政府社会保障职能

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　　我国正处在进一步深化改革，构建社会主义和谐社会奠定基础的过程。在这个时期建立的社会保障制度，是将过去的企业保障转变为现代社会保障的过渡性制度，但这是一个逐步推进的改革过程，这个过程是与我国社会主义市场经济体制改革过程同步的，是政府实现职能转变，对社会保障职能重新定位以及设置合理管理体制的过程。在这个时期，我国政府社会保障职能的具体内容是不断发展变化的。现阶段，我国政府的社会保障职能主要集中在社会保障宏观决策、组织实施、监督管理等方面。

　　政府社会保障职能定位需要妥善处理的两个关系社会保障是市场经济条件下政府的基本职能，但并不意味着政府一定要包揽所有事务。为此，必须妥善处理好两方面的关系。

　　(一)政府与市场的关系福利国家的发展史表明，政府过多地包揽社会保障责任，其结果是社会保障支出庞大，财政入不敷出，行政管理低效率；更为严重的是，庞大的社会保障支出会导致劳动力成本的上升和固定资产投资的下降，损害国民经济的健康成长。但是，社会保障制度的目标是追求社会效益的最大化，若单纯依靠市场运作，必然无法实现社会保障制度的目标。目前，关于社会保障供给问题，国际上主流观点是实现政府与市场相结合，妥善处理好政府福利与市场福利(即政府福利之外的、由民间私人机构按市场机制提供的福利)的关系。具体来讲，基本社会保障等社会福利和社会服务主要应由政府负责，但在运作上也要适当引入市场机制；而补充保障以及基本保障基金的运作等事务则主要由私人机构承担，发挥市场机制的高效率，通过政府与市场的有机结合，实现公平与效率的双重目标。

　　(二)中央与地方的关系社会保障，尤其是基本社会保障是以政府为主导逐步建立并完善的，合理划分各级政府之间的社会保障事权和资金责任是社会保障制度顺利实施的重要保证。就社会保障事务而论，地方政府在信息方面具有明显优势，如最低生活保障制度等一些需要进行家庭经济状况调查的保障项目，由地方政府承担责任，既有利于充分发挥地方的信息优势，又有利于地方统筹安排有限的财政资源，在控制政府支出的同时做到“应保尽保”。但一些全国性的公共产品由中央政府组织并提供，有利于社会经济的稳定和地区间的协调发展，有利于劳动力市场的统一和人力资源的合理流动与配置。目前，在社会保障事务方面地方依赖中央的情况比较严重。为充分发挥中央和地方两方面积极性，应进一步理清中央和地方的责任，进行合理的分工。具体来讲，中央政府在基本养老保险方面应该承担更大的责任，一方面通过转移支付实现收入再分配，另一方面，应逐步提高基本养老保险统筹层次，努力实现全国统筹；而在社会救助、医疗保险、公共卫生服务以及其他社会福利等方面则应注重发挥地方的积极性，并让地方切实承担起相应的责任。

　　有效发挥政府在社会保障领域中的作用，意味着政府必须将注意力和发挥作用的基本点放在规范市场秩序，弥补市场失灵和满足社会公共需要、促进就业、创造有效率的市场运行机制和提高生产率的基础上。从这个意义上讲，现有的社会保障政府管理模式的许多弊端都需要变革，使政府更有效地承担起履行社会保障职能的责任。

　　第一，政府履行社会保障职能是适应市场经济逐步深化的一个渐进过程，应该在其他经济社会制度或政策的改革完善的过程中有序地进行社会保障制度建设，避免在社会保障领域中进行制度或政策改变的随意性。西方现代社会保障制度体系是与成熟的完全市场经济形态相适应的，中国的不完全市场经济形态则完全不同，还必须优先进行市场经济经济制度改革、企业制度改革、财政税收制度改革、政府职能的重新设计与调整等一系列经济社会政策的重大调整，在此基础上才有可能建立统一的比较完备的社会保障制度体系。

　　第二，根据不完全市场经济条件的要求，政府履行社会保障管理职能务必努力做到：一是分清债务责任，划分社会保障事权，明确各级政府的相应职责，是不完全市场经济条件下社会保障建设的前提性条件。在统筹基金方面，要严格区分旧债与在职职工积累的社会统筹之间的界限。社会统筹积累是计发基础养老金数量的一个主要变量，也是未来退休职工积累的资产，它与实施社会保险制度之前已经退休的和尚未退休的中人理应享受的部分“国家旧债”在性质上是十分不同的。

　　三是政府社会保障职能要按照基础性、选择性与补充性管理的需要进行区分。政府与市场的关系是政府履行社会保障管理职能转变的基本层面，市场化最本质的涵义不是指政府管理的越少越好，而是使市场作为社会保障资源的配置主体，最大限度地发挥作用。因而，在一些领域政府的职能逐步退出的同时，在其他领域比如社会保障领域，政府的职能应该得到加强。然而，政府履行社会保障职能需要进一步细化，适应市场经济机制逐渐深化的制度环境对社会保障不同领域与机制选择的要求。在这一过程中，政府应当逐步退出生产性领域，而加大公共物品的提供，设计好社会保障制度的不同结构与功能，协调社会保障的消费性支出与生产性支出的相互关系，充分发挥政府在社会保障制度体系建设中的作用。根据不完全市场经济条件的现实要求，政府在基础性社会保障体系中应更多采取直接干预的方式追求绝大多数社会成员的福利实现，在选择性社会保障体系的建设中应对特殊社会保障对象提供有选择的社会保障，并发挥社会保障体系在区域经济社会发展中的基础性作用，而在补充性社会保障体系的建设中则应更多地提供法律法规的支持，依靠私人部门与中介组织，并强化监管与评估体系以实现制度的目标。

　　四是实现政府社会保障职能的社会化。目前在社会保障领域政府承担的许多社会性事务应逐步由政府管理移交到相应的社会组织。这与传统社会向现代社会转化的过程是一致的，在这一过程中，扩张的第三部门能够承担起政府退出的社会保障领域和其他社会事务领域并能发挥更大的优势。与此同时，政府有利于集中资源建设巾场经济运行的平台，从降低整个社会的交易和运行成本来获得制度创新和政策协调带来的整体收益。