社會保障可持續發展

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　　社會保障可持續發展是指既要保障當代人的基本生活需求，又要考慮後代人的社會保障要求，不要以犧牲後代人的保障資源為代價來保障當代人的保障利益，不要給經濟和社會帶來太大壓力。從縱向看，在保障當代人基本生活的同時，要給後代人的保障留下充分的資源；從橫向看，在發展社會保障事業的同時，要考慮經濟和社會的承受力，要有利於經濟可持續發展和社會全面進步。社會保障可持續發展是由我國國情所決定的，它在整個社會可持續發展中具有重要地位和作用。

　　第一，社會保障可持續發展是由我國國情所決定的。中國是世界上最大的發展中國家，生產力落後，人口多、底子薄，發展經濟是我國在相當長時期內首要的基本任務，因此，在社會保障方面，不可能像西方某些經濟發達國家一樣，實行高福利政策，只能提供與我國經濟發展水平相一致，為社會所能承擔得起的福利待遇。否則，就要阻礙我國經濟和社會可持續發展。

　　第二，社會保障可持續發展是我國可持續發展戰略的題中應有之義。我國可持續發展的綱領文件——《中國21世紀之議程》明確指出，要“進一步發展社會保險業，建立與健全社會保障制度”，《“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》進一步提出，要把可持續發展作為國家重大發展戰略，並且把社會保障納入到這個戰略之中。由此可見，社會保障可持續發展是整個可持續發展戰略的重要組成部分。

　　第三，社會保障可持續發展是推進可持續發展的一個十分重要的穩定機制。實現可持續發展，需要一個長期穩定的政治環境。在中國這樣的一個發展中的大國家，穩定的社會政治環境對於社會和經濟發展尤為重要。為此，鄧小平同志多次深刻地提出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什麼都吹了，已經取得的成果也會失掉。”(《鄧小平文選》第三捲，第267頁)。國外100多年的歷史經驗證明，社會保障作為“社會安全網”，是實現社會政治穩定的最重要措施之一。目前我國正處於社會轉型時期，新舊社會矛盾相互交錯，錯綜複雜，失業、養老、醫療、貧困等社會經濟問題日益突出，社會不穩定因素大量存在。若不能穩妥地解決好新舊矛盾和問題，社會極有可能出現動蕩不安，可持續發展的戰略就不能得到貫徹和實施。發展和完善社會保障事業，可以緩解社會矛盾，有利於解決造成社會不穩定，如失業等問題。

　　第四，社會保障可持續發展，不僅是整個可持續發展戰略的重要組成部分，而且能夠促進可持續發展。社會保障可持續發展，從橫向上看，就是社會保障水平必須與經濟發展水平相一致，不能搞超越於經濟發展水平的“高福利”。資金短缺是制約我國經濟社會持續發展的重要因素。而建立的失業、養老、醫療保障為核心的社會保障，能為經濟建設積累起大筆基金，支持經濟發展。更為突出的是，完善的社會保障有利於促進人才的合理流動，從而為人盡其才，才盡其用發揮重要的作用。

　　一、動態發展上的可持續性原則

　　即使人民基本生存權益保持長久維持的過程和狀態，這是社會保障可持續發展的核心原則。這一原則一般被描述為制度可持續性、經濟可持續性、社會可持續性三個方面，制度可持續性表現為適應於各種社會與經濟的演變過程，制度參數可適時調節；經濟的可持續性指不超越社會保障資源稟賦條件、經濟單位的承受能力，這是實現可持續發展的主導；社會可持續性是指使社會公正的前提下，公民的基本生存權隨著經濟的增長不斷擴充其內涵，以提高基本生存質量為前提來實現人的全面發展。

