政府尋租

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政府尋租(Government Rent-Seeking)

　　政府尋租是指政府工作人員憑藉政府保護而進行的尋求財富轉移的活動，它被形象地稱為“看不見的腳”。政府尋租使市場失去作用，被稱為“看不見的腳”踩了“看不見的手”。

　　一般而言, 政府的尋租行為包括以下三種形式:政府無意創租、政府被動創租和政府主動創租。

　　(一)政府無意創租

　　政府無意創租是指政府為了良好的社會目標而干預經濟活動, 但結果是形成了租金, 造成了尋租行為。該租金是政府干預經濟的一種副產品, 是出於政府預料之外的, 可將其視為政府解決經濟問題的代價。政府無意創租有兩個特征: 第一, 從政府方面而言, 經濟租金是作為政府干預經濟的副產品而出現的, 政府在此前並沒有預料到自己的干預政策會引發尋租行為; 第二, 從利益集團方面而言, 利益集團並沒有去主動影響政府干預政策的選擇和制定, 而是利用政府已經出台的各種政策中的漏洞為自身謀求利益的行為。因此, 這種尋租活動屬於事後尋租。如改革開放初期的商品價格、利率和匯率雙軌制就是政府無意創租行為。

　　(二)政府被動創租

　　政府被動創租是指政府受私人或利益集團左右, 為其所用, 制定並實施一些能給私人或利益集團帶來巨額租金的經濟政策和法案。政府無意創租給尋租者帶來巨大的利益, 尋租者一旦擁有了政府所創設的租金, 往往會組成既得利益集團。政府被動創租是事前尋租, 政府代表的公共權力已經成為某些利益集團的謀利工具。

　　(三)政府主動創租

　　政府主動創租是指政府中的行政機構和官員利用其手中掌握的公共權力, 主動為自己謀求經濟利益的尋租行為。公共選擇理論認為, 政府部門或政府官員也是經濟人, 也會尋求特定條件下的自身利益的最大化。政府經濟管制政策的制訂與實施是由政府官員來執行的, 政府官員作為經濟人有自己的經濟利益, 因此某些政府部門為了本部門的私利, 會通過制定限制性政策或干擾現行政策的實施等方式達到利益保護的目的。政府主動創租的活動其特征是, 公共權力的行使與公共利益的目的相背離。

　　政府在有些情況下是無意創租的, 在有些情況下是被動創租的, 而在有些情況下是主動創租的。政府無意創租, 是由於知識的不完備和信息的不對稱; 政府的被動創租, 是由於既得利益集團的勢力過於強大, 短期內政府能力不足; 政府主動創租, 是因為政府官員自身動機不純, 而某些政府部門已經成為了分利集團。

　　尋租活動的產生並不是偶然的, 在現代國家中, 政府不僅運用巨集觀經濟政策以及指導性經濟計劃對國民經濟加以巨集觀調控, 而且通過各種法律和行政手段對企業的生產活動加以微觀的管制。但是過多的政府干預帶來了一些意想不到的後果, 政府尋租行為就是其中後果之一, 尋租行為產生並蔓延的原因主要有以下幾點:

　　(一)政府過分干預

　　尋租是政府對經濟活動干預和管制的必然產物, 政府干預不可避免地存在壟斷與特權, 這種壟斷形成了有別於市場價格的顯在的或潛在的政府價格, 兩個價格差就形成了“經濟租”。政府以外的經濟主體會千方百計去獲取這樣的租以謀求超額利潤, 而官員也會利用所掌握的權力謀求個人利益和“設租”。這樣, 經濟主體獲得低於正常價格的生產要素, 政府官員在供應分配要素時私下獲得各種賄賂, 雙方共同劃分“租”。

　　(二)我國市場經濟體制還不健全

　　我國目前仍處於市場經濟體制完善的初期階段, 市場制度發育程度很低, 市場平等競爭秩序還待建立; 另一方面, 舊的體制仍有相當的影響, 行政權力對微觀經濟活動有廣泛的干預。這樣, 在傳統公有制集權式的封閉經濟向市場經濟和開放經濟轉軌變型的過程中, 行政力量仍然在管制和干預市場, 某些方面的經濟活動已經貨幣化, 卻沒有按照平等競爭的市場原則處理當事人之間的關係, 仍然廣泛地實行行政審批、官員拍板的辦法, 比如, 對稀有物資的支配權, 對項目、執照的審批權、優惠政策的傾斜、確定試點單位等, 這些都潛伏著大量的尋租機會, 於是也產生大量的尋租活動。

