林權
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林權(Forest Ownership)
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什麼是林權[1]
林權是指森林、林木、林地的所有權和使用權，是森林資源財產權在法律上的具體體現，它是經濟組織或單位對森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、處分的權利。
林權的內涵[2]
按照產權理論通常的觀點認為，產權是由所有權、使用權、收益權和處置權組成的一組權利束。實際上，產權包括產權主體、產權客體和產權權利3個主要方面。其中，產權客體是指各具體權利所依附的帶有稀缺性的特定的有形物和無形物的總稱。依據產權理論，應將林權界定為以森林資源為林權客體所建立的所有權、使用權、收益權和處置權的一組權利束。
林權之所以表現出遠高於其他產權的複雜性，即在於森林資源具有高度的複雜性，是由多個相互分離但又相互依賴的部分組成的統一體，包括森林、林木、林地以及以此為依托的野生動物、植物和微生物。當生長於林地上的林木達到一定規模和郁閉度，結合其他生物構成的生物群落就稱之為森林；未達到此標準則為疏林地或宜林地；當林木種植於房前屋後、宅旁村旁等非林地時則稱之為零星樹木；林木的生長和森林的形成都離不開林地，林地卻具有轉變為其他用途的機會。可以說，林木是森林的主體，林地是林木生存的基礎，林木又展現了林地的價值。
林權的結構[2]
產權結構的一般定義是在特定考察範圍內，產權的構成因素及其相互關係和產權主體的構成情況。朱巧玲從權力結構、組織結構、主體結構、客體結構等方面更加詳盡地解析了產權結構。鑒於此，林權結構即為將森林資源的各項具體權利在林權主體之間進行配置所形成的林權主體、客體和權力之間的相互關係。由於林權主體包括國家、集體和個人等，森林資源又包括森林、林地、林木以及野生動植物和微生物，基本權利包括所有權、使用權、收益權和處置權，且各項基本權利還可進一步分割。因此，林權結構具有多樣性和複雜性。
在談及林權的類型時，多將其劃分為公共林權(或自由進入)、國有林權、集體林權和私有林權4種類型，而在具體實踐中存在著國有林國家經營、國有林集體經營、國有林私人經營、集體林集體經營、集體林私人經營、集體林國家經營、私有林私人經營、私有林集體經營、大戶聯營、股份合作經營等多種經營模式。實際上，這些都是對林權的重新分配和組合所形成的不同的林權結構。總結新中國成立後的林權結構，主要表現為單主體林權結構和多主體林權結構兩大類型。
(1）單主體的林權結構
狹義範圍內的單主體林權結構主要是指森林資源作為一個完整的整體，依附於其上的權利束完整地界定給同一個林權主體，即以林權客體的統一性和權利束的完整性為典型特征的林權結構(圖1)。林權主體在不同階段主要包括國家、村集體、農戶、團體、高級合作社、人民公社、生產大隊、生產隊以及由社隊組建的林場或林業專業隊等。廣義範圍內的單主體林權結構將範圍擴大為包括將依附於部分林權客體的權利束相對完整地界定給同一個林權主體的情況，其以林權客體的分割性和權利束的完整性為基本特征。通常情況下，依附於非林業用地上的零星樹木和果樹的權利相對完整地被界定給農戶以及居住在城鎮的幹部、工人、教師和居民等。
(2)多主體的林權結構
在新中國成立之後的林權制度變遷史中，單主體林權結構存在的時間和範圍相對有限，多主體林權結構在更長的時問和更廣泛的範圍內占據著主導地位。按照林權客體的分離程度的不同，可分為林權客體相對統一的多主體林權結構和林權客體相互分離的多主體林權結構2種類型。
