旅游環境管理

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　　旅游環境管理是環境管理的有機組成部分，是對旅游區域的資源與生態環境的管理。它是通過調整人們的旅游經濟行為，實現旅游業發展與環境保護的協調。其基本概念是：運用規劃、法律、經濟、技術、行政、教育等手段，對一切可能損害旅游環境的行為和活動予以限制、禁止，從而協調旅游發展與環境保護之間的關係，使得旅游經濟得到長期、穩定的增長，以實現經濟效益、環境效益、社會效益的有機統一。旅游環境管理通過利用各種手段鼓勵、引導甚至強迫人們保護環境，對環境保護具有極其重要的意義。^[1]

　　環境管理，其研究對象應包括人、物、資金、信息和時空五個方面，旅游環境管理的對象也不外乎這幾個方面。

　　(1)人是管理的一個主要對象。限制人類損害環境質量的行為是環境管理的主要任務。管理包括對人的管理和對其他對象的管理，而對其他對象的管理又是靠人去推動和執行的。管理過程是一種社會行為，是人們相互之間發生複雜作用的過程。管理過程各個環節的主體是人，人與人的行為是管理過程的核心。在旅游環境管理中所涉及的人是與旅游有關的人，包括旅游者、旅游地居民、旅游開發者、經營者和領導者。

　　(2)物也是管理的重要研究對象。旅游環境管理可以認為是為實現預定環境目標而組織和使用各種物質資源、合理開發利用旅游資源的全過程。旅游環境管理的根本目標是協調旅游經濟發展與環境保護的關係。

　　(3)資金是管理系統賴以實現其目標的重要物質基礎，也是管理的研究對象。從社會經濟角度出發，旅游經濟發展使用了旅游資源，消耗了環境資源，降低了旅游環境質量，但又為社會創造了就業機會，增加了經濟總量。

　　(4)信息系統是管理過程的“神經系統”，信息也是管理的重要對象。信息是指能夠反映管理內容的、可以傳遞和加工處理的文字、數據或符號，其常見的形式有資料、報表、指令、報告和數據等。管理中的物質流、能量流，都要通過信息來反映和控制。只有通過信息的不斷交換和傳遞，把各個要素有機結合起來，才能實現科學的管理。

　　(5)任何管理活動都是在一定的時空條件下進行的，旅游環境管理的～個突出特點是時空特性日益突出，所以時空條件也成為管理的一個研究對象。管理活動處在不同的時空區域，就會產生不同的管理效果。各種管理要素的組合和安排，也都存在一個時序性問題。按照一定的時序，管理和分配各種管理要素，則是旅游環境管理中的一個重要問題。

　　1．綜合性

　　旅游環境管理是旅游科學與環境科學、管理科學交叉滲透的邊緣學科，具有高度的綜合性，主要表現在其對象和內容的綜合性以及管理手段的綜合性。

　　由於旅游業的綜合性產業的特點，所以旅游環境管理的範圍涉及區域的旅游、交通、文化、文物、民族、宗教、城建、環保、工商、衛生、公安、工業、農業、商業、林業、水利等部門。此外，環境污染和破壞的防治工作是一項包含社會、經濟、文化、生態等多要素的系統工程，任何單一的辦法或措施都不可能奏效，必須採取法律的、經濟的、行政的、科技的、教育的配套辦法，並將其有機組合起來進行綜合應用，才有可能取得成效，所以，旅游環境管理具有高度的綜合性。

　　2．區域性

　　不同國家、地區的旅游環境問題的內容和特點也不同，旅游環境問題由於自然背景、經濟發展水平、交通條件、環境質量標準、社會文明程度、資源開發程度等方面的差異，存在著明顯的區域性。因而區域性成為旅游環境管理的一個重要特點，這就決定了旅游環境管理必鬚根據區域環境特征，因地制宜地採取不同措施，以地區為主進行環境管理。即旅游環境管理的手段、制度等的運用，要註意結合當地環境問題的特點，不能一概而論。

　　3．廣泛性

　　環境問題如果沒有公眾的合作是難以解決的。因此，要解決旅游環境問題，還必須通過環境教育，使人們認識到保護旅游資源與環境的重要性。因此旅游環境管理還要依靠旅游者、旅游地居民、旅游部門與環保部門乃至政府其他相關部門等的廣泛合作，所以旅游環境管理又具有相當的廣泛性。

