教育行政行為

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　　教育行政行為是指教育行政機關依照法律和政府關於教育的政令、規定等對教育事務實施管理，直接或間接產生行政法律效果的行為。所謂產生行政法律效果，即凡在法律上存在行政主體與對象的關係，不論這種關係的對方意見如何，只要教育行政機關依法下達了指示或命令，這種法律關係就形成了，關係的對象就必須履行作為或不作為的義務。

　　教育行政行為是教育行政法學理論中的重要概念，對於這一理論的研究與闡述在整個教育行政法學理論體系中占有舉足輕重的重要地位。這一重要地位的表現就是，在具體的教育行政實踐中，確認一個教育行政行為的屬性具有重要意義。

　　1．對於教育行政相對方來說，一個出自教育行政機關的行為，如果是教育行政行為，就含有約束其行動、需要遵守與執行的意義，教育行政相對一方就要接受教育行政行為為其設定的作為或不作為義務的約束，滿足實現該教育行政行為所要求的狀態，這是教育行政行為具有法律效力的結果。如果教育行政相對方認為該教育行政行為侵害了其合法權益，可以訴諸人民法院予以審查或提請其他有關國家機關予以處理，以決定該教育行政行為的法律效力。

　　2．對於上級行政機關而言，出自教育行政機關的行為，如果是教育行政行為，就可以在教育行政覆議中對其進行合法性與合理性的審查，對該教育行政機關進行合法性監督，同時，對教育行政相對方受侵犯的權益給予補救。

　　3．對於人民法院來說，一個出自教育行政機關的行為，如果是教育行政行為，人民法院就可以在行政訴訟中對其進行審查。法院在立案受理時首先要確定爭議的對象是否是教育行政行為，只有教育行政行為才能進入教育行政訴訟的受案範圍，才能成為人民法院審查的對象。

　　4．對於教育行政機關來說，教育行政行為是教育行政機關從事管理的重要手段，必須符合相應的法律規則。教育行政行為要受法律的制約，不能超越法律的界限。判定教育行政機關的行為屬於何種行為，直接關係到應遵循何種規則，因為教育行政行為有其特有的法律規則。

　　區分民事行為和教育行政行為尤其具有現實意義。教育行政部門既可以是作為一個文化行政部門的行政機關，也可以是被授權的組織，如作為事業單位的高等學校，計劃經濟時期遺留下來的政企不分現象在教育行政部門非常突出。就目前而言，各級教育部門的主要精力仍基本在於發展教育事業、完備教育設備和設施等，儘管屬於行政目的，但其中有一部分是通過民事手段實施的，所以教育部門的法律行為中民事行為占很大比重，民行不分、主體不明、責任不清現象比較嚴重。數據顯示，教育部門因民事行為引起的糾紛和造成的損失遠遠超過行政行為。由於民事行為與行政行為在行為主體、效力、適用法律、產生的法律關係以及法律責任方面均不同，所以區分教育部門各種行為的性質對於轉變職能、促進依法行政都是至關重要的。

　　教育行政行為的效力，是指教育行政行為所發生的法律效果。只有發生預期的法律效果，教育行政行為才能達到應有的目的和作用，受到國家強制力的保障。不符合生效要件的教育行政行為不產生法律效力。

　　教育行政行為的效力表現在三個方面：

　　(1)確定力

　　即有效成立的教育行政行為，具有不可變更的效力，也就是非經法定程式和不具法定理由不得隨意變更或撤銷的效力。對教育行政機關而言，不得改變行為的內容，或就同一事項重新作出行為；對於被管理者而言，不得否認行為的內容或隨意理解行為的內容，如要請求變更必須具備法定條件和通過法定程式。

　　(2)約束力

　　即有效成立的教育行政行為，具有要求教育行政行為的實施者和被管理者必須遵守的效力。這種拘束力不僅針對相對人，也針對教育行政機關，如果誰無視官的存在，都將受到法律製裁。

　　(3)執行力

　　即教育行政行為生效後，相對人應當及時履行教育行政行為所科處的義務，否則教育行政機關可以自己或者請求人民法院採取強制手段予以強制執行，以實現教育行政行為。

　　教育行政行為的效力具有如下特征：

　　①單方意志性，即是否作出以及作出何種教育行政行為一般是由享有教育行政管理權的機關或組織單方面決定，無須徵得被管理者同意。這種單方意志性不僅表現在教育行政機關的主動行為上，如教育檢查、教育處罰等，也表現在教育行政機關應被管理者的申請所實施的行為上，如申請開辦幼兒園等教育機構，申請招生名額等等，儘管申請是前提，但並不意味著有申請便會被批准，是否受理、批准還是取決於教育行政機關的單方意志。當然，教育行政機構也不是隨心所欲地決定，其決定必須依法進行。當然，現代教育行政法也出現了需要相對一方作出合意的行政行為，如教育行政合同、教育行政委托等；即使在這種情況下，教育行政管理方的意志也居主要地位。

