教育行政行为

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　　教育行政行为是指教育行政机关依照法律和政府关于教育的政令、规定等对教育事务实施管理，直接或间接产生行政法律效果的行为。所谓产生行政法律效果，即凡在法律上存在行政主体与对象的关系，不论这种关系的对方意见如何，只要教育行政机关依法下达了指示或命令，这种法律关系就形成了，关系的对象就必须履行作为或不作为的义务。

　　教育行政行为是教育行政法学理论中的重要概念，对于这一理论的研究与阐述在整个教育行政法学理论体系中占有举足轻重的重要地位。这一重要地位的表现就是，在具体的教育行政实践中，确认一个教育行政行为的属性具有重要意义。

　　1．对于教育行政相对方来说，一个出自教育行政机关的行为，如果是教育行政行为，就含有约束其行动、需要遵守与执行的意义，教育行政相对一方就要接受教育行政行为为其设定的作为或不作为义务的约束，满足实现该教育行政行为所要求的状态，这是教育行政行为具有法律效力的结果。如果教育行政相对方认为该教育行政行为侵害了其合法权益，可以诉诸人民法院予以审查或提请其他有关国家机关予以处理，以决定该教育行政行为的法律效力。

　　2．对于上级行政机关而言，出自教育行政机关的行为，如果是教育行政行为，就可以在教育行政复议中对其进行合法性与合理性的审查，对该教育行政机关进行合法性监督，同时，对教育行政相对方受侵犯的权益给予补救。

　　3．对于人民法院来说，一个出自教育行政机关的行为，如果是教育行政行为，人民法院就可以在行政诉讼中对其进行审查。法院在立案受理时首先要确定争议的对象是否是教育行政行为，只有教育行政行为才能进入教育行政诉讼的受案范围，才能成为人民法院审查的对象。

　　4．对于教育行政机关来说，教育行政行为是教育行政机关从事管理的重要手段，必须符合相应的法律规则。教育行政行为要受法律的制约，不能超越法律的界限。判定教育行政机关的行为属于何种行为，直接关系到应遵循何种规则，因为教育行政行为有其特有的法律规则。

　　区分民事行为和教育行政行为尤其具有现实意义。教育行政部门既可以是作为一个文化行政部门的行政机关，也可以是被授权的组织，如作为事业单位的高等学校，计划经济时期遗留下来的政企不分现象在教育行政部门非常突出。就目前而言，各级教育部门的主要精力仍基本在于发展教育事业、完备教育设备和设施等，尽管属于行政目的，但其中有一部分是通过民事手段实施的，所以教育部门的法律行为中民事行为占很大比重，民行不分、主体不明、责任不清现象比较严重。数据显示，教育部门因民事行为引起的纠纷和造成的损失远远超过行政行为。由于民事行为与行政行为在行为主体、效力、适用法律、产生的法律关系以及法律责任方面均不同，所以区分教育部门各种行为的性质对于转变职能、促进依法行政都是至关重要的。

　　教育行政行为的效力，是指教育行政行为所发生的法律效果。只有发生预期的法律效果，教育行政行为才能达到应有的目的和作用，受到国家强制力的保障。不符合生效要件的教育行政行为不产生法律效力。

　　教育行政行为的效力表现在三个方面：

　　(1)确定力

　　即有效成立的教育行政行为，具有不可变更的效力，也就是非经法定程序和不具法定理由不得随意变更或撤销的效力。对教育行政机关而言，不得改变行为的内容，或就同一事项重新作出行为；对于被管理者而言，不得否认行为的内容或随意理解行为的内容，如要请求变更必须具备法定条件和通过法定程序。

　　(2)约束力

　　即有效成立的教育行政行为，具有要求教育行政行为的实施者和被管理者必须遵守的效力。这种拘束力不仅针对相对人，也针对教育行政机关，如果谁无视官的存在，都将受到法律制裁。

　　(3)执行力

　　即教育行政行为生效后，相对人应当及时履行教育行政行为所科处的义务，否则教育行政机关可以自己或者请求人民法院采取强制手段予以强制执行，以实现教育行政行为。

　　教育行政行为的效力具有如下特征：

　　①单方意志性，即是否作出以及作出何种教育行政行为一般是由享有教育行政管理权的机关或组织单方面决定，无须征得被管理者同意。这种单方意志性不仅表现在教育行政机关的主动行为上，如教育检查、教育处罚等，也表现在教育行政机关应被管理者的申请所实施的行为上，如申请开办幼儿园等教育机构，申请招生名额等等，尽管申请是前提，但并不意味着有申请便会被批准，是否受理、批准还是取决于教育行政机关的单方意志。当然，教育行政机构也不是随心所欲地决定，其决定必须依法进行。当然，现代教育行政法也出现了需要相对一方作出合意的行政行为，如教育行政合同、教育行政委托等；即使在这种情况下，教育行政管理方的意志也居主要地位。

