稅權劃分
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稅權劃分是指稅權在相關國家部門之間的分割與配置，主要包括縱向劃分和橫向劃分兩個方面。
所謂稅權的縱向劃分是指稅權在不同級次政權的同類國家部分之間的分割與配置，例如，稅收收入在中央政府和地方政府之間的劃分。所謂稅權的橫向劃分是指稅權在同級的不同國家部門之間的分割與配置，有兩種不同的理解：一種是中央部門之間的分割，例如，稅收立法權在全國人大和國務院之間的劃分；另一種是同級地方政府之間的分割，例如，稅權在兩個省之間的劃分。
稅權縱向劃分有兩種模式：集權模式和分權模式。集權模式強調稅權要集中在中央，而分權模式則強調稅權要分散在各地政權之間。稅權橫向劃分也有兩種模式：獨享模式和共用模式。在獨享模式中，往往更強調嚴格的稅收法定主義原則，由立法機關獨享稅後立法權，也可以適當地依法授權行政部門適度的行使稅收立法權；在共用模式中，立法機關、行政機關甚至司法機關都可以分享廣義上的稅收立法權。
1.與國家政治構架相適應的原則
稅權的劃分與一國的政治制度、經濟制度、財政分權程度密切相關。
西方實行聯邦制的發達資本主義國家，大多數是按照地方自治的原則組建起來的，所以地方政府享有較高程度的自治權和相對較獨立的稅權。而我國是發展中國家，無論是歷史背景、社會發展水平還是政治制度、經濟發展水平都與西方國家有很大不同。長期的歷史發展形成了單一制下的中央集權型體制，中央政府一直處於政治上的絕對主宰地位，中央政府不可能在現有基礎上賦予地方政府更多的自主權。
由於歷史和現實的原因，就決定了不能一味照搬西方模式，而要綜合考慮本國的政治、歷史、社會背景和現實的國情，探索出一條適合自身國家的稅權劃分模式。
2.受益原則
大多數公共產品都有其特定的受益區域和範圍。受益範圍的大小，則是由公共產品效用的外溢性程度所引起的，所以應該按照受益範圍劃分稅權。地方政府提供的公共產品一般具有明確的受益區域，因此，向特定對象征收的稅收應劃歸地方，而對於外溢性較強、受益範圍較廣的公共產品，應由中央政府提供，因此，向全體居民征收的稅收應劃歸中央政府。
3.效率原則
效率原則包括兩個方面的含義：一個是經濟效率原則。在劃分稅權時，要充分考慮哪些稅權集中於中央有利於整體經濟的發展；哪些稅權下放給地方有利於調動地方政府的積極性。另一個是稅收行政管理效率原則。在稅權劃分時，應將那些有利於發揮地方信息優勢、便於地方加強征收管理的稅收劃歸地方，力求以最小的徵稅成本獲得最多的稅收收入。
4.事權與財權、稅權相統一的原則
將事權和財權、稅權相結合。以事權為基礎劃分各級政府的財權，進一步劃分稅權，這是建立規範的公共財政框架的核心和基礎。事權與財權、稅權相統一的原則，也就是政府的職責與收入能力相匹配的原則。事權的合理劃分是前提，各級政府只有合理劃分各自的事權，才能明確劃分各自的財權，也才能合理分割稅權。
稅權劃分的類型[1]
從各國稅權劃分的狀況看，主要有以下三種類型：
1.稅權集中型。稅權大部分集中在中央政府。其典型代表為法國，中央對全國稅收擁有立法權，並對個稅行使征收權；地方在中央立法的範圍內對屬於本級政府的地方稅行使稅率調整權、稅收減免權和徵管權。在中央授權的範圍內，地方也可開徵某些零星稅種。
2.稅權分散型。實行此種模式的多為聯邦制國家，以美國、澳大利亞為典型代表。
該模式的基本理念：中央和地方分享稅權，且地方政府對地方稅擁有充分的立法權和征收權，聯邦、州和地方三級政府各自行使屬於本級的稅權。