　　②效力先定性，即教育行政行為一經作出，其效力就已經被法律所確認，其約束力即已發生。由於教育行政行為是出於維護教育秩序這一公共利益，其成立條件一經具備，在法律上即被推定為是合法有效，教育相對人就應當先行履行義務。當然，這不是不允許教育相對人對其合法性、合理性進行抗辯與爭執，只是決定了其抗辯與爭執不得影響教育行政行為效力的先行。只有在按照法定程式宣告其無效的情況下，才可以停止其執行。

　　③強制性，即教育行政行為在實施的過程中，如果遇到障礙，在沒有其他途徑可以剋服時，可以運用一定的強制手段，來保證其效力的實現，或依法藉助於司法機關的強制手段，來消除障礙，實現其效力。這是因為教育行政行為代表的是國家的利益，對教育行政行為效力的對抗，實際就是對國家利益的否定，而當國家利益受到阻卻時當然會受到國家強制力的抵制。

　　教育行政行為依不同的標準和目的，可以有不同的分類。

　　1．抽象教育行政行為和具體教育行政行為

　　依教育行政行為是否有特定對象為標準，可以將教育行政行分為抽象教育行政行為和具體教育行政行為。

　　抽象教育行政行為是指教育行政主體針對不特定的對象通過制定、認可或解釋的方式設立具有普遍約束力的行為規範的活動。如國務院制定教育行政法、其他有權機關制定教育行政規章或作出行政解釋。

　　具體教育行政行為是指教育行政主體針對特定對象具體適用法律規範所作出的、對特定對象產生約束力的活動，包括教育行政確認、教育行政許可、教育行政裁決、教育行政處罰、教育行政強制等。

　　區分抽象教育行政行為和具體教育行政行為對確定和判斷行政覆議或行政訴訟的受案範圍具有重要的意義。根據規定，對具體教育行政行為可以提起行政覆議或提起行政訴訟，但對抽象教育行政行為一般是不能提起訴訟或覆議的。抽象教育行政行為一般是較高層次的行政機關運用行政權的主要方式，它具有普遍約束力，可以反覆適用，往往是具體行政行為的依據；具體教育行政行為一般是基層教育行政機關運用行政權的主要方式，是一次性行為，其效力限於很小的範圍。

　　2．內部教育行政行為和外部教育行政行為

　　依教育行政行為作用的對象範圍為標準，可以將教育行政行為區分為內部教育行政行為和外部教育行政行為。

　　內部教育行政行為是指教育行政主體在內部行政組織管理過程中所作出的只對行政組織內部產生法律效力的行政行為。如制定內部工作紀律、制定工作程式、設立內部機構、對內部人員實施獎勵、處分或任免等。

　　外部教育行政行為是指教育行政主體在對社會實施教育行政管理活動過程中針對公民、法人或其他組織所作出的教育行政行為。如制定幼兒園管理規程、教育行政處罰、教育行政許可等。如制定幼兒園管理規程、教育行政處罰、教育行政許可等。

　　3．職權性教育行政行為、授權性教育行政行為和委托教育行政行為

　　以實施教育行政行為的權力來源為標準，可以將教育行政行為劃分為職權性教育行政行為、授權性教育行政行為和委托教育行政行為。

　　職權性教育行政行為是指教育行政主體中的國家行政機關直接按憲法、教育法和組織法規定的職權而實施的行政行為。如四川省人民政府制定《關於發展改革民族教育的通知》，四川省教委和四川省民委聯合制定《關於彞、藏族中小學雙語教學工作的意見》。這類職權是教育行政機關固有的權利。

　　授權性教育行政行為，是指教育行政主體中的特定行政機關或法律法規特別授權的組織因法律法規授權而實施的行政行為。其中抽象行政行為的授權一般通過權力機關的特別授權決定或法律法規授權而進行，這種授權本身要有法律規定，而且只能授予給有立法權的行政機關而不能授予其他行政機關或組織；具體行政行為的授權，經法律法規規定可授予非主管行政機關或其他組織。如授予高等學校或某些科研機構有依照有關學位法規的規定對符合條件的公民授予學位的行政確認權。授權行政行為必須在法律、法規授權範圍內實施，自主性相對較小並對該行為的後果自己承擔責任。

　　委托教育行政行為，是指某些教育行政機關或非行政機關的組織經國家行政機關委托後，在委托範圍內代行政機關實施的行政行為。此行為只適用於具體行政行為，抽象行政行為不能委托。由於在實施中受行政機關意思表示的限制，因而只能在委托的許可權範圍內嚴格實施，對於委托行為的後果和責任，由委托人(行政機關)而非被委托人承擔。