　　旅游環境管理的內容相當繁雜，如按旅游環境的屬性分類，旅游環境管理大致可以分為自然生態旅游區環境管理和人文社會旅游區的環境管理。由於旅游城市彙集了眾多的旅游吸引物，尤其是文物古跡和城市風光，城市旅游環境便綜合了自然生態旅游環境和人文社會旅游環境。因此，旅游環境管理還應把旅游城市環境管理單獨作為一個方面，與自然生態旅游環境管理和人文社會旅游環境管理併列，共同構成旅游環境管理的基本內容。

　　按照旅游環境管理的性質分類，可分為：

　　1．旅游環境的計劃管理

　　旅游環境的計劃管理是有計劃的優化利用旅游區環境資源的前提條件。通過制定旅游環境規劃，使之成為旅游區經濟社會發展規劃的有機組成部分；應用環境規劃指導環境保護工作，並結合實際情況檢查和調整環境規劃，促使旅游區環境資源得到合理化利用。

　　2．旅游環境的質量管理

　　旅游環境的質量管理是旅游環境管理的核心，是環境管理的根本目標。旅游環境的質量管理是為了保持適宜開展旅游活動所必需的環境質量而進行的各項管理工作。旅游環境質量管理的一般內容包括正確理解和實施環境質量標準；建立描述和評價環境質量的恰當的指標體系；建立環境質量監控系統並調控至最佳運行狀態；根據環境狀況和環境變化趨勢的信息，進行環境質量評價，定期公佈環境狀況信息，研究確定環境質量管理的重點領域和管理程式等。

　　3．旅游環境的技術管理

　　旅游環境的技術管理主要包括制定旅游環境污染和破壞的防治和保護的政策和技術，制定合理的游覽線路，以協調旅游經濟發展與環境保護的關係。旅游環境技術管理工作主要有：制定旅游環境質量標準和旅游污染源排放標準；制定旅游區污染防治技術等。

　　4．旅游環境的監督管理

　　旅游環境的監督管理是指運用法律、行政、技術等手段，根據國家或地區環境保護的政策、法律法規、環境標準、環境規劃的要求，對旅游景區的環境保護工作進行監督，以保證各項環境保護政策、法律法規、標準、規劃的實施。這是環境管理的一項重要的基本職能，是環境保護法賦予環境保護行政主管部門的權力。

　　旅游環境管理原則是指觀察旅游環境管理現象和處理旅游環境管理問題的思維尺度和行動準繩：可以認為，在旅游環境保護領域，所有的利於強化社會組織和管理機構的旅游環境保護職能、發揮管理作用的規章和程式都屬於旅游環境管理原則。

　　1．因地制宜原則

　　有效的環境管理必須遵從因地制宜原則。任何環境管理實踐都必須從具體實際出發，而不能憑主觀臆斷行事，即面對特定區域(旅游目的地)的旅游環境，能夠根據現實情況，能動地選擇合適的理論和方法，以解決實際環境問題。

　　從管理思想史上看，這一原則的思想內核來源於現代管理的權變管理思想。它要求旅游環境管理者辯證地對待旅游環境管理理論與實踐，在一定的現實條件下，從客觀管理實踐出發，充分認識旅游環境的特點，選擇符合實際的管理方法。

　　2．機構優化原則

　　環境管理的核心是對人的管理，或者說人是環境管理中的最重要的因素。從管理的角度來看，做好旅游環境管理的組織機構建設尤為重要，是體現管理效率和效應的根本保證。機構優化原則的基本內容體現在三個方面：即組織管理機構具有層次性；不同機構主體應被授予不同的權力，實現不同的利益；不同專業崗位結構必須動態對應。

　　3．獎懲激勵原則

　　在旅游環境保護中實行獎勵和懲罰兩種手段進行激勵。激勵是指通過一定的形式和手段對那些為環境保護做出貢獻的單位團體、企業和個人從正面進行鼓勵和表彰，以保護和調動他們的環境保護的積極性，推動環境管理活動向預定方向和目標前進。激勵分為物質激勵和精神激勵兩種。懲罰是指通過一定形式和手段對違反國家環境保護法律、法規和有關政策的單位團體、企業和個人從反面進行製裁，迫使違規者終止環境污染和生態破壞活動，減少或消除環境危害，同時，通過懲罰，提高人們的環境意識，規範資源開發和生產行為。懲罰包括刑事懲罰、經濟懲罰、行政懲罰和精神懲罰四種。