　　②效力先定性，即教育行政行为一经作出，其效力就已经被法律所确认，其约束力即已发生。由于教育行政行为是出于维护教育秩序这一公共利益，其成立条件一经具备，在法律上即被推定为是合法有效，教育相对人就应当先行履行义务。当然，这不是不允许教育相对人对其合法性、合理性进行抗辩与争执，只是决定了其抗辩与争执不得影响教育行政行为效力的先行。只有在按照法定程序宣告其无效的情况下，才可以停止其执行。

　　③强制性，即教育行政行为在实施的过程中，如果遇到障碍，在没有其他途径可以克服时，可以运用一定的强制手段，来保证其效力的实现，或依法借助于司法机关的强制手段，来消除障碍，实现其效力。这是因为教育行政行为代表的是国家的利益，对教育行政行为效力的对抗，实际就是对国家利益的否定，而当国家利益受到阻却时当然会受到国家强制力的抵制。

　　教育行政行为依不同的标准和目的，可以有不同的分类。

　　1．抽象教育行政行为和具体教育行政行为

　　依教育行政行为是否有特定对象为标准，可以将教育行政行分为抽象教育行政行为和具体教育行政行为。

　　抽象教育行政行为是指教育行政主体针对不特定的对象通过制定、认可或解释的方式设立具有普遍约束力的行为规范的活动。如国务院制定教育行政法、其他有权机关制定教育行政规章或作出行政解释。

　　具体教育行政行为是指教育行政主体针对特定对象具体适用法律规范所作出的、对特定对象产生约束力的活动，包括教育行政确认、教育行政许可、教育行政裁决、教育行政处罚、教育行政强制等。

　　区分抽象教育行政行为和具体教育行政行为对确定和判断行政复议或行政诉讼的受案范围具有重要的意义。根据规定，对具体教育行政行为可以提起行政复议或提起行政诉讼，但对抽象教育行政行为一般是不能提起诉讼或复议的。抽象教育行政行为一般是较高层次的行政机关运用行政权的主要方式，它具有普遍约束力，可以反复适用，往往是具体行政行为的依据；具体教育行政行为一般是基层教育行政机关运用行政权的主要方式，是一次性行为，其效力限于很小的范围。

　　2．内部教育行政行为和外部教育行政行为

　　依教育行政行为作用的对象范围为标准，可以将教育行政行为区分为内部教育行政行为和外部教育行政行为。

　　内部教育行政行为是指教育行政主体在内部行政组织管理过程中所作出的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。如制定内部工作纪律、制定工作程序、设立内部机构、对内部人员实施奖励、处分或任免等。

　　外部教育行政行为是指教育行政主体在对社会实施教育行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的教育行政行为。如制定幼儿园管理规程、教育行政处罚、教育行政许可等。如制定幼儿园管理规程、教育行政处罚、教育行政许可等。

　　3．职权性教育行政行为、授权性教育行政行为和委托教育行政行为

　　以实施教育行政行为的权力来源为标准，可以将教育行政行为划分为职权性教育行政行为、授权性教育行政行为和委托教育行政行为。

　　职权性教育行政行为是指教育行政主体中的国家行政机关直接按宪法、教育法和组织法规定的职权而实施的行政行为。如四川省人民政府制定《关于发展改革民族教育的通知》，四川省教委和四川省民委联合制定《关于彝、藏族中小学双语教学工作的意见》。这类职权是教育行政机关固有的权利。

　　授权性教育行政行为，是指教育行政主体中的特定行政机关或法律法规特别授权的组织因法律法规授权而实施的行政行为。其中抽象行政行为的授权一般通过权力机关的特别授权决定或法律法规授权而进行，这种授权本身要有法律规定，而且只能授予给有立法权的行政机关而不能授予其他行政机关或组织；具体行政行为的授权，经法律法规规定可授予非主管行政机关或其他组织。如授予高等学校或某些科研机构有依照有关学位法规的规定对符合条件的公民授予学位的行政确认权。授权行政行为必须在法律、法规授权范围内实施，自主性相对较小并对该行为的后果自己承担责任。

　　委托教育行政行为，是指某些教育行政机关或非行政机关的组织经国家行政机关委托后，在委托范围内代行政机关实施的行政行为。此行为只适用于具体行政行为，抽象行政行为不能委托。由于在实施中受行政机关意思表示的限制，因而只能在委托的权限范围内严格实施，对于委托行为的后果和责任，由委托人(行政机关)而非被委托人承担。