　　4．單方教育行政行為、雙方教育行政行為和多方教育行政行為

　　以決定教育行政行為成立時參與意思表示的當事人的數目為標準，可以將教育行政行為區分為單方教育行政行為、雙方教育行政行為和多方教育行政行為。

　　單方教育行政行為，是以教育行政主體單方面意思作出決定併發生法律效力，元需相對一方同意的教育行政行為，如教育行政處罰、教育行政監督、教育行政強制措施等。單方教育行政行為是教育行政機關經常實施的行政行為。

　　雙方教育行政行為，是指教育行政主體與相對方協商達成一致而成立的行政行為，如教育行政合同、教育行政委托等。與單方行酌行為不同的縣相對方的同意是奠行為成立的必備條件。

　　多方教育行政行為，是指教育行政法律關係的多方當事人為了達到共同的目的，經協商達成意思表示一致而成立的行政行為，如廣東省教育廳、廣東省交通廳與華南理工大學簽訂的聯合培養人才的協議。多方教育行政行為和雙方教育行政行為的共同點是二者都基於當事人意思表示的一致而產生法律效果，多方行為在當事人的數量上比雙方行為更多，因而也可以看作是雙方教育行政行為的延伸。

　　5．要式教育行政行為和不要式教育行政行為

　　要式教育行政行為，是指必須具備特定形式才能產生法律效果的教育行政行為，如教育行政處罰需有行政處罰決定書等。

　　不要式教育行政行為，是指不需要具備特定形式，教育行政主體可適當選擇一定方式表示意思並產生法律效果的行政行為，如口頭通知、電話通知、對不送適齡兒童到學校接受義務教育的監護人給予批評教育等。

　　教育行政行為絕大多數是要式行政行為。要式行政行為與不要式行政行為都必須具有一定的形式，二者的區別在於，前者必須具備教育法要求的特定形式，後者則由行政主體在其職權範圍內自行擇其形式。

　　(一)成立要件

　　1．含義

　　所謂成立要件，是指教育行政行為作出或者形成的條件。因為教育行政行為生效以其成立與形成為前提，如果尚未成立，則效力無從談起。研究成立要件，就是研究在什麼情況或者條件下，行政行為成立了、存在了。

　　2．內容教育行政行為成立要件包括：

　　(1)必須擁有教育行政管理權的教育行政機關，或者法律、法規授權的，或者教育行政機關委托的組織和個人，這是主體要件，如果沒有上述主體，則不可能形成教育行政行為。

　　(2)上述主體必須以適當的方式，清楚明瞭地表達出產生、變更或消滅某種教育法律關係的意圖，這是主觀方面的要件。

　　(3)上述主體在客觀上有行使教育行政職權或履行職責的行為。這是客觀方面的要件。如果只有主觀意願，而沒有在客觀上實施行為，也不能形成一個教育行政行為。

　　(4)行為的內容應當涉及或影響管理者的權利或義務，如果對教育相對人的權利義務不發生影響，則行為無任何意義。應當註意的是，這裡所講的成立要件，是指某項教育行政行為能否存在，而不涉及它是否合法，是否開始生效。

　　(二)合法要件

　　1．含義

　　教育行政行為的合法要件，是指教育行政行為合法的條件。教育行政行為成立後，是不是合法，還應當看它是否符合一定的條件，合法要件就是研究使教育行政行為合法所應當具備的條件。

　　2．內容

　　不同的教育行政行為合法的條件是各不相同的，這裡就所有的教育行政行為合法的一般要件概括如下：

　　(1)主體合法，即行為的實施者必須要有教育行政管理權的教育行政機關，也就是主體適格，否則無效。首先，行為者應當是能以自己的名義實施教育行政行為，獨立承擔法律後果的行政機關。其次，具體實施教育行政行為的工作人員必須是有資格代表教育行政機關執行公務的公務員，即應具備合法的公職身份。最後，如果是委托的行為，則受委托的組織、委托的條件等也應當合法，未經合法委托手續不得實施教育行政行為。

　　(2)許可權合法，即教育行政管理行為必須在實施者的許可權範圍以內。國家法律上賦予行政機關行使行政管理權時，同時規定了該機關行使權力的範圍和幅度，教育行政機關當然也不能例外。。因此，教育行政機關必須在特定的職責範圍、地域範圍、手段和具體數額上均應符合法律規定，否則構成超越職權。

　　(3)內容合法，即教育行政行為中要求教育行政相對人履行的義務或賦予的權利均必須有法律根據。在教育行政法律關係中，教育行政機關無權自作主張地要求被管理者履行義務或賦予其權利，只有在法律有規定的前提下，才能要求教育相對人履行義務或賦予權利。因此，當教育行政機關要求履行的義務或賦予的權利沒有法定根據時，便是違法行為。