1．林權客體相對統一的多主體林權結構
將森林資源作為一個相對完整的整體，將依附於其上的部分或全部基本權利在兩個及以上的主體之間進行配置的林權結構即為林權客體相對統一的多主體林權結構。各時期的合作林實行三級所有，對為基礎政策時期的集體林都將依附於森林資源之上的所有基本權利在不同的林權主體之間進行配置(圖2a)。林權主體A和B可能為不同的村集體、或不同的個人、或村集體和個人、或國家和村集體，重點在於二者之間根據合同或約定等契約形式將4項基本權利在二者之間進行配置。
另外一種形式即為將部分權利在不同林權主體之間進行配置，通常情況下表現為所有權歸其中一林權主體，使用權、收益權和處置權在兩個及以上林權主體之間配置(圖2b)。在林權制度變遷過程中主要存在以下3種情況：1)A為國家，B為集體或農戶；2)A為生產大隊，B為生產隊；3)A為集體，B為農戶。此外，還存在所有權和處置權歸國家，使用權和收益權在國家和集體之間分配；所有權歸集體，使用權歸農戶，收益權和處置權在農戶和集體之問分配等其他配置方式。
2．林權客體相互分離的多主體林權結構
由於我國經濟發展水平的限制，在界定林權時主要考察林地和林木兩方面。近年來，逐漸對野生動植物、森林生態系統等方面予以關註。因此，林權客體分離的情況主要是指林地產權和林木產權的分離。林權客體相互分離的多主體林權結構主要表現為2種形式，一種是林地產權和林木產權相互分離，並分別相對完整地界定給不同的林權主體，如圖3a所示，即同一森林資源中，林地產權和林木產權分別相對完整地界定給不同的林權主體，如A為、B為集體或農戶；或A為集體，B為國家或農戶。
另一種是將分別依附於林地和林木的4項基本權利全部或部分在兩個及以上林權主體之問進行配置，如圖3b所示。在我國，只有國家或集體享有林地的所有權，故而，此種林權結構常表現為2種配置方式：1)A為國家，B為集體或農戶；2)A為集體，B為農戶。圖3中的虛線表示在進行合作造林或是合同、協議約定的情況下林權主體A才享有林木產權，否則，林木產權被界定給林權主體B享有。
林權的管理[3]
1．穩定林權，轉變職能，充分發揮林權證的效用
林權證的法律效力是保證林權證效用發揮的前提。林權證是依法經縣級以上人民政府核發，由權利人待行的確認森林、林木、林地所有權或使用權的法律憑證，是申請林水採伐、徵占用林地、林權抵押貸款、林地林木流轉的前置條件，是調處林權糾紛的法律依據。林權證中載明瞭林地範圍、面積、林木蓄積等森林資源狀況，以及林地所有權人、林地使用權人、森林或林木所有者、森林或林木使用者等權利主體。依法取得了《林權證》，權利人就擁有了該林權證記載範圍內的森林、林木、林地的所有權或使用權，就像房產證一樣。《林權證》載明的林權是一項財產性權利，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
林權證效用是“預期收益大小、法律保護程度和比較優勢強弱”的函數。林權證載明的林權給個人帶來的預期收益越大，法律對林權保護越嚴格，林權證比較優勢越強，則林權證效用越大，人們越認同林權證。但在經濟較發達的少林地區，部分林農對林權制度認識不足，依法管林的觀念不強，認為山還是那座山，有無林權證無所謂。加之大部分農村青壯勞動力外出務工，勞動力缺乏，很多山林疏於管護；林農從山林中就得的收益不大，致使農戶對山林的管護責任心不強，經營山林的積極性不高。而村、組幹部認為山林部分到了農民頭上，用不著他們操心，致使林權管理在基層幾乎不聞不問。
