在的赋权型预算、多年预算拨款和税式支出后，派特歇克发现“区别性组合”的确存在于美国的预算制度中。因为，“选举产生的官员很明显地操纵预算结构来加强政策承诺”。在他最近的研究中，派特歇克发现，美国的信托基金就是这种区别性组合的最好的例子。但是，他并未肯定地认为这种区别性组合的制度选择系统地出现在公共部门。

　　有研究者指出，从实证研究的角度来看，在公共部门中进行一种旨在实现交易费用最小化的“区别性组合”要比在私人部门中困难。因为，一方面私人市场上存在的那种激烈的竞争并不以同等的程度存在于公共行政中，另一方面，在某些情况下，成本最小化可能并不是政府部门的主要目标。霍恩和派特歇克都认为，政治家之所以致力于按照一种区别性组合的逻辑来设计和实施特定的制度安排以解决政治承诺的不可靠性是因为，从根本上来说在长期的政治交易中选民可以判别出承诺可靠的政治家和承诺不可靠的政治家，并惩罚后者。然而，在很多情况下，尤其在政治家对于再次当选并不担忧的情况下(这种情况在发达的民主政治中也是可能的，在发展中国家的政治中则更为普遍)，政治家设计某种增加政治承诺可靠性的制度的动机就会很弱，政治承诺就会非常不可靠。

　　公共行政中的“区别性组合”还可以从规范研究的角度开展。从规范研究的角度出发，研究的重点就不再是公共部门交易中存在的合同风险是否使得制度设计者进行了区别性组合的制度选择，而是对于不同的交易来说，最优的治理结构和管理模式应该是什么。汤普森和琼斯在预算执行领域进行了这样的探索。他们认为，在预算执行过程中，应该根据政府部门生产的产品的类型、监测运行决策的后果的难易程度以及组织间竞争的可期望程度来选择预算执行中的控制机制。然而，他们也意识到，在现实中，预算执行的控制机制并不是在所有的情况下都进行了这种交易费用理论所主张的“区别性组合”。不过，他们的真正目的是运用交易费用理论的框架来寻找一种最佳的治理结构，而不是现实中是否存在这种最佳的治理结构。

　　在公共行政学中运用交易费用经济学的“区别性组合”的逻辑是可行的。现在的问题是，这种“区别性组合”与本文所强调的官僚机构的“非同质性”有什么关系呢?因为，现有的文献并没有在这两者之间建立直接的联系。然而，这两者之间的紧密联系是非常一目了然的。首先，官僚机构的“非同质性”要求我们在公共行政学中运用“区别性组合” 的逻辑来识别经验领域中已经发生和存在的制度安排与管理模式上的区别性组合，同时，运用“区别性组合” 的逻辑以及其他的制度分析理论来为不同的官僚机构设计不同的制度安排和管理模式。其次，官僚机构的“非同质性”也为我们在公共行政学中运用“区别性组合”的逻辑创造了条件。由于官僚机构是不同的，不同的官僚机构可能会存在不同的交易费用问题。换言之，不同官僚机构的内部和外部的交易可能会具有不同的交易特征(例如资产专用性、信息不对称的程度、产出测量的难度、外部政治环境的稳定性程度)。同时，在公共行政中，不同的制度安排和管理(或预算)模式通常具有不同的制度成本和组织能力。也就是说，不同的制度安排与管理模式在绩效上可能会存在差异。因此，为了解决不同官僚机构所面临的交易费用问题，制度设计者(政治家)就有动机在官僚机构的交易与治理结构之间进行某种区别性组合。在现实中，制度设计者可能并没有充足的动机与压力来设计和实施一种区别性组合的制度安排与管理模式。但是，从规范研究的角度出发，非常有必要确立一种能够帮助改革者和制度设计者做出最佳的制度选择和管理模式选择的方式，并为不同的官僚机构设计出最佳的制度安排与管理模式。

　　在公共行政学中，根据官僚机构的差异性来进行“区别性组合”必须从分析不同的官僚机构的内部和外部交易开始。官僚机构的外部交易主要是指官僚机构与周围的政治环境形成的交易，包括官僚机构与政治委托人、各种政治组织、其他官僚机构和私人部门之间形成的交易。官僚机构的内部交易主要是指发生在官僚机构内部的交易，主要包括上级和下级之间、同事之间的交易。然而，对于官僚机构的内部和外部交易及其特征，尤其是官僚机构内部的交易及其特征，我们目前仍然知之甚少。如前所述，交易费用经济学家威廉姆森最近在这个领域做出了卓越的贡献，他识别了公共部门存在的六种交易类型，并指出不同类型的交易可能具有不同的交易费用问题或者合同风险。然而，威廉姆森所分析的只是官僚机构的外部交易的类型。对于官僚机构内部交易的类型，仍然有待研究。在某种程度上，正是由于我们对于官僚机构内部的交易所知甚少才导致了这些年来将交易费用经济学运用到公共部门时不是很成功，尤其是内部组织的研究更是如此。此外，即使对公共部门的外部交易来说，威廉姆森的分类是否就是最好和最全面的分类仍然有待进一步的分析和检验。