3.稅權集中與分散兼顧型。按稅權的性質和重要性在中央和地方問進行適度劃分，中央和地方分別享有一定的許可權。如德國聯邦政府對關稅等聯邦稅擁有單獨立法權，對共用稅擁有優先立法權。州和地方政府對隸屬自己的財產稅等地方稅種擁有較大的許可權，可自行規定稅率、減免和加成等。聯邦稅務機關負責征收關稅和聯邦消費稅，其他一些聯邦稅及地方稅種由州、地方稅務機關負責征收。
我國稅權劃分存在的問題及改進措施青海大學財經學院李鳳榮所謂稅權的劃分，是指稅收管理許可權(包括稅收的立法、執法權、司法權)在國家各級機構間(或各級政府間)的配置。
稅權是稅收制度的核心，合理劃分稅權是建立公共財政體制的基礎。我國的稅權劃分問題早在1994年就提上了議事日程，但十多年的時間過去了，稅權劃分問題並沒有得到很好解決，這給地方政府實現其職能造成極大困難，也給地方政府的許多不規範行為留下了空隙。本文針對我國稅權劃分存在的問題進行分析，並相應提出完善我國稅權劃分的建議。
即使同是市場經濟國家，選擇的經濟運行機制不同，稅權劃分的模式也會有所不同。德國、法國等國實行的是政府主導型的市場經濟，政府在經濟發展中發揮的作用較大，稅權往往更多的集中在中央，以使中央政府擁有足夠的財力對經濟進行強有力的巨集觀調控。而在美國等市場主導型國家中，稅權在中央與地方之間的分佈更為分散，以更多的發揮市場自發調節的作用。因此可以說，經濟的市場化程度越高，稅權劃分越是向著分權化方向發展。
(二) 國家政權體制與事權分佈是影響稅權劃分的重要原因
一國的政權體制在很大程度上決定著該國政府的事權範圍及其縱向分佈，從而在很大程度上決定了該國中央與地方間稅權的劃分。單一制和聯邦制是當今世界各國兩種基本的政權體制形式。單一制國家有統一的國家最高權力機關和行政體系；按行政區劃設置的行政單位和自治單位接受中央政府的統一領導；遵循統一的憲法，國家的最後控制權在中央。聯邦制的主要內容是：聯邦與州對權力均由憲法加以規定，並受憲法保護，雙方獨立行使各自的權力不受對方侵犯；雙方的許可權變動須經修改憲法才可確定，雙方許可權對爭執由最高法院裁決；聯邦代表國家，各州無主權資格；聯邦可對州直接行使權力，無需經各州同意。
一般來講，單一制國家政府的事權範圍較寬，又多集中在中央，因此在稅權劃分上也多強調中央集權；聯邦制國家政府的事權範圍較窄，而且事權在各級政府之間的分佈也比較分散，因此稅權劃分上地方分權的特征更明顯一些。
(三) 經濟水平與財政需求對稅權劃分的重要影響
國際課稅的多少，一方面取決於國家財政對資金的需求程度，另一方面取決於該國經
濟水平所決定的對稅收的承受能力。經濟水平越高，負稅能力越強，中央政府的稅收越是能夠得到保障，則稅權越有可能在中央和地方之間進行分割，分權型的稅權劃分體制也才有可能實行，否則，經濟水平低下，國民經濟整體負稅能力有限，中央政府的財政需要都難以得到保障的情況下，稅權也就只能集中在中央政府手裡了。美國之所以採取分權型的稅權劃分模式，與美國的高經濟水平和較強的賦稅能力有一定的內在聯繫。
(四) 一國的法制水平、綜合管理水平對稅權劃分的影響
一般而講，市場經濟越發達，法制水平越是高，其社會綜合管理水平也越高，則國民
的守法自覺性越強。在這種情況下，國家的稅權才有可能向地方一級下放，並可能得到較為滿意的實施。因此，在進行稅權劃分時必須考慮到本國的法制水平、綜合管理水平與民主制度建設進程。
我國稅權劃分存在的問題[2]