政府要致力於建立長期有效的林權制度，穩定收益預期；加強林權的實體保護，確保權益實現；拓寬林權證在保險、擔保、抵押貸款、合作入股等方面的功能，使其與其他權證相比具有優勢。在實際工作中，政府主要應實行“四個轉變”：
①在管理理念上，從“以林為本”向“以人為本”轉變。以人為本是對產權主體的尊重，只有以人為本，以農民經營森林的目標為切入點，才會逐步形成實現森林對農民收入增加的貢獻率提高，由此激發農民培育森林資源的積極陛，進而使森林資源越來越多；
②在管理重心上，從以“林木管理”為主向以“林地管理”為主轉變。林地所有權穩定，林地自然條件和麵積大小相對固定，管理成本低；而森林、林木無論從樹種組成、群落結構、生態系統功能及產權關係都是動態的。因此，加強林地管理，既可以解除對林木所有者的產權約束，又可為森林可持續經營提供條件；
③在行政職能上，從“林業經濟管理”為主向“森林生態管理”為主轉變。林業行政職能的重點放在生態公益林管理和經營。對商品林而言，政府的職責主要是進行商品林產權保護、林業巨集觀經濟調控和林地的生態環境監管；
④在管理模式上，從“行政管理型”向“管理服務型”轉變。順應產權制度變遷的形勢，理順管理職能，調整管理機構，提高管理能力，以加強林業內部管理和服務能力建設為重點，建立“精簡、高效、協調”的運行機制，幫助林農和其他經營者提高林業經營管理水平。
2．完善林權變更註銷登記制度
林權的變更，有廣義上的林權變更和狹義上的林權變更。廣義上的林權變更，是指林權主體的變更、林權內容的變更。林權主體的變更，涉及某一主體取得林權而相對主體喪失林權。狹義上的林權變更。僅指林權客體的變更和林權內容的變更。林權的消滅，是指林權與特定主體相分離，就林權主體而言，就是主體喪失林權。根據林權消滅方式的不同，林權的消滅分為林權的絕對消滅和林權的相對消滅兩種。林權的絕對消滅是指林權的客體不僅與林權主體相分離，而且其他主體也沒有取得其林權，如森林火災；林權的相對消滅是指林權的客體在與原林權主體分離後，又與其他特定主體相結合，實際上是林權流轉的結果。對於林權變更註銷登記，要明確林權變更註銷的類型、登記機關、申請材料、申請主體和登記要求。因為，林權客體時刻在變動，如林分蓄積量在增長成減少、樹木在生長、樹木種類在自然演替或人工栽植下增減。
3．加大林權法律保護力度
依據《森林法》的規定，構成盜伐林木行政案件，除依法賠償損失以外，由林業主管部門責令補種盜伐株數10倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，並處盜伐林木價值3倍以上10倍以下的罰款。依據《刑法》的規定，盜伐林木，最高可以處7年以上有期徒刑，並處罰金。以上說明，盜伐林木在行政或刑事處罰規定是嚴格的，但對林權人損失的賠償規定卻過於籠統，適應法律困難，弱化了林木財產權保護。雖然權利人可以向法院提取民事訴訟或刑事訴訟中附帶民事訴訟獲得賠償，但是對少量頻發的林木盜伐案件，由於訴訟成本高，權利人一般很到法院，權利人的林木財產很難得到實質性的保護。因此，需要制定相應的法規和地方窪規章，對盜伐林木損失賠償標準作出具體明確規定，並規定森林公安機關在處理盜伐林木行政案件時，先民事賠償再行政處罰。同時對燒毀、損毀他人林木的行為也作出具體而明確的損失賠償法律規定，實踐中才能有效地保護經營者合法權益。
4．完善林權爭議處理機制
