失业保障制度

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　　失业保障制度是指对于非自愿性失业人员在失业期间无法获得必要的维持基本生活的经济保障时，由国家和社会提供帮助的制度。

　　失业保障制度最早由比利时在1901年建立，随后的几年，法国、丹麦、挪威等国也相继建立了失业保障制度。我国的失业保障制度建立于1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，只保障四种人：宣告破产的企业的职工，濒临贩产的企业法定整顿期间被精减的职工，企业终止、解除劳动合同的职工，企业辞退的职工。1993年我国又颁布了《国有企业职工待业保险规定》，将保障范围又扩大了三种：按国家有关规定被撤销、解散的企业的职工，停产整顿企业被精减的职工，依法及按照有关省、自治区、直辖市人民政府规定享受待业保险的其他职工。我国的失业保障制度是一种新建立的社会保障项目，目前仍有许多不足，如保障范围窄，仅限于国有企业职工，加之资金来源只靠企业缴纳，就十分有限，因而我国的失业保障制度还处在不断地探索和完善过程中。

　　失业保障制度的理论基础是，就业水平是由一个国家的经济活动水平决定的，是难以改变的，所有试图改变就业水平的措施都将影响市场本身的运作机制，会受到市场机制的报复，失业率还会回复到以前的水平。但事实也会带来许多社会问题，造成社会成员之间收入的巨大差异，产生社会不稳定的种种因素。此外，失业还涉及社会公平的问题。既然就业水平本身难以改变，改变就业水平的政策使用不当会影响效率，甚至造成宏观经济失调。因此政府对失业问题的解决方式就是失业保险和失业救济工作。通过失业保险和失业救济使得失业者能维持一定的生活水平，使他们对市场经济机制所带来的失业现象能够容忍。此外，失业保险和失业救济让一部分人自愿退出劳动力人口，这些形式上的失业者在失业救济的保证下，主动放弃工作，虽然形式上他们是失业者，事实上是他们未来领取失业救济才登记为失业者，实际上他们也分享了社会经济发展和增长带来的好处。

　　此外，失业保障制度本身对就业水平也有一定的主动影响。首先，失业保险和失业救济所需要的基金是由就业者支付的，这一基金的数额过大会影响就业者的劳动成本。其次，失业保障制度对就业也有正面效应。由于失业者的边际消费倾向高于就业者，因此从就业者和雇主那里征收的社会保障基金以失业保险和失业救济的形式转移给失业者后，可以产生比就业者自己消费更高的消费水平，有利于刺激总需求和拉动经济的发展。

　　(一)在划分失业人员类型的基础上，确定失业保障的范围、条件和标准。

　　在我国，失业人员一般包括：1．城乡新成长的尚未就业过的无业人员；2．城乡劳动组织中的隐蔽性失业人员；3．城乡就业后因企业破产、产业结构调整而暂时无法就业的人员；4．农村乡、村企业外从事非农产业后而失业以及流入城镇而找不到工作的无业人员；5．城镇就业后被解雇、开除、除名的违法违纪人员以及自动失业人员。除第5类人员外，按城乡一体化保障原则的要求，上述失业人员都是失业保障的对象，并根据不同情况分别确定各类失业人员享受失业救济金的条件、标准、领取期限。

　　(二)失业保障方式的确定。

　　保障方式灵活多样，有以劳代赈，就业培训、有期限的经济援助，一次性救济等，通过不同方式的失业保障，使失业者既能得到生活保障，又能帮助和刺激失业者积极就业，努力工作，并鞭策在业人员努力向上。

　　(三)失业保障资金的来源和筹集方式。

　　主要有：1．企业按法律规定无条件一次性缴拨给失业保障部门的失业保障捐，2．其他经营性劳动组织建立用于失业保障的专项风险基金；3．失业保障部门对以劳代赈组织提成一部分利润。