　　4．信息反饋原則

　　信息反饋原則是指通過建立管理信息系統反饋機制來調整和優化系統的決策和運行，以減少決策的失誤，提高管理效率，實現管理目標的原則。

　　旅游環境管理活動涉及複雜多變的內部與外部環境。管理的成敗，關鍵在於該系統是否具有良好的信息反饋機制，能否提供及時、準確的反饋信息。管理理論與實踐都證明瞭一個規律：缺少信息反饋機制的系統，管理效率與系統功能都很低下。

　　旅游環境管理必須實現生態環境與旅游經濟雙重管理目標，正確地認識和處理生態環境和旅游經濟兩個目標的關係，是旅游環境管理的核心問題。要想持續地取得較好的旅游經濟效益，需要對環境和經濟雙重管理目標不斷優化，而實現優化最重要的一點就是要把雙重管理目標放在同等重要的位置上，進行同步規劃、同步運作，而不是用傳統的經濟效益標準指導旅游開發。忽視對生態環境的保護會造成對生態環境的破壞。要實現生態環境與旅游經濟雙重優化的環境管理目標，必須樹立環境和經濟同步發展、平衡發展的思想，把生態效益和經濟效益相互推動的關係貫穿到旅游經濟活動的全過程。通過生態環境目標的實現，為旅游經濟目標的實現創造有利的自然條件；通過旅游經濟目標的實現，為生態環境目標的實現創造豐厚的物質基礎。

　　我國旅游環境管理大體上有四項主要任務：

　　第一，貫徹國家和地方關於旅游資源與環境保護的方針、政策、條例、規劃和計劃以及國家憲法和國家明確規定的環境保護方針、任務、要求和具體措施。旅游環境管理的首要任務就是貫徹並實施這些法令和政策。各旅游區可根據國家有關法律政策來制定本區域的管理辦法。

　　第二，合理開發利用自然旅游資源，減少環境污染和破壞，維護生態環境的良性迴圈，促進旅游經濟的持續發展。因為環境問題的產生往往是由於人們在經濟活動中不合理地開發和利用自然資源而造成的，因此必須通過加強管理來促進對旅游資源的合理開發利用。

　　第三，創建一個清潔、優美、生態安全和高度文明的人類生存環境，保護旅游者及當地人們的身心健康。旅游環境管理的一個重要任務，就是在發展旅游經濟的同時保護好環境，以獲得最佳的環境效益、經濟效益和社會效益。

　　第四，開展旅游環境科學研究、旅游環境監測和旅游環境教育，普及旅游環境科學知識，提高全民族環境意識，為發展旅游環境保護事業服務。

　　雖然旅游環境管理的主體多元化，但旅游環境管理大致有規劃、協調、監督和指導四大基本職能。

　　(一)旅游環境管理的規劃職能

　　規劃是人們對於未來活動所做的安排。根據規劃的時間長短可將環境管理規劃分為中長期規劃與短期規劃，中長期規劃一般在5～10年以上，主要確定未來活動所要達到的目標、實現目標的步驟及重要措施；短期規劃一般在5年以下，主要是把規劃目標具體化，並落實實現目標的可行性措施和行動方案。由於旅游資源的損壞和旅游環境的污染有一個時空上的漸變過程，如果出現長時間積累、範圍較大的旅游資源損壞和旅游環境污染，短時間內則很難改變並恢復到良好狀態，其代價是慘痛的。而且，有些旅游資源及其環境遭受破壞和污染後就不可能恢復。因此，不僅要採取一些應急措施，治理眼前的旅游環境污染和破壞，而且要制定中長期規劃，確定某一時期內應達到的環境保護目標以及應採取的相應步驟和主要措施，以免重走國外旅游發達國家“先污染，後治理”的痛苦之路。

　　(二)旅游環境管理的協調職能

　　旅游環境管理的協調職能是指整合與旅游環境保護有關的各行業、單位和個人的力量，形成一種合力，實現旅游環境管理的預期目標。旅游環境管理的協調職能，可以減少旅游環境保護各環節、各要素間的相互脫節和相互矛盾，建立相互配合的正常關係，步調一致，分工協作，共同完成旅游環境保護的目標。旅游環境的管理實際上是一種交叉管理。例如，環保、林業、公安等部門對珍稀物種和野生動物的管理，旅游、工商、稅收、物價等部門對旅游市場秩序的管理等。由於旅游環境管理的內容和範圍極為廣泛，其主體又是多元化的，客觀上也需要進行協調。旅游環境的保護僅靠旅游部門、環保部門很難奏效。所以，在有些情況下，需要相應一級政府出面協調。