對一些山林糾紛案件，政府在林權糾紛中以調解者的身份出現對調解不成的糾紛案件作出行政裁決。此次林改中對山林糾紛基本上按照“組與組之間的糾紛不出村、村與村之間的糾紛不出鄉鎮、鄉鎮之間的糾紛出雙方協商解決，協商不成的由縣政府負責調處”的行政調解原則進行的，有效地化解了多年積累的山林糾紛，穩定了山區社會秩序。司法救濟權是公民的基本權利，隨著糾紛或各類潛在糾紛的出現，當事人必然會通過司法途徑解決林權糾紛。因此，要在穩定林權爭議處理機構基礎上，完善林權爭議處理法律規範，由行政部門和司法部門合理分工，通過行政調解和司法判決兩條途徑處理林權爭議。
我國林權政策的歷史變革[4]
(1)改革開放以前的林權政策演變及基本特征
從新中國成立到改革開放之前，這一時期林權政策發生了幾次較大的調整，這些調整對應的時期分別為：土地改革時期(1949—1952)，社會主義改造時期(1953—1956)，人民公社化時期(1957—1978)。
1．土地改革時期(1949—1952)
舊中國時期森林資源遭受掠奪性採伐，導致森林資源驟減。新中國成立後，國民經濟亟需恢復，而經濟的恢復和建設需要大量木材資源，這使得供需矛盾十分突出。此時大量山林是被少數人即地主所占有的，為了穩定民心，激發農民的積極性，政府開始了新一輪的土地改革，這是對舊生產關係的一次強行調整。
這一時期林權政策的主要內容是界定山林權屬，通過進行土地改革，重新調整生產關係。主要包括兩方面：一是變封建山林所有製為農民所有，實現分山分林到戶；二是沒收官僚資本歸國有，建立國有林業經濟。1950年通過的《中華人民共和國土地改革法》明確規定：“沒收和征收的山林、魚塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果園、蘆葦地、荒地及其他可分土地，應按適當比例，摺合普通土地統一分配之”，這是當時“均分”思想的政策體現。同時還規定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有，由人民政府管理經營之”，這明確了國家的所有權。隨之全國範圍內逐步確立了國有林和農民個體所有林兩種林業所有制。
2．社會主義改造時期(1953—1956)
從1953年開始，我國進入了社會主義改造時期，這一時期國家開始了有計劃的經濟建設。為了剋服個體經濟同國家有計劃的經濟建設之間的矛盾，國家開始發展集體所有制的農業生產合作社，併發展手工業生產合作社，此時的林業也隨之開始走合作化道路。
1953年開始的合作化把農民私人所有的山林變成了私人和集體共同所有。農民個人僅保留自留山上的林木及房前屋後的零星樹木的所有權，山權及成片林木所有權通過折價入社，轉為合作社集體所有。這是此時期林權政策的主要內容。
到1956年，在全國範圍內基本完成農業社會主義改造，此時的高級合作社使農村土地產權安排發生了顯著的變化，廢除了土地私有權，建立了土地的集體所有制，合作社比較完整的擁有了林地的所有權、使用權、收益權和處置權，形成了最初的集體林業產權。在這個階段，森林權屬由“分”走向“合”，林業開始實行合作社集體合作經營。
在這一階段林權政策變動的特點主要有兩點。第一，這一時期私有林木所有權的完整性進一步下降。這主要體現在兩個方面，一是農戶擁有林木的區域範圍在大量縮減，農民個人僅保留自留山上的林木及房前屋後的零星樹木的所有權。二是具有林木所有權的農戶在自有林木的支配上受到制約，政策明確規定：農戶對院內、宅基、場園、隙地、村內街道兩旁以及自留地內栽植的樹木具有永久的所有權，但在栽植樹木方面仍要聽從政府安排，農戶自身不具有自主支配權。第二，林地的私有權被廢除。這一時期建立了土地集體所有制，農民不再具有林地的所有權。此時政府的政策仍帶有其強制性，農戶只能被動執行。
3．人民公社化時期(1957～1978)