　　(三)政府干預過程中的執行者同樣是追求自身利益的“經濟人”

　　按照現代制度經濟學的觀點, 行使公共權力的公務員也是在既定的約束條件下追求自身利益最大化的“經濟人”。政府機構本身也並不是一個沒有自身利益的超利益組織, 而是政府官員的利益內在轉化為政府的利益, 在制定政策和政策的執行過程中, 各級政府機構以及其中的官員都有其獨立的局部利益和個人私利, 這些不同於社會利益的利益往往會起干擾作用。在資源稀缺的時代, 政府官員擁有分配資源的巨大決定權就擁有重要的獲利途徑。他們會以手中掌握的行政權力作為籌碼, 向企業或個人出租權力, 獲取高額回扣。

　　尋租活動干擾和影響社會的經濟發展和現代化事業, 使社會長期處於紊亂、停滯和低效的狀態, 是經濟發展、政治穩定和社會進步的陷阱。政府尋租行為的危害主要體現在以下幾個方面:

　　(一)造成社會資源的浪費

　　資源浪費主要表現在以下三個方面: 一是尋租者進行游說所花費的時間與精力, 以及為疏通層層關係而支出的禮品與金錢; 二是政府官員為使尋租者支付自己滿意的租金以及為掩人耳目而付出的時間、精力與資源; 三是政府為對付尋租者的游說與賄賂而進行的反游說、反賄賂所耗費的時間、精力與資源, 即反尋租的成本。

　　(二)阻礙市場機制的有效運行

　　尋租活動阻礙市場優越性的發揮, 尋租造成資源配置的扭曲, 阻止更有效的生產方式的實施, 提高社會的生產成本, 將大量企業家能力從經濟創新活動引導到了尋租方面。獲得政府特許的壟斷企業往往沒有強烈的動力去完善管理、改進技術、提高產品質量、降低生產成本、改善服務、增強市場競爭力, 從而降低社會經濟效率。當尋租者得逞時, 政府管制所形成的壟斷將使社會付出整體代價。

　　(三)使社會財富產出的減少和分配不公

　　尋租活動是一種非生產性活動, 並不增加任何新產品或新財富, 只不過改變生產要素的產權關係, 把更大一部分的國民收入裝進私人腰包。尋租和反尋租所耗費的社會資源, 如果投入到社會財富的創造中去, 比如投資於生產或用於研究與開發活動, 就能增加社會財富。在尋租社會中, 生產者未必多勞多得, 而沒有從事生產活動的尋租者卻可能大發橫財, 這對努力工作的生產者來說是很不公平的, 削弱其發展生產的激勵。尋租為人們提供一種扭曲的刺激, 它具有極強的傳染性或示範效應, 當一個社會商業上的成功者多數源於尋租受益, 就沒有多少人肯靠生產來努力致富。

　　(四)導致腐敗盛行、損壞黨和政府的形象

　　經濟租金越高, 尋租激勵就越大, 政府的尋租成本就越高, 腐敗現象就越嚴重。尋租行為孕育“商人型政客”, 降低行政機構的道德水準, 腐蝕幹部隊伍, 引發政府官員的腐敗, 造成部門與行業的不正之風。政府尋租導致不同政府官員的爭權奪利, 降低政府及社會制度的“公信力”, 嚴重損害黨和政府的形象與權威, 削弱黨和政府的凝聚力、號召力。

　　(五)造成社會道德淪喪

　　尋租行為背離公平競爭的市場道德準則, 瓦解社會規範體系。建立在背景、權力、靠山、金錢、關係等因素之上的利益分配機制違反了對誠實努力工作的人進行獎勵這一社會道德準則, 破壞社會公正、公平、公開競爭的原則, 毒化黨風、政風、社會風氣。尋租行為對社會的不道德示範, 嚴重惡化人們的道德水準, 減少人們相互之間的信任, 最終導致的整個社會道德的淪喪。