　　4．单方教育行政行为、双方教育行政行为和多方教育行政行为

　　以决定教育行政行为成立时参与意思表示的当事人的数目为标准，可以将教育行政行为区分为单方教育行政行为、双方教育行政行为和多方教育行政行为。

　　单方教育行政行为，是以教育行政主体单方面意思作出决定并发生法律效力，元需相对一方同意的教育行政行为，如教育行政处罚、教育行政监督、教育行政强制措施等。单方教育行政行为是教育行政机关经常实施的行政行为。

　　双方教育行政行为，是指教育行政主体与相对方协商达成一致而成立的行政行为，如教育行政合同、教育行政委托等。与单方行酌行为不同的县相对方的同意是奠行为成立的必备条件。

　　多方教育行政行为，是指教育行政法律关系的多方当事人为了达到共同的目的，经协商达成意思表示一致而成立的行政行为，如广东省教育厅、广东省交通厅与华南理工大学签订的联合培养人才的协议。多方教育行政行为和双方教育行政行为的共同点是二者都基于当事人意思表示的一致而产生法律效果，多方行为在当事人的数量上比双方行为更多，因而也可以看作是双方教育行政行为的延伸。

　　5．要式教育行政行为和不要式教育行政行为

　　要式教育行政行为，是指必须具备特定形式才能产生法律效果的教育行政行为，如教育行政处罚需有行政处罚决定书等。

　　不要式教育行政行为，是指不需要具备特定形式，教育行政主体可适当选择一定方式表示意思并产生法律效果的行政行为，如口头通知、电话通知、对不送适龄儿童到学校接受义务教育的监护人给予批评教育等。

　　教育行政行为绝大多数是要式行政行为。要式行政行为与不要式行政行为都必须具有一定的形式，二者的区别在于，前者必须具备教育法要求的特定形式，后者则由行政主体在其职权范围内自行择其形式。

　　(一)成立要件

　　1．含义

　　所谓成立要件，是指教育行政行为作出或者形成的条件。因为教育行政行为生效以其成立与形成为前提，如果尚未成立，则效力无从谈起。研究成立要件，就是研究在什么情况或者条件下，行政行为成立了、存在了。

　　2．内容教育行政行为成立要件包括：

　　(1)必须拥有教育行政管理权的教育行政机关，或者法律、法规授权的，或者教育行政机关委托的组织和个人，这是主体要件，如果没有上述主体，则不可能形成教育行政行为。

　　(2)上述主体必须以适当的方式，清楚明了地表达出产生、变更或消灭某种教育法律关系的意图，这是主观方面的要件。

　　(3)上述主体在客观上有行使教育行政职权或履行职责的行为。这是客观方面的要件。如果只有主观意愿，而没有在客观上实施行为，也不能形成一个教育行政行为。

　　(4)行为的内容应当涉及或影响管理者的权利或义务，如果对教育相对人的权利义务不发生影响，则行为无任何意义。应当注意的是，这里所讲的成立要件，是指某项教育行政行为能否存在，而不涉及它是否合法，是否开始生效。

　　(二)合法要件

　　1．含义

　　教育行政行为的合法要件，是指教育行政行为合法的条件。教育行政行为成立后，是不是合法，还应当看它是否符合一定的条件，合法要件就是研究使教育行政行为合法所应当具备的条件。

　　2．内容

　　不同的教育行政行为合法的条件是各不相同的，这里就所有的教育行政行为合法的一般要件概括如下：

　　(1)主体合法，即行为的实施者必须要有教育行政管理权的教育行政机关，也就是主体适格，否则无效。首先，行为者应当是能以自己的名义实施教育行政行为，独立承担法律后果的行政机关。其次，具体实施教育行政行为的工作人员必须是有资格代表教育行政机关执行公务的公务员，即应具备合法的公职身份。最后，如果是委托的行为，则受委托的组织、委托的条件等也应当合法，未经合法委托手续不得实施教育行政行为。

　　(2)权限合法，即教育行政管理行为必须在实施者的权限范围以内。国家法律上赋予行政机关行使行政管理权时，同时规定了该机关行使权力的范围和幅度，教育行政机关当然也不能例外。。因此，教育行政机关必须在特定的职责范围、地域范围、手段和具体数额上均应符合法律规定，否则构成超越职权。

　　(3)内容合法，即教育行政行为中要求教育行政相对人履行的义务或赋予的权利均必须有法律根据。在教育行政法律关系中，教育行政机关无权自作主张地要求被管理者履行义务或赋予其权利，只有在法律有规定的前提下，才能要求教育相对人履行义务或赋予权利。因此，当教育行政机关要求履行的义务或赋予的权利没有法定根据时，便是违法行为。