1958年人民公社化在全國推行開來。1958年8月29日，中共中央頒佈了《關於在農村建立人民公社問題的決議》，這標誌著我國已進入人民公社化時期。林業權屬在這一時期又不得不面臨著一次新的變動。
這次新的林權變動主要表現在兩個方面：一是，對於零星分散國家不便經營的山林，歸生產大隊所有，農戶不再具有零星山林的所有權；二是，公路、河流兩旁的樹木，無論是國家、集體或個人栽植的，全部歸生產大隊經營保護，收益完全歸集體所有。這種一切歸公，林業權屬不再落實到個人的做法，使得人們對林業的經營漠不關心，甚至導致森林在此時期遭受到了一定程度上的破壞。為了激發農民植樹造林的積極性，1961年6月中共中央針對林業遭受破壞的形式及時發佈了《關於確定林權、保護山林和發展林業的若幹政策規定(試行草案)》，其核心是確定和保護山林的所有權，並提出：“人民公社化以來和今後新造的各種林木，都必須堅持‘誰造誰有’”的原則。對林木“誰造誰有”政策的適用，一是農民的房前屋後，自留山造林；二是生產隊指定地點造林。
從整體上來看，這一時期的政策特點表現在以下幾個方面。首先，林業政策的被動適應不切實際的國家巨集觀政策。林業發展不切實際，林地、林木權屬變動頻繁，嚴重挫傷了廣大林農的積極性。其次，林地、林木權屬在不同集體組織間的劃分中由於界定不清導致了一些林權糾紛的出現。再次，這一階段的林農完全失去其對林木的所有權。林木權屬在這一時期得到了高度集中，徹底實現了集體對林權的完整占有。國家實行的是以公有制為基礎的集體生產制度。最後，從經濟學角度來看這一時期的林權集中其效率並沒得到提高。林權完全歸集體所有，一切資源實行統一管理、統一分配，這種集體生產無法測量每個勞動者的勞動績效，且生產經營活動無法與具體的個人利益嚴格掛鉤，這使得個人對林業的經營及保護漠不關心，資源雖然得到了集中但卻無法進行規模化和集約化經營，林業整體經營管理效率低下。
(2)改革開放之後的林權政策演變及基本特征
回顧中國改革開放以來的林權政策，我國林權大致經歷了三次大的變革：林業“三定”和“均山到戶”(1979—1991)，“四荒拍賣”形成“大戶林”(1992—1998)，還權於民的“分山到戶”(2003-至今)。
從林權政策演變的歷史過程中，我們不難發現我國的林業權屬經歷了多次調整，這與我國政治、經濟和社會環境的變化是密不可分的。現僅從經濟角度來分析其變動的合理性及發展趨勢。
建國初期，林業資源大都掌握在少數地主手中，雖然當時農民受到地主階級的壓迫和剝削，但就其經濟效率而言，對於這一時期的林業規模化經營是具有相對較高的經濟效率的。土改時期，政府為了安撫民心，滿足人們“平均分配”的意願，開始了分山分林到戶。這時候的“均分制”並沒有實現資源的優化配置。相反的，它只是以犧牲經濟效率為代價的一種過分追求公平的非理性的經濟行為。進入人民公社化時期，林權又從“分權”走向了“集權”。森林權屬此時掌握在國家和集體組織手中。這一時期的林業集權與地主占有多數山林時的集權有很大的不同。這時的林權公有制導致個人對林業經營的漠不關心，加之政府部門和集體組織對林業投入不足且缺乏科學合理的管理和激勵機制，使其當時的林業經營效率相對低下，甚至還導致了破壞森林資源現象的發生。