　　治理政府尋租行為最有效的辦法就是制度創新, 以制度創新抑制政府尋租行為, 壓縮租金存在的空間, 減少尋租的收益。

　　(一)進行制度創新, 壓縮租金存在的空間

　　首先,必須要完善市場競爭機制和價格機制。稀缺資源的供求活動應儘量通過市場競爭進行, 從而使政府在行使其經濟管理職能時更加具有透明度和公開性。其次, 完善相關市場經濟法律法規, 儘快出台反壟斷法。最後, 進一步放鬆政府管制, 建設服務型政府,把更多的事情交給市場去運作。同時把競爭機制引入公共服務領域, 限制政府官員的權力濫用。

　　(二)轉換政府職能, 減少政府干預

　　要進一步推進行政制度改革, 在制度上加強約束和激勵機制, 規範政府的各種行為, 使之公開化, 有利於公民監督,減少尋租成功的可能性。進一步放鬆各種政府管制, 推動經濟自由化, 嚴格限制政府對經濟的直接干預, 減少公共權力對經濟的負面影響。全面實現政企分開, 確立市場經濟平等競爭的新秩序, 並把政府干預限制在絕對必要的領域和限度內, 下放權力, 把更多的事情交給市場或非營利組織處理。

　　(三)提高公務員的群體素質和個體素質, 增強公務員依法行政的能力

　　制約政府尋租行為的關鍵是公務員能否切實做到依法行政。國家頒佈的法律、法規幾乎都由政府公務員去執行, 公務員依法行政的能力與公民的利益直接相關。只有提高公務員的群體素質和個體素質, 增強公務員依法行政的能力才能保證政府官員正確行使公共權力, 保證政府決策科學化、民主化。要向政府機關工作人員普及市場經濟知識和法制意識。要完善公務員制度, 引進高素質人才, 從入口上把關, 堅持凡進必考的原則; 從考核上把關, 把公務員實際工作成績, 特別是以其依法行政的表現作為衡量公務員政績和晉升的主要標準。

　　(四)轉換政府職能, 優化政府干預

　　行政權力對市場的干預和管制是尋租的根源, 要儘快轉變政府職能, 建立適應市場經濟運行規律的國家巨集觀管理新體制, 減少政府對經濟生活的直接干預, 特別要減少和約束政府在投資和採購方面的壟斷權力。進一步改革行政審批制度, 該取消的行政審批項目取消, 需要保留的, 可以運用市場體制來運作, 通過招標、拍賣等市場手段來處理, 不能通過市場運作的, 必須合理分解行政審批權力, 並加強相互之間的監督制約, 防止權力過分集中又缺乏內部監督。政府應精簡機構, 減少政府層級中的官員, 減少濫用權力創租和尋租的機會, 將尋租的可能性限制在最小範圍。要全面實現政企分開, 確立市場經濟平等競爭的新秩序, 並把政府干預限制在絕對必要的領域和限度內, 下放權力, 走向小政府大社會, 把更多的事情交給“看不見的手”即市場或非營利組織處理。

　　(五)建立完善的事前監督機制和事後懲罰機制

　　絕對權力導致絕對的腐敗, 如果沒有完善的事前監督機制和事後懲罰機制, 官員的創租和尋租行為就無法得到監督與製裁。事前監督機制能提高尋租活動的曝光率, 降低人們參與尋租活動的概率:(1)建立分配決策公開聽證的程式, 讓各有關方面公開陳述意見, 提高公共權力運作過程的透明度;(2)建立行政公開制度, 公開辦事規則、辦事程式、辦事人員、辦事期限和辦事結果, 公開政府財政預算與實際開支;(3)推廣招標、拍賣制度, 杜絕個人審批;(4)建立政府官員的財產申報登記與核查制度。

　　事後懲罰機制關鍵在於黨紀處罰、行政處罰、經濟處罰和刑事處罰要四管齊下。要對索賄和受賄者從嚴處理, 而對行賄者可依法從寬處理, 加重受賄者的風險成本。借鑒香港廉政公署的經驗, 設置專門的機構, 建立“三管齊下”的反尋租系統, 加大打擊力度, 提高預防水平, 確保尋租者得到嚴懲。