　　(4)程序合法，即教育行政机关实施教育行政行为的过程以及构成这一过程的步骤、顺序、期限和方式应符合法律规定。程序法是为了配合实体权利的实现，或者为了保障义务的履行，没有程序法，实体权利和义务是难以实现的，而程序违法也必然意味着实体权利受到损害。因此，程序合法是教育行政行为是否合法的独立的、必不可少的条件，而程序违法则构成教育行政违法的充分条件。

　　(三)效力要件

　　教育行政行为是具有行政法律效力的行为，即能影响相对人权利义务的行为。如颁发证照、行政处罚等。

　　教育行政行为是教育行政机关行使行政权力的行为。教育行政行为具有如下特征。

　　1．教育行政行为从属于教育法律、法规

　　教育行政机关是我国的教育执法机关，教育行政行为是执行教育法律法规的行为，因而教育行政行为必须从属于教育法律法规。教育行政行为必须受法律规范的约束，在法律规定的时空范围内实施。

　　2．教育行政行为的裁量性

　　教育行政机关在实施教育行政行为时，在法律规定的范围内，享有一定的自由裁量权。

　　3．教育行政行为的单方性

　　教育行政机关在其法定职权范围内，可自行决定和实施教育行政行为，而不受行政相对人意志的影响或左右。即使在依法申请的行政行为中，如行政相对人申请颁发证照，对行政相对人的申请是否准许，都由教育行政机关依法决定。

　　4．教育行政行为的强制性

　　教育行政行为是教育行政机关代表国家，以国家名义而实施的行为，是以国家强制力为保障的，具有国家强制性。教育行政行为一经作出即具有法律效力，行政相对人必须遵守和服从，否则，教育行政机关可以自行或依法申请人民法院强制执行。

　　(一)概念

　　教育行政行为的程序是指实施教育行政行为的过程以及构成这一过程步骤、顺序、期限和方式。

　　首先，教育行政行为的程序是指教育行政机关实施教育行政行为的程序，而非被管理者行为的程序，也不是法院审查教育行政行为的司法程序，即这种程序规范的对象是教育行政机关的行为。其次，教育行政行为的程序是多种要素统一体，即在一定的期限里，按照一定的顺序将教育行政行为的各个阶段连接起来，再以法定的形式表达出来，这便是教育行政行为的程序。

　　值得注意的是，在教育行政法律规范中，实体的内容与程序的内容往往是交织在一起，即在同一个法律规范中甚至于在一个法律条文中，往往既有实体内容，又有程序内容。

　　(二)内容

　　1．步骤

　　即教育行政行为的各个阶段，一个教育行政行为的完成，往往要经过若干阶段，而如果这个阶段经由法律规范确认，则变成法定阶段。由法律确定的阶段，既不是添加也不得遗漏，教育行政行为一般应当经过立案、调查取证、听取意见或申辩、裁决等阶段。

　　2．顺序

　　即实施教育行政行为各个阶段的先后次序，如先取证、后裁决；先裁决、后执行等。顺序经法律规范确定后，便不能颠倒和错乱，否则构成程序违法。

　　3．期限

　　即实施行政行为的时间限制。既然教育行政行为是一个过程，那么这个过程自开始到结束就应当有时间限制，否则，便可能是一个无法完成的过程。法律规范所确定的期限是法定期限，法定期限不得耽误。立法上完善期限和执法者严格履行期限是教育行政管理中应当注意的两大问题。

　　4．方式

　　即实施教育行政行为的形式，如书面的、某种特定的方式，则该行为便成为要式行为，行政行为应当是书面形式。

　　(三)教育行政行为程序的意义

　　1．规范和制约教育行政行为

　　教育行政法律规范中，通过对实施教育行政行为的步骤、顺序等的规定，来使教育行政行为达到规范化、统一化；同时，通过程序的规定来控制行政权的运作，防止权力扩张和权力行使的随意性，达到尽量减少违法行政行为的发生的目的。

　　2．促进教育行政管理目标的实现

　　教育行政法律规范赋予了教育行使得充分与否，直接关系到教育管理目标的实现。而教育行政程序，提供了教育行政机关权利实现的可操作程序，大大促进了权利实现的可行性，从而有利于实现教育行政管理的目标，如法律规定教育行政机关有权对教育违法行为进行处罚，如果没有相应的处罚程序相配合，则其处罚很难付诸实施，导致教育违法行为很难及时得到惩戒。

　　3．保护公民、法人或其他组织的教育和受教育方面的权利

　　一方面，教育行政程序通过控制教育行政行为的运作，从而防范其对教育相对人合法权利的侵犯；另一方面，通过规定教育行政机关的程序义务，带来一系列相对人的程序权利，促进了相对人实体权利的实现。