　　(四)失业保障管理体制。

　　与社会主义有计划商品经济相适应，国家从宏观上建立失业率计划控制指标，与劳动部门的劳动工资管理相协调，实行城乡失业与就业的统一的业务管理。

　　1.国有企业改革对失业保障制度的需求。

　　改革开放以来，搞活国有企业一直被作为改革的核心问，要想继续推进国有企业改革，就必须设法解决国有企业的富余人员。从理论上来讲，解决富余人员一方面可以堰过扩大企业规模，提高劳动边际生产力来内部精化；另一方面就是把窗余人员排斥到市场中去。要想减轻国有企业的冗员负担，只有选择释放这条路。然而，它将引发的问题足以为实施者所顾虑。诸如，人们对社会主义主人感的认同，要求在被释放的同时，必须得到某种补偿。因此，建立失业保障制度是国有企业深化改革的重要条件。

　　2.社会主义市场经济体制建设对失业保障制度的需求。

　　市场经济体制下的经济运行，受到价值规律的调节，自然会在各市场主体之间形成激烈的市场竞争，而作为竞争的结果，必然是一部分企业或因经营困难裁减工人，或因破产导致全体工人失业。这种情况，即使在资本主义制度下也都是政府想极力避免或努力控制的事情。社会主义市场经济体制在确立了市场配置资源的基础地位后，也不可避免的地存在着竞争，无论是上述的国有企业，还是不断扩大的非公有制企业，在竞争激烈的市场环境内，都是按市场机制来配置资源的，其中包括劳动力资源。在这个过程中，会不断地发生劳动力被游离并引起某些障碍，为了克服这一障碍，必须有一个完善的失业保障制度来缓解由失业引起的压力。失业保障能够提供的社会稳定的功能不仅使它成为正在形成的社会主义市场经济体制的一项重要内容，而且，还可以在从经济体制向市场经济体制转型的过程中起到保障这种转型实现的重要作用。因此，建立社会主义市场经济体制对失业保障制度也提出强烈的需求。

　　3.实现工业化的过程对失业保障制度的需求。

　　我国经济发展对失业保障制度的各种需求，不仅表现在对失业保障制度建立的迫切性上，而且对失业保障的程度也提出非常高的要求。为此，努力提高对失业保障制度的供给就成为一种自然的选择。

　　1.失业保障的覆盖面过窄。

　　失业保险的本质特征之—是具有普遍性，这就是说，所有有劳动能力且愿意就业的失业者都应包含在失业保险的保障范围内。具体到中国现阶段，农民被排除在失业保障的范围之外，这似乎还可以用中国当前的国情和农民的实际情况来解释。不过，仅就城镇而言，个体经营者和便不在保障范围内，私营企业的工人、农民合同制工人基本上没有失业保险。到1998年底，全国参加失业保险的职工总数占城镇职工人数的比例为63.7%，这就是说，在城镇职工中尚有36.3%的人未参加失业保险。可见，失业保障仅在城镇还有较大的未覆盖空间。

　　2.失业保险资金筹措不足。

　　在已经实施的失业保险中，国家规定的失业保险资金筹措渠道是企业和国家财政，在实际执行中也有少数地区由劳动者个人筹措，但总的来说，企业和国家财政在失业保险金筹措当中占有绝对的比例。显然，这种资金负担方式不尽合理，特别是由于企业(主要是国有企业)的效益不好，拖欠失业保险金情况严重，再加上国家财政也比较困难，因此，仅依靠这两个方面来筹措失业救济金明显力不从心。所以，开辟失业保险资金筹措的新渠道，是完善失业保险制度的一个重要方面。

　　3.失业救济水平低下。

　　失业救济金的发放一开始规定的标准是按照职工标准工资的60%—75%，后来改为按当地社会救济金额的120%—150%。这本来就十分有限，但许多地方有时还达不到这个标准。据统计，1995年全国城镇发放失业救济金为8.2亿元，领取失业救济人数为261.3万人，平均每人每月领取失业救济金26元;1996年全国城镇发放失业救济金为13.8亿元，领取失业救济人数为330.8万人，平均每人每月领取失业救济金35元。如此的失业救济状况根本不能保证基本生活的要求。

　　4.失业保障的管理混乱。

　　这一方面体现在失业保险资金的支出极不合理。1995年全国共支出失业保险资金18.9亿元，其中，用于失业救济，促进再就业的为15.1亿元，这就是说，尚有3.8亿元，占总支出的20%以上的失业保险资金支出并未用于失业救济等费用上。这说明，失业救济资金的使用渗漏十分严重。另一方面在管理体制上也极不完善。现行的失业保险制度并不是一个统一的体系，而是条条管理与块块管理相互交叉、分级式保险与行业性保险各行其事，结果必然是造成各自为政、业务交叉、成本上升。此外，失业保险机构内部管理也存在问题，诸如机构设置、管理费提取比例等缺乏严格规范。