　　(4)程式合法，即教育行政機關實施教育行政行為的過程以及構成這一過程的步驟、順序、期限和方式應符合法律規定。程式法是為了配合實體權利的實現，或者為了保障義務的履行，沒有程式法，實體權利和義務是難以實現的，而程式違法也必然意味著實體權利受到損害。因此，程式合法是教育行政行為是否合法的獨立的、必不可少的條件，而程式違法則構成教育行政違法的充分條件。

　　(三)效力要件

　　教育行政行為是具有行政法律效力的行為，即能影響相對人權利義務的行為。如頒發證照、行政處罰等。

　　教育行政行為是教育行政機關行使行政權力的行為。教育行政行為具有如下特征。

　　1．教育行政行為從屬於教育法律、法規

　　教育行政機關是我國的教育執法機關，教育行政行為是執行教育法律法規的行為，因而教育行政行為必須從屬於教育法律法規。教育行政行為必須受法律規範的約束，在法律規定的時空範圍內實施。

　　2．教育行政行為的裁量性

　　教育行政機關在實施教育行政行為時，在法律規定的範圍內，享有一定的自由裁量權。

　　3．教育行政行為的單方性

　　教育行政機關在其法定職權範圍內，可自行決定和實施教育行政行為，而不受行政相對人意志的影響或左右。即使在依法申請的行政行為中，如行政相對人申請頒發證照，對行政相對人的申請是否准許，都由教育行政機關依法決定。

　　4．教育行政行為的強制性

　　教育行政行為是教育行政機關代表國家，以國家名義而實施的行為，是以國家強制力為保障的，具有國家強制性。教育行政行為一經作出即具有法律效力，行政相對人必須遵守和服從，否則，教育行政機關可以自行或依法申請人民法院強制執行。

　　(一)概念

　　教育行政行為的程式是指實施教育行政行為的過程以及構成這一過程步驟、順序、期限和方式。

　　首先，教育行政行為的程式是指教育行政機關實施教育行政行為的程式，而非被管理者行為的程式，也不是法院審查教育行政行為的司法程式，即這種程式規範的對象是教育行政機關的行為。其次，教育行政行為的程式是多種要素統一體，即在一定的期限里，按照一定的順序將教育行政行為的各個階段連接起來，再以法定的形式表達出來，這便是教育行政行為的程式。

　　值得註意的是，在教育行政法律規範中，實體的內容與程式的內容往往是交織在一起，即在同一個法律規範中甚至於在一個法律條文中，往往既有實體內容，又有程式內容。

　　(二)內容

　　1．步驟

　　即教育行政行為的各個階段，一個教育行政行為的完成，往往要經過若幹階段，而如果這個階段經由法律規範確認，則變成法定階段。由法律確定的階段，既不是添加也不得遺漏，教育行政行為一般應當經過立案、調查取證、聽取意見或申辯、裁決等階段。

　　2．順序

　　即實施教育行政行為各個階段的先後次序，如先取證、後裁決；先裁決、後執行等。順序經法律規範確定後，便不能顛倒和錯亂，否則構成程式違法。

　　3．期限

　　即實施行政行為的時間限制。既然教育行政行為是一個過程，那麼這個過程自開始到結束就應當有時間限制，否則，便可能是一個無法完成的過程。法律規範所確定的期限是法定期限，法定期限不得耽誤。立法上完善期限和執法者嚴格履行期限是教育行政管理中應當註意的兩大問題。

　　4．方式

　　即實施教育行政行為的形式，如書面的、某種特定的方式，則該行為便成為要式行為，行政行為應當是書面形式。

　　(三)教育行政行為程式的意義

　　1．規範和制約教育行政行為

　　教育行政法律規範中，通過對實施教育行政行為的步驟、順序等的規定，來使教育行政行為達到規範化、統一化；同時，通過程式的規定來控制行政權的運作，防止權力擴張和權力行使的隨意性，達到儘量減少違法行政行為的發生的目的。

　　2．促進教育行政管理目標的實現

　　教育行政法律規範賦予了教育行使得充分與否，直接關係到教育管理目標的實現。而教育行政程式，提供了教育行政機關權利實現的可操作程式，大大促進了權利實現的可行性，從而有利於實現教育行政管理的目標，如法律規定教育行政機關有權對教育違法行為進行處罰，如果沒有相應的處罰程式相配合，則其處罰很難付諸實施，導致教育違法行為很難及時得到懲戒。

　　3．保護公民、法人或其他組織的教育和受教育方面的權利

　　一方面，教育行政程式通過控制教育行政行為的運作，從而防範其對教育相對人合法權利的侵犯；另一方面，通過規定教育行政機關的程式義務，帶來一系列相對人的程式權利，促進了相對人實體權利的實現。