　　(三)旅游環境管理的監督職能

　　旅游環境管理的監督職能是管理主體監察管理相對人在旅游及有關活動中的行為和結果，判斷是否與管理目標相背離或偏離，督促相關單位、個人遵守和執行旅游環境保護的法規、規劃、規定和標準，這樣，規劃才能得到貫徹實施。要實現旅游環境管理的監督職能，必須具備兩個基本條件：一是要有健全的執行監督的依據，主要包括旅游環境規劃、法規、標準以及旅游環境監測等：二是要有管理主體的權威性，能夠名正言順地執行國家賦予的監督職能。

　　旅游環境管理的監督職能，不能只是針對旅游及其相關活動過程的結果，而應貫徹於被管理者活動的整個過程。對旅游及其相關活動進行全過程的監督管理，有助於旅游環境的保護。

　　(四)旅游環境管理的指導職能

　　旅游環境管理的指導職能著重告訴被管理者“怎樣去做”，包括指導如何搞好旅游環境管理和如何搞好旅游環境建設兩個方面。其具體工作是指導防治旅游環境被污染和破壞，總結、交流和推廣旅游環境管理和建設的經驗，為旅游區點提供投資省、效果好的防治旅游污染和破壞的實用技術，組織開展旅游環境保護教育、宣傳活動等。

　　強化旅游環境管理，對作為旅游發展基礎的旅游資源及環境進行有效的保護和建設，無疑是十分重要和必要的。就我國當前旅游發展的實際情況來看，強化旅游環境管理的主要措施有以下四個方面。

　　(一)加強旅游環境管理政策、法規的制定、監督和執行

　　要加強旅游環境管理政策、法規的規定，更要重視這些政策、法規的監督、執行。旅游環境管理的實質，是制定健全完善、切實可行的政策、法規，為有關單位和個人提供行業和活動的準則，從而有效地影響有關單位和個人的活動。強化旅游環境管理，不僅要制定相應的政策、法規，規定和有關單位和個人行為與活動的準則，而且這些政策、法規也必須是健全完善的、切實可行的。健全完善的政策和法規其覆蓋範圍要足以限制有關單位和個人任何可能損害和破壞旅游環境的行為和活動；而切實可行是指政策、法規必須符合客觀實際，讓有關單位和個人知道哪些是應該做的，哪些是不應該做的。

　　由於我國正處於社會主義初級階段，旅游業的恢復、發展不到20年的時問，人們的法律意識還不很強，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象時有發生。而即使有了健全完善的、切實可行的旅游環境管理的政策、法規，如果沒有強有力的和有效的監督管理，最後也將等於一紙空文。因此，旅游環境管理主體必須按照旅游環境管理法律、法規進行監督管理，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

　　(二)建立和健全統一領導下的分工協作的旅游環境管理體制

　　我國旅游環境管理的目標，是建設和維護優美、舒適、安全、衛生的旅游環境。旅游環境管理的內容和範圍極為廣泛，僅靠旅游、環保等部門難以實現目標，必須在相應一級政府的統一領導下，各部門、各單位合理分工、密切協作。有了統一領導下的分工協作的旅游環境管理體制，就有了強化旅游環境管理的組織保證。

　　(三)增強公眾特別是領導者和管理者的環境意識

　　在我國，領導者和管理者對某項工作是否重視，是該項工作能否做好的關鍵。同理，領導者和管理者的環境意識對旅游環境的建設和保護關係極大。另外，旅游環境管理必須有廣泛的群眾基礎，必須有廣大群眾的理解和支持，使他們願意接受管理和樂於參與管理。

　　(四)大力採用科學技術手段

　　要大力採用科學技術手段，防治旅游環境污染和破壞，保護旅游環境，使旅游資源得到持續利用。在許多微觀的、局部的旅游環境保護中，採用科學技術的手段，如生物手段、化學手段、物理手段和工程手段等，將會產生較好的效果。