改革開放以後的“均山到戶”及林業三定使農民再次擁有了林地的使用權和林木的所有權。此時政府旨在調動農戶的積極性，通過明晰產權來促進林業的發展。但從經濟角度考慮，由於林業經營周期長且具有規模經濟性，使得這種分散的林業經營模式無法實現提高整體林業經營效率的目標。另外，由於森林權屬變動頻繁，使得林農對政府政策的信任度下降，預期收益的不確定性增強，風險預期增大，從而導致一些地區的農戶採取砍伐林木的短視行為。但從經濟人的角度來看林農的此種行為無疑是一種理性選擇。再加之，隨著城市化程度的加劇，很多農民放棄土地經營紛紛選擇進城打工來增加個人收入，這在一定程度上又導致了大片林地的閑置或荒蕪。隨後，政府又出台相關政策鼓勵通過多種方式進行林權的流轉，很多地方通過“四荒”拍賣進行資源的集中以吸引外來資本，促進林業的發展。現今我國又通過深化林權改革，明晰產權，真正實現還權於民。那麼，在政策和利益的誘導下，對於所擁有的山林規模小且相對分散的農戶來說，很大程度上將會採取各種方式將林權轉讓給經濟實力較強，山林分佈集中，有利於實現規模化經營的“大戶”。如政府減少其干預，通過市場來進行資源的優化配置，那麼，隨著林權市場化及林權流轉機制的不斷完善，林業資源必然向少數人手中集中，即林權將由“分”走向“合”。
但需要指出的是，此時的少數人對山林的“擁有”與建國初期的地主階級“占有”在本質上是不同的。雖然二者均可以實現林業的規模化和集約化經營，提高林業經營效率。但是此時的少數人占有山林是指在國家或集體擁有林地所有權不變的前提下，擁有一定時期的林地使用權和林木所有權。另外，由於經濟的發展和科技的進步，這一時期的規模化經營將在科學的現代化管理理念下，使林業的經營效率得到進一步的提高。
由此可見，我國林權將走過這樣一個“合”、“分”、“合”、“分”、“合”的過程。這種曲折的歷程與我國特有的政治、社會、經濟背景是息息相關的。但其最終的走向即由“分”到“合”是有其經濟合理性的，是市場配置和利益驅動下的一種必然。
(4)我國林權政策改革的歷史借鑒
從以上各歷史時期林權政策的變革及演變趨勢，總結林權改革中的經驗教訓對今後政策的制定有重要的借鑒作用。
首先，確保政策的穩定性和連續性。雖然林權政策制定應適應我國總體方針政策，但其自身的穩定性和連續性直接關乎林農的利益，從新中國成立到改革開放，林權的每一次變革都是林業生產關係的重新調整和國家、集體及農戶之間利益的重新分配過程，這種利益的變化往往使得農民預期收益的不確定性增大，風險預期增強，從而導致亂砍濫伐來獲取短期利益的現象頻繁發生。另外，林權政策如果失去穩定性和連續性，那麼林農的利益將得不到保障，林農對於國家政策的信任度降低，生產經營積極性相應也會下降。
其次，堅持因地制宜，分類指導。由於我國林區情況千差萬別，各自具有不同的歷史問題，情況複雜。所以我們應該針對不同地區的林情、民意制定適合其發展的政策及措施。林權改革各項事宜都應本著公開、公平、公正的原則展開。
再次，保證林農的利益不受侵害。政策的制定不僅要符合國家和集體的利益，同時也應保證農民的利益不受侵害。政府在制定決策時要充分考慮農戶的利益、行為和決策模式。這樣農民才能成為政策貫徹與實施的主動執行者，而不是被動或強制服從，這在一定程度上可調動起農民的積極性，有利於政策執行和林權改革目標的實現。
第四，加強林權流轉制度的完善。據有關調查顯示，隨著城市化程度的加劇，對於文化程度較高的林農來說從事非林業勞動選擇進城打工或經商的意願比較強烈。這在一定程度上促進了林權的流轉，而林權的流轉也將成為林農獲得收益的重要途徑，是實現分散林權集中規模經營的有效途徑。這就要求我國政府建立一個健全的林權交易市場，完善林權流轉機制。
最後，註重林業經營整體經濟效率的提高。政府對於林權政策的制定不僅要考慮到公平問題，同時應該兼顧效率。由於林業特殊的生產經營特點，絕對平均主義的分散經營是缺乏其經濟效率的，林業資源並不能得到較好的配置。所以我們的改革應該在避免林權過度集中造成進一步貧富差距的前提下，確權到戶，為林權的合理流轉提供條件，從而促進林業資源的集中規模化經營，提高林業整體的生產經營效率。
謝謝