1994年實行的分稅制財政體制改革，初步確立了我國各級政府間稅權劃分的雛型，向著公共財政的目標邁進了一大步，並已經在實踐中顯示出其積圾作用。但也應該看到，由於當時的改革主要是出於加強中央巨集觀調控的考慮，在稅權劃分上具有過渡的性質，致使現行的分稅制財政體制保留了舊體制的痕跡，存在著明顯的缺陷和不足。
1.地方政府缺乏相應的稅收立法權。
在傳統的中央集權型財政體制下，中央與地方政府的稅收分配關係是：首先由政府統一徵稅，然後再將稅款在上、下級政府之間進行分配，不涉及或很少涉及稅權分配問題。而實行分稅制財政體制，則不僅要求在中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分各自的稅權，這是責任、許可權、利益的有機結合和統一，是分稅制財政體制對稅收管理體制的基本要求。
但從現實情況來看，在分稅制財政體制下，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的徵管權也基本上下划到地方一級，但稅權高度集中的狀況尚未完全打破。這主要表現在稅收立法權仍高度集中於中央。《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》明文規定：中央稅、共用稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。按照這一規定，目前幾乎所有的有關地方稅稅種的稅法、條例及其實施細則都是由中央制定和頒發的，只是把屠宰稅、筵席稅的某些稅權(如是否征收及征收額度)下劃給地方。地方稅的其他稅權如稅收優惠和減免政策的制定等也完全集中在中央。這樣一種過度集中的稅權管理模式很難適應我國各地複雜的經濟情況和千差萬別的稅源狀況，既不利於地方政府事權與財權的統一，也不利於地方政府利用稅收杠桿調控地方經濟的發展。
2.地方政府的收費許可權和收費規模日益膨脹。
從國外市場經濟國家的情況來看，政府分配歷來以稅收分配為主、收費分配為輔，而且將政府收費納入政府統一的預算管理。而我國當前的現實是：在稅權高度集中、地方缺乏必要稅權而且地方財政收支矛盾日益突出的情況下，地方的收費許可權和收費規模快速膨脹。近年來，地方各級政府以各種行政性收費方式參與社會收入分配的現象日益嚴重，無論是收費種類還是收費數額，都已經超出了地方稅收入規模。據瞭解，當前地方各級政府及其職能部門的收費項目繁多， 以大項計在400項左右，按小項劃分則高達幾千項。按照部門分類，各種收費涉及近百個部門，其中主要集中於工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企業主管局。這些行政性收費從單項來看數額不大，但由於收取面廣、周期短、重覆次數多，總量十分可觀。比如對於車船使用稅的征收，規定凡在我國境內擁有並且使用的車船都是車船使用稅的徵稅對象。但因這一稅種的稅率低，所徵稅款遠遠不能滿足交通建設的需要，政府先後出台了養路費、車輛購置費、交通管理費、過路費、公路基金、交通基金等收費項目，據有關部門統計，這些項目一年費金之和比車船使用稅一年稅金之和超出50倍之多。這種非規範的政府分配行為，亦是國家分配政策權日益分散的表現。從某種程度上講，地方收費權的擴張也是地方缺乏必要稅權的必然結果。
3.地方稅務機關在行使稅收執法權方面存在種種困難。
