土地储备贷款

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　　土地储备贷款是银行向土地储备机构发放的用于收购、整治土地，提升土地出让价值的短期周转贷款。其主要用途包括支付征地补偿费，安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、场地平整费、缴纳土地出让金等。

　　近年来，各地政府通过加快土地资源向土地资本转变，提高土地收益，为城市建设提供了强大资金支持，部分城市成立了土地储备中心专司其职。土地储备贷款相应成为银行新的效益增长点和营销重点，并占据了银行信贷资金相当份额。

　　但是，由于土地储备贷款金额大，政策性强，政府干预成分多，银行管理经验不足，贷款风险相对较大。土地储备贷款主要面临以下风险：

　　l、政府信用风险。

　　从借款主体看，大部分土地储备机构虽然工商注册为企业法人，但并没有按公司化规范运作，仅是代表政府负责土地收购、储备、交易等日常事务性工作，不负责对土地资金的安排，缺乏经营自主权，责权不统一，法人治理结构不完善，监督机制不健全，实际属于政府的附属体，作为融资主体，其只是一个承贷的空壳而已；另一方面，政府往往把土地储备贷款当作财政资金管理使用，并没有完全把土地储备贷款用于储备的土地项目，而是用于弥补其他城市建设资金，对于拍卖的储备土地款项，政府也未及时用于归还贷款，仅仅向银行承诺安排财政资金还贷，而这些承诺又往往不能完全兑现，对于赤字财政更是一纸空文。因此，政府信用风险是土地储备贷款的直接风险。

　　2、政策性风险。

　　近年来，国家加大了对房地产市场和土地市场整治、规范力度，人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》明确限制了对房地产开发企业、施工企业的贷款投入，国务院、国土资源部2004年也先后出台了((关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》、《关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》，加强了对建设用地的审批管理，上收了地、市一级土地部门土地项目审批权限，并暂停农用地转为非农用建设用地的审批。这肯定会影响城市房地产建设规模和土地拍卖进程，甚至可能使储备土地无法拍卖变现，从而影响贷款的按期收回。

　　3、法律风险。

　　《中华人民共和国土地管理法》严格禁止未经批准或越权审批建设用地。储备土地必须符合经法定程序批准的城市总体规划、近期建设规划和土地利用总体规划。近年来，随着“城市化”步伐的加快，城市郊区大量农用地作为储备土地被征用，其中不乏为当地政府越权审批占用，且土地储备机构取得土地并未实际缴纳土地出让金，仅仅是为了取得贷款而办理了土地过户手续和变更了土地性质，处置土地存在较大的法律风险。另外，外部评估机构受利益驱动，往往是按照借款人的授意根据贷款申请额度对土地价值进行评估，甚至一些地方由国土部门垄断对地价的评估(否则，不予办理抵押登记)，导致评估价值远远偏离土地市场价值，银行即使处置抵押物也会造成较大的贷款损失，而现有法律法规对评估机构的责任约束不强，银行也无法向评估机构进行追索。

　　4、银行经营管理风险。

　　在审计实践中发现，部分银行发放土地储备贷款未落实抵押，或者抵押物非贷款对应的储备土地；在贷款资金使用方面缺乏有效的掌握控制。他们往往采取与政府、借款人三方签订《土地储备贷款封闭运行协议》， 《协议》中明确了贷款资金必须专款专用和储备土地处置后优先偿还贷款。但事实上，由于借款人和政府处置土地与银行贷后管理信息不对称，贷款资金转入财政帐户后，银行完全失去对贷款资金的监控，无法保证储备土地处置款和贷款不被挪作他用，而一旦土地储备资金被挪用，就很难按期收回贷款。

　　1、落实有效的抵押是防范土地储备贷款风险的前提。贷前对储备土地进行严格的评估并设定抵押是防范风险的有效措施，这样可以避免借款人擅自处置储备的土地悬空贷款，从而取得对贷款管理的主动控制权。当然，银行应当关注储备土地取得的合法合规性，如取得土地是否经过法定程序批准，是否足额缴纳土地出让金等；对土地价值的评估结果可以实行社会公开，接受社会监督，防止评估机构随意估价。

　　2、把好贷款用途监控是确保土地储备贷款安全的关键。保证贷款资金用在储备的土地项目上，确保土地的保值、增值和权属无争议，应当对土地储备贷款实行封闭管理。事实上，一些地方政府往往把土地储备贷款当作以土地作抵押向银行融资的城市建设资金，就理所当然地纳入财政资金管理，他们并不真正了解银行发放土地储备贷款的用途，银行要加强与地方政府的沟通，使他们真正了解土地储备贷款的性质和用途，绝不能放弃对贷款用途的监控；鉴于地方财政要介入对贷款资金的管理，可采取借款人与财政建立共同的贷款专用账户的措施，将贷款资金与财政资金彻底分开，这样既便于财政直接监控，也能满足银行对信贷资金管理的要求。

　　3、土地拍卖款是偿还土地储备贷款的唯一资金来源。由于土地拍卖变现的不确定性，导致借款偿还期限不确定，为规避贷款流动性风险，在借款合同中除了要明确一个合理的贷款期限外，还应当在借款合同的分期还款计划中明确“土地拍卖变现后及时优先偿还贷款金额或一定比例金额，不受贷款期限的约束”。我们既不能等到贷款到期才回收，也不能因为贷款到期后借款人未及时归还而立即处置抵押的储备土地，更不能依赖政府要用财政预算资金来偿还贷款，借款人归还贷款的期限实际上就是土地拍卖变现之日，偿还贷款资金的唯一来源就是土地拍卖变现资金。

　　4、理顺投资关系，创新金融产品，完善金融服务。从目前土地储备贷款运作情况看，政府直接参与经营管理，土地储备资金融资渠道单一，基本上是银行贷款投入，加大了银行贷款风险。随着政府投资体制改革的不断完善，政府投资行为必将不断得到规范，政府主要职能是确定土地利用建设规划，依法对储备土地项目进行审批，向社会公开招标选定业主，而不应干涉银行和企业的自主经营。作为银行来讲，要增强风险防范意识，总结经验教训，完善土地储备贷款管理办法，在贷款投向上要重点选择那些主体资格符合银行贷款条件且资本充足的借款人和政府信誉良好、管理规范的城市，并减少贷款投资比例(如借款人应用自有资金缴纳土地出让金)，另外，银行要增强创新意识，完善金融服务，如在目前我国尚未允许地方政府发行公共债券的情况下，银行可以利用代理集合委托贷款方式来筹措土地储备资金，这一方面能使参与了集合委托贷款的老百姓关心城市建设，监督政府规范资金使用，另一方面又可以规避一些政策性风险，如上海地铁、成都市水环境项目集合委托贷款发行均取得良好效果；还可以发挥银团贷款优势，充分整合资源，分散风险。