　　目前，中國的環境管理有三大政策，即“預防為主、防治結合”的政策、“誰污染誰治理、誰開發誰保護”的政策和“強化環境管理”的政策，這些政策同樣適用於旅游環境管理。但這些政策必須具體化、規範化、制度化，並具有可操作性，才能成為人們行為和活動的準則。旅游環境管理制度是具體化、規範化、制度化的政策，具有強制性，可以推動、促進旅游環境的保護。

　　(一)把旅游環境保護納入國家和地方的環境保護計劃及旅游發展戰略

　　一個國家或地區國民經濟與社會的發展，必須充分考慮到經濟、社會與環境的相互協調，必須把環境保護納入到國民經濟與社會發展計劃和規劃當中，如五年計劃和十年規劃。此外，還應把國民經濟與社會發展計劃和規劃當中的環境保護部分，具體化為專門的環境保護計劃，同時要充分考慮到旅游環境保護問題，並將其納入國家和地方的環境保護計劃之中，併成為環境保護與管理的計劃制度。

　　旅游業正在成為我國和許多省、地、市、縣國民經濟中的先導產業和第三產業中的重要產業，制定旅游發展計劃和規劃是很重要和很必要的。在旅游發展計劃和規劃中，同樣應該充分考慮旅游資源及環境的保護問題。

　　(二)旅游環境影響評價制度

　　旅游環境影響評價是指對可能影響旅游環境的旅游開發、建設以及其他工程建設和活動，事先進行調查、預測和評價，為防止和減少旅游資源破壞及環境污染等制定最佳方案。

　　旅游環境影響評價制度是旅游環境管理中貫徹“預防為主”的一項基本原則，也是防止新的污染、保護旅游環境的一項重要制度。事實證明，在旅游開發、建設工程和旅游項目運行之前，進行必要的旅游環境影響評價，可以有效地避免和減少對旅游環境的污染和破壞。

　　(三)“三同時”旅游環境管理制度

　　“三同時”制度是指要求旅游及相關企事業單位在進行新建、改建、擴建工程時，對其中的環保工程同時設計、同時施工、同時投產的旅游環境管理制度。“三同時”制度與旅游環境影響評價制度相輔相成，是防止旅游環境污染和破壞的兩大“法寶”，是加強旅游開發建設及其建設項目環境管理的重要措施，也是保護旅游環境有效的經濟和法律手段。

　　(四)旅游城市環境綜合整治定量考核制度

　　旅游城市不僅有眾多的自然、人文景觀，而且以各自的風格和特色吸引著八方旅游者。旅游城市是旅游目的地、依托地和集散地，在旅游發展中起著十分重要的作用。

　　1988年9月，國務院環境保護委員會發佈了《關於城市環境綜合整治定量考核的決定》，考核範圍包括城市大氣、水體、雜訊、固體廢物、綠化五個方面，共20項指標。這一制度所設置的考核指標，體現了一般城市的環境建設和環境質量的主要方面。而對於旅游城市來說，考核範圍還應擴大，考核指標還應增加一些，特別要考慮到旅游業發展和旅游者的各種需求，如交通、購物、社會治安等。我國旅游管理部門應會同有關部門，參照城市環境綜合整治定量考核制度，建立旅游城市環境綜合整治定量考核制度。

　　(五)旅游環境保護目標責任制度

　　旅游環境保護目標責任制度，是通過簽訂責任書的形式，具體規定旅游區(點)和旅游城市的負責人和管理者，應在經營管理和各自任期內完成的保護目標和任務，並要把環境保護工作狀況列入各級政府領導的政績考核範圍。實行旅游環境保護目標責任制度，可使旅游環境保護的內容納入旅游區(點)和旅游城市負責人和管理者的日常工作範圍，給其一定的責任壓力，有助於提高他們的環境保護意識，有助於將旅游環境保護工作列入當地的國民經濟與社會發展計劃和規劃，調動各方面、各行業的積極性，共同保護和創造良好的旅游環境。

　　(六)環境保護“一票否決”制度

　　環境保護“一票否決”制度，是指各級環境保護部門有權否決不執行環境管理制度的項目的立項、幹部的留任與提拔、企業的“升級”、單位和個人的“評選先進”等。從建立市場經濟條件下的環境保護體制來看，環境保護體制應該是市場下政府協調互補的體制。對一些企業和個人不合理配置環境資源、外部不經濟等行為，政府應該進行巨集觀調控或干預，其中包括行使“一票否決”權。