徵、管、查方面的諸多因素阻礙了地方稅務機關充分執法。從稅務管理的角度來看：① 現在對95%以上的個體戶採取定額徵稅的辦法，執法上難免有一定的彈性。個體戶繳納增值稅由國家稅務機關征收，就意味著地方稅務機關對定額中屬於地方稅收的部分難以實施有效管理。② 地方稅務機關只對單純繳納地方稅的納稅人具有稅務登記權，而對既繳納增值稅又繳納地方稅的納稅人沒有稅務登記權，從而造成徵稅權與管理權的脫節，地方稅務機關難以有效地控制地方稅源。③對普通發票的管理按流轉稅的歸屬劃分，造成了地方稅務機關對所管轄的多數納稅人沒有發票管理權，失去了“以票管稅”的有效手段。
從稅款征收的角度來看，依據《稅收征收管理法》的規定，對逃避納稅義務的納稅人稅務機關可以依法採取暫停支付、查封、扣押等手段予以稅收保全；對欠繳稅款的納稅人稅務機關可以依法採取劃繳、查封、扣押、拍賣、變賣等手段強制其繳納稅款。但由於法律沒有給予相應的權力保障，也沒有稅務警察的協助，稅務機關(包括地方稅務機關)要真正實行稅收保全措施和稅收強制執行措施將十分困難。
從稅務檢查的角度來看，依據《稅收征收管理法》的規定，進行稅務檢查時稅務機關只有法定的六項權利。
從實踐來看，基層稅務機關普遍感到實施稅務檢查的手段十分有限，進行稅務檢查時困難重重。納稅人、扣繳義務人時常刁難、阻撓、拒絕稅務檢查，拒絕開啟存放賬簿、記賬憑證、會計報表和其他有關偷、欠、騙稅資料的箱櫃等，而稅務機關又沒有搜查的權力，從而難以收集到有關稅收違法行為的證據，難以及時有效地打擊稅收違法行為，從而影響了稅收執法的剛性。
4.稅權的縱向劃分缺乏法律依據。
在法制化水平較高的國家，稅權的縱向劃分一般通過最高法律予以明確規定，或至少有由最高立法機構通過的法律作為依據。而我國稅權的縱向劃分一直沒有一個統一、穩定的規則，缺少統領整個稅收體系的稅收基本法，難以從法律高度對我國地方稅收的性質、作用、立法原則、管理體制、稅收法律關係主體的權利與義務、中央與地方的稅收立法權和解釋權、各級稅務機關人事權等做出科學、明確的規定，這就使地方稅收體系乃至整個稅收體系建設缺乏法律依據和規範，中央與地方政府之間稅權的劃分缺乏法律依據，抑制了地方政府加強稅收管理的積極性。目前，有關稅收立法許可權、立法程式等方面的內容由中央政府即國務院通過頒佈行政法規來加以規定，這就使得稅權劃分的過程成為中央與地方博弈的過程，從而使集權一放權—一收權的迴圈變得不可避免。
此外，在稅收司法權方面也存在一定的問題。當前，我國的稅收刑事司法權主要由公檢法機關行使，公安機關辦理的涉稅刑事案件主要是稅務機關移送的案件，檢察機關審理起訴和人民法院審理判決的涉稅刑事案件則由公安機關侈送。
由於我國稅務機關與司法機關在稅收司法權上缺乏適當的分權，使得具有辦理涉稅案件人力、物力等便利條件的稅務機關因法律沒有規定其享有司法權而無權行使這一權力，從而在辦案過程中經常出現“司法機關有權無力、稅務機關有力無權”的局面。
完善我國稅權劃分的措施[2]
1.選擇合適的稅權劃分模式。
稅權劃分的本質問題在於解決稅權集中還是分散以及集中或者分散的程度問題。一國稅權劃分模式的選擇，客觀上說是由其生產力發展水平、政治經濟制度、巨集觀經濟管理水平決定的。從我國的具體情況來看，一方面我國是單一制集權國家，客觀上要求中央巨集觀調控要有主動權，必須確保相當的稅權集中，同時我國正處於向市場經濟轉軌的時期，中央一定程度的稅權集中有利於在全國範圍內實現稅負公平，消除地方之間稅收的惡性競爭和攀比。
另一方面，我國各地自然條件及經濟發展水平很不平衡，財政能力和稅源情況也有很大差別，在這種情況下，只有適度分權，將必要的稅權賦予地方，才能促使地方政府根據本地資源情況，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進經濟發展，實現地方政府職能。