　　二、效率基礎上的公平性原則

　　社會保障制度追求效率最大化，效率基礎上的公平性指公民在分配社會保障資源上的“時空公平”，由於社會保障是一項長期的工程，牽涉到代際轉嫁技術及社會保障基金的未來價值實現。一是要利用社會保障來減少貧富差距，緩解社會動蕩；二是要公平分配社會保障資源，我國社會保障二元化現象較為嚴重，隨著工業化、城市化進程的加快，城鄉社會保障的二元化現象要逐漸消除，不斷擴大社會保障的覆蓋面；三是既要實現代際問的轉借技術，又要實現代際間的縱向公平，要儘快減少社會保障隱性負債，減少“空賬”運轉，使當代人的未來社會保障承諾價值不因通貨膨脹而受到影響。

　　三、“三低”原則與制度剛性原則

　　社會保障的終極目標是保障全體公民，而不能總是局限於某些社會群體。因此，擴大覆蓋面，符合保險的大數法則。社會保障應在統一管理機構、統一徵繳辦法、統一法律法規的基礎上，實行“三低”原則，即低起點：就是在建立社會保障初期，在範圍上先從條件好的城鎮起步，先從養老保險、醫療保險、失業保險等主要項目起步，不要在不考慮經濟可行性的條件下，隨意擴大保障範圍和項目，必須保持與經濟發展水平相應的適度水平，逐步擴大範圍和增加項目；低成本：就是要改變過去管理分散化、浪費嚴重的狀況，建立集中統一的社會保障機構，降低管理成本與社會成本；低標準：就是收取社會保險費用的標準與發放社會保險金的標準不能過高，要與現階段企業和個人的承受能力相適應、與生產力發展水平相吻合。

　　社會保障水平對經濟水平的變化缺乏彈性，社會保障水平一旦上升，就難以下降。英國前財政和外交大臣傑夫里·豪(Jeffryhao)強調指出，社會保障是一項社會工程，在確定社會保障水平的基線時，一定要謹慎，因為社會保障有一個特點，就是某些措施一旦出台，基數一旦確立，那隻會上升而難以下降。中國現行社會保障制度在運行中之所以困難重重，是剛性法則作用的結果。改革初期，結構轉型的變動彈性大，而改革發展到一定階段，這種結構彈性越來越小。例如法國在財政難以負擔的情況下，政府試圖降低福利標準，結果釀成了許多城市的罷工狂潮，引起了劇烈的社會動蕩。這種教訓值得記取，絕不能重蹈覆轍。

　　四、巨集觀調控基礎上的目標性原則

　　遵循“總體設計、突出重點、分步實施”的總原則，中國社會保障制度改革的目標：從體制的角度看，是建立起適應社會主義市場經濟體制所需的資金來源多渠道、保障方式多層次、權利與義務相對應、管理與服務社會化的社會保障體系；從多角度、多層面的社會關係看，社會保障的終極目標才具有實質性和決定性的意義。從中國國情看，應該涵蓋以下幾個方面：

　　第一，從政府角度考慮，要逐步擴大社會保障覆蓋面，力爭讓每個公民均能享有基本的養老與收入保障，並實現世界衛生組織提出的“人人享有衛生保健”的終極目標。

　　第二，從集資者的角度考慮，要建立費用正常的繳納機制，尤其是在養老保險改革中，降低過高的替代率。在醫療改革中，扼制醫療費用非正常的過快增長，儘量減輕企業負擔，為現代企業制度改革排憂解難，使企業參與市場公開競爭。

　　第三，從參保者的角度考慮，在養老、醫療、失業、工傷、生育社會保險項目上，都要按照市場經濟的契約關係，享受契約規定的保障待遇。

　　第四，從全社會的角度考慮，確立社會保障制度現代化的標準，最集中地體現在人均社會保障綜合水平上，充分考慮分階段目標，實現社會和諧、協調、穩定的良性運行機制，實現社會保障大同。