　　从中国失业保障的基本情况和失业保障制度存在的问题来看，中国失业保障制度还处于初创时期，面对日益严重的失业压力，失业保障制度的供给与需求的失衡非常突出。为此，必须加快失业保障制度的建设。

　　根据中国失业保障制度供求失衡的现状，健全失业保障制度需作如下几方面的努力:

　　1.区分失业保险与救济的不同功能。

　　目前，我国在实施失业保障时，只是通过失业救济来提供失业者的基本生活费，还没有划分失业保险与失业救济的严格界限。其实。失业保险与失业救济是有区别的。失业保险是一种保险制度，失业保险金的发放要体现不同失业者在失业前对失业保险基金贡献程度的差别，即发放金额与当事人失业前缴纳的失业保险金有关。而失业救济是对那些具有领取失业保险金资格的失业者，在领取保险金的期限内没有实现再就业仍处于失业状态而发放的救济性资金，以保障其基本生活。这意味着对失业者实现了双重的保障，更有利于完善失业保障制度的功能。

　　2.提高失业保险和救济的给付水平。

　　失业保险和失业救济的目的是为了促进失业者实现再就业和维持其失业期间的基本生活。然而，就目前我国的失业保险和救济水平来看，很难达到上述的目标。因此，第一，要改变过去失业保障资金主要来源于国家财政和企业缴纳这两个渠道对失业保险金筹措的限制，实现国家、企业、个人共同负担的失业保险金筹措方案。随着个人收入水平的不断提高，这种方案实施的现实性越来越强。第二，把部分国家资产货币化，用以补充失业保险金和失业救济金。

　　3.建立以失业保障促进失业者再就业的机制。

　　我国是一个发展中国家，经济发展水平以及由此决定的财力不可能实行高度保护的失业保障体制。这就使我们的失业保障主要用来保证失业者的基本生活。然而，基于我国经济快速发展的趋势，很容易使我们步西方高福利政策的后尘。虽然这可能是若干年后的事情，但是有鉴于发达国家在实行高福利政策过程中表现出的诸多弊端，我们应该未雨绸缪，主要是建立一个既能保证失业者基本生活要求，又能激发失业者寻求再就业的积极的失业保障体制。为此，我们不能把对失业者的高度保障作为发展目标，而应该走目前成为西方发达国家趋势的再就业培训的道路，即我们要尽早地把失业保障的重点放在对失业者的再就业培圳上，努力实现一个以再就业培训为主导，兼顾失业者基本生活的失业保障体制。之所以如此，我们还应该看到我国传统的自发保障功能的作用。在我们的传统中，以家庭、亲友为基础的保障功能比较发达，这也是我们目前虽然在统计数字上有相当规模的失业人口，但是处于生活绝对困境的失业者并不多的一个重要原因。以此作为一个条件，加快失业者再就业培训体制的建设可以有相对宽松的社会承受力为基础。如果我们能以此作为失业保障制度发展的方向，那么我们就可以建设一个有效的失业保障体制，为社会主义市场经济的运行提供最有力的保障。

　　4.统一失业保障的管理机构及加强失业保障的法制建设。

　　目前，包括对失业人口的管理、失业保险资金的管理和发放，以及再就业培训等内容的失业保障管理体制还没有实现统一，某些行业或部门建立有相对独立的失业保障管理体系。这种状况，既不符合失业保障的社会性要求，又在管理上造成机构重叠，浪费了有限的失业保障资金。因此，为了使失业保障制度实现有效地运行，必须统一失业保障的管理机构。具体地讲，就是要建立一个由国家统一协调，各级政府的劳动保障部门实施专业管理的分层次的失业保障体制。为了保证这一目标的实现，必须加快中国失业保障法制建设的步伐。为此，一要在宪法中增补失业保障方面的条款，以增强失业保障法制的权威性；二要尽快制定和通过《失业保险法》及其配套法律，以维护失业保险法律的真正效力；三要明确和制定有关法律责任和处罚条款，以发挥失业保险法律的震慑力。