根據我國的國情，我國宜實行分權與集權相結合的稅權劃分模式，即中央集權與地方適度分權相結合的模式。這種模式符合現代市場經濟運行的特點和現代政府分級管理的要求，能夠區別公共產品的層次，最終建立起相對獨立運行的中央稅收體系與地方稅收體系。
2.賦予地方政府一定的稅收立法權。
從我國的實際情況來看，經過多年的改革，分稅制財政體制已經初步建立，並確定了公共財政的發展模式，公共財政要求各級政府至少掌握一種稅基以滿足本級公共支出的需要。因此，稅收立法權的下放已成為一種必然趨勢。我國稅權的劃分既要體現全局利益的統一性，又要在統一指導下兼顧地方的局部利益，充分考慮地方政府運用稅收調控經濟的需要，賦予地方政府一定的地方稅立法權。具體設想如下：① 部分對國民經濟影響較大且稅基流動性較強的地方稅，如營業稅等，其開徵停徵權、稅目稅率的調整權、減稅免稅和加稅的權力都應由中央掌握，地方擁有在中央既定的稅率浮動範圍內確定本地區適用稅率的權力。②部分稅基較固定的地方稅，如土地使用稅、房產稅等，應賦予地方在中央制定的較大稅率浮動範圍內確定本地區不同地域的適用稅率以及在中央限定的條件下減稅免稅和加稅的權力。③部分具有特定性用途的地方稅，如城建稅等，其開徵停徵權由中央掌握，稅目稅率的調整權、減稅免稅和加稅的權力歸地方所有，但其征收方案須報中央備案。④允許地方開徵部分地方色彩濃厚的地方稅。這些稅種的開徵停徵權、稅目稅率的調整權、減稅免稅和加稅的權力屬於地方，其征收方案亦須報中央備案。對地方立法開徵的地方稅，中央應有建議權或指導權乃至最終的否定權。
3.整頓規範地方的收費權。
研究我國地方稅的稅權劃分，不能就稅論稅，必須拓寬視野，將地方的收費許可權問題一併納入考慮。當前的問題在於，地方沒有稅收立法權，就在收費權上打主意，以致出現隨意收費、費大於稅的狀況，不僅加重了企業和個人的負擔，而且擾亂了政府分配秩序，侵蝕了國家稅基。這從本質上講是不符合市場經濟要求的非規範的政府分配方式。國外財政分配歷來以稅收為主、收費為輔，並按照國家預算統籌性和統一性的原則，將政府的收費納入政府預算統籌安排使用，這是很值得我們研究借鑒的。
因此，在下一步地方稅的改革過程中，應該一方面向地方下劃必要的稅權，另一方面整頓規範地方的收費問題，從而使整個地方政府的分配行為納入法制化、規範化軌道。總體思路是：要按照現代市場經濟的導向，將現行各種名目的收費按其性質類別分流歸位，還其本來面貌，使其各自發揮特有的功能作用。對不合法、不合理的收費(基金)要儘快予以取消；對體現政府職能且屬於稅收性質和具有稅收功能的收費，要實施“費改稅”；對不再體現政府職能但仍需存在的部分收費，可以通過市場形式將其轉為經營性收費，並依法徵稅；對符合國際通行做法又屬必要的少量收費仍予保留，但收費標準要適當，並要有嚴格白乞制度規定。
4.通過法律制度保證地方稅權的實現。
從市場經濟的要求來看，市場經濟是法制經濟，有效的政府間財政關係的正常運轉必須有健全的法律保障。當前，我國的稅法存在著立法層次低、稅收立法權行政化的趨勢，針對我國稅收法律體系特別是地方蛻收法律體系有待完善的現狀，我們必須加快立法進程，建立以《稅收基本法》為統帥和指導的結構合理、層次分明、相互協調、便於操作的地方稅收法律體系。就地方政府對稅收應有的立法權、解釋權、征收權、管理權、稅收調整權、稅收減免權以及稅務稽查、司法、監督管理等許可權，運用法律形式使之固定化、規範化，以明確地方事權，確保地方利益。