　　1．加快社會保障法制建設步伐。在市場經濟發達的西方國家，有關社會保障的法規體系是十分完善的，多數國家都有十幾部，有的國家甚至多達幾十部，西方一些學者甚至認為，社會保障的實質是法律保障。近幾年來，隨著市場經濟和社會保障事業的發展，我國制定了有關社會保障或含有社會保障內容的法律法規，但尚未形成體系，且修改變動頻繁，缺乏權威性。尤為突出的是，到目前為止，我國還沒有社會保障的根本大法——《社會保障法》。因此，隨著社會保障制度發展的深入，應該儘快出台《社會保障法》，併在此基礎上逐步地完善社會保障法體系，為社會保障的健康協調發展提供法律保障。

　　2．建立多層次的社會保障體系。目前，我國城鎮職工基本養老保險金的替代率普遍較高，多數地方達到80％一90％，而世界上多數國家養老的替代率為40％一60％。為此，許多企業繳納的養老保險統籌費占職工工資總額的25％左右，有的甚至高達30％，隨著社會保險項目(如醫療保險、失業保險)的增加，統籌費用將繼續增大，企業不堪負擔。長此下去，必將影響社會經濟發展。我國基本養老保險金的替代率普遍較高，原因很多，其中一個重要的原因是養老保險層次過少，國家和企業承擔了主要的養老保險責任，而家庭保障和商業保險則註意不夠，實際上養老保險(包括醫療和失業保險)應當分為國家、企業、家庭和商業四個層次，在我國，家庭保障仍將是我國社會保障的基礎工程之一，理應大力倡導，充分發揮家庭在社會保障中的獨特作用，商業保險儘管以盈利為目的，然而它客觀上對社會保障能夠起到補充作用，應當支持其發展。

　　3．儘快地開徵社會保障稅。我國的社會保障資金籌集依靠的是行政手段。由於缺乏剛性，拖欠和拒交問題嚴重，征收十分困難，一些地方出現社會保障費入不敷出的情況。要改變這種局面，必須實行“費”改稅。一般說來，依法征收社會保障稅比依靠行政手段統籌社保基金更有權威性、強制性和普遍性。目前世界上有50多個國家採取了以稅收方式征收社會保障基金，效果不錯，借鑒國際成功經驗，我們應當積極創造條件，儘早開徵社會保障稅，以確保社會保障基金有穩定的來源。

　　4．完善社會保障管理體系。建立統一的管理體系，是社會保障可持續發展的必然要求。然而，我國社會保障體制不順，缺乏有效的監督和協調機制，嚴重地阻礙了社會保障事業健康和協調發展。因此，我們應該儘快地建立具有權威性的統一的社會保障機構，統一組織、協調和管理社會保障重大事宜。具體的管理工作由勞動、民政、人事和衛生部門分工負責。同時，還要成立社會保障監督機構，建立與健全監督機制，主要對社會保障基金的經營管理實施有效監督，確保社保基金的保值增值，為社會保障可持續發展提供穩定的資金來源。

　　5．把社會保障的諸項目有機地結合起來，促進其協調發展。社會保障內容豐富，它不僅包括社會保險，而且還包括社會救助、社會互助、社會優撫、個人儲蓄性保險等形式。在建立和健全社會保障事業的過程中，我國對社會保險(尤其是養老、失業和醫療保險)關註較多，投入較大，而對其它項目的社會保障卻重視不夠，有的甚至被完全忽視，這嚴重地制約了社會保障協調和持續發展。其實，社會保障其它項目，如社會救助、社會互助和社會福利，在滿足人們基本需求，尤其是在社會特殊群體的需求方面是不可或缺的。

　　當前和今後一個時期內，我們在完善社會保險諸項目的同時，應當特別註意發展社會互助、社會救助功能，保障社會特殊群體的基本生活，不僅老有所養、病有所醫，而且殘有所助、貧有所扶，從而充分地發揮社會保障“安全網”的作用。

　　6．應把社會保障列入各級政府可持續發展規劃和計劃之中。目前，各地正在按照黨和國家確定的可持續發展的戰略制定和實施本地的發展規劃和計劃。應當抓住這一有利時機，把社會保障的內容、目標、重點、步驟和措施寫入這些文件，從而使社會保障的發展有章可循，健康發展。