政策網路

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政策網路(Policy Networks)

　　政策網路是指由於資源相互依賴而聯繫在一起的一群組織或者若幹群組織的聯合體”(Benson,1982)。彼得森和鮑姆勃格(Peterson & Bomberg,1999:8)則將政策網路定義為“在特定政策部門擁有各自的利益或者“股份”，並且有能力推動政策成功或者導致政策失敗的一群(政策)主體”。

　　隨著全球化、信息化和知識化的發展，人類面臨的各種不斷增加的社會問題和公共問題。這些問題的空前複雜性使得傳統上依靠政府機構制訂和推行政策的舊範式已經過時，跨國界、跨組織的多重治理理念和實踐應運而生。在多主體、多組織直接或者間接參與或者影響公共政策的背景下，用各種“主義”已經無法解釋複雜的政治過程與治理次系統(governance sub system)(Falkner,2000)，公共行政和政策研究迫切需要新的理論框架和分析工具。於是，政策網路作為一種強大的分析概念(Blom-Hansen,1997)，被引入政治學與公共行政學以分析政府機構和利益集團和更為巨集觀的國家和社會之間的複雜關係。按照網路分析途徑，公共行政或者政策過程發生於相互依賴的許多主體形成的各種網路中。政策的構建、制定、執行及政策變化受到政策網路的塑造、制約和影響。儘管學者們普遍認為政策網路在政策過程(政治過程)中扮演著重要作3用，但是對政策網路內涵和本質的認識和理解學界並未形成一致看法。早期的政策網路分析側重於揭示政府機構和利益集團之間的關係，後來學者又將政策網路的概念上升到巨集觀層面的治理範疇。甚至關於政策網路的定義也存在各種不同看法。比較有代表性是貝松(Benson)對政策網路的定義：“由於資源相互依賴而聯繫在一起的一群組織或者若幹群組織的聯合體”(Benson,1982)。彼得森和鮑姆勃格(Peterson & Bomberg,1999:8)則將政策網路定義為“在特定政策部門擁有各自的利益或者‘股份’，並且有能力推動政策成功或者導致政策失敗的一群(政策)主體”。

　　按照科林，政策網路具有三種顯著特征(Klijn,May 1996)。

　　(1)主體之間相互依賴。政策網路主體必須依賴其他主體獲得實現自己目標的手段。它們之間的相互依賴性不是靜態的，而是隨著彼此間的互動而變化。

　　(2)政策網路是一個過程。政策網路由各種具有一定資源和不同利益和目標的主體構成；其中沒有任何一種主體具備足夠駕馭能力來主導其它主體的戰略性活動。政策網路就是這些主體利用各自資源，尋求實現各自利益和目標的相互影響、相互作用的動態過程。

　　(3)政策網路的活動受到制度制約。政策網路主體因為相互依賴、相互作用而形成各種不同類型的關係和規則。這些關係和規則反過來會影響和制約它們之間的互動和相互作用，並使它們之間的互動方式得以持續，使它們之間的資源分配的方式得以形成，併在彼此間的相互影響和互動中發生變化。

　　西方學者對政策網路的功能的研究可主要區分為以英國和美國為主的盎格魯-撒克遜的利益協調學派和歐洲大陸的以德國、荷蘭為代表的治理學派。利益

　　協調學派認為政策網路是概括利益集團與國家之間各種關係形式的一般性術語，通指公共主體與私營主體之間所有關係。政策網路是分析國家與市民社會組織之間制度化的交換關係的工具。它反映特定利益在某一政策領域相對地位或者權力；政策網路影響政策後果。治理學派則將政策網路定義為治理的一種特定形式，即在政治資源分散於各種公共與私營主體的背景下動員政治力量的一種機制。按照治理學派，政策網路在本質上是一種建立於非等級的協調之上的、公共部門與私營部門之間相互作用而形成的一種特定治理形式或者治理結構(Borzel,Summer 1998)。它區別於科層制和市場，是政府和市場之外的一種新的治理形式。這兩種學派之間的區分是相對的、含糊的，並不絕對相互排斥(Borzel,Summer 1998)。在政策網路的概念下，學者們形成了各種不同分析模式和研究路徑。羅茨(Rhodes)認為從學科上講，網路分析從社會學和政治科學中汲取了養分。在分析層次上政策網路的研究則可以區分為微觀(micro)、中觀(Meso)和巨集觀(macro)三個層次。學者們從不同的學科背景、從不同層次上研究政策網路，形成了各種不同的路徑。也有學者將政策網路分析的主要方法概括為(Evans,2001;Hudson & Lowe,2004)：

(1)理性選擇(Rational Choice Approach)，將網路主體視為是自我利益追求者，分析它們的行為和關係；

(2)正式網路分析(formal network analysis)，關註形成於各種關係之上的網路的實際結構；

(3)集團或者個人相互作用分析(group/personal interaction approach)，採納人類學的研究方法，探究特定個人或者團體之間的互動；

(4)比較研究(comparative approach)，比較不同國家、地區、不同政策部門(policysector)或者次部門(Sub-sector)的政策網路特征的異同及其對政策政策過程的影響；

(5)結構研究(structural approach)，分析社會中不同集體間更加廣泛的關係(Evans,2001;Marsh & Smith,2000)，但是這些研究路徑之間有較大的重覆(Evans,2001)。

　　學者們關於公共政策研究中的政策網路分析的準確起源並未形成一致意見。一般認為政策網路的概念產生於美國，發展、成熟於英國，現流行於西方學界。政策網路最初作為一種比喻來描述政治過程中各種主體之間形成的複雜關係，這一概念最早出現於上個世紀50、60年代的美國(Jordan,1990)。政策網路分析的理論來源源頭有二：其一是盛行於20世紀60、70年代的組織社會學，尤其是組織間關係的相關研究。其二是關於次系統(subsystem)和政策社群(policy community)的研究，這些研究源於政治學領域，是上個世紀50、60年精英主義和多元主義關於權力討論的產物(KlijnMay1996)。由於各國的政治制度和文化的差異以及各自學術傳統的不同，學者們對政策網路的本質理解不同，形成了不同理論和流派。根據羅茨的觀點，政策網路相關研究形成不同的傳統：美國傳統、英國傳統和德國、荷蘭傳統(Rhodes1997)。

　　美國的政策網路研究強調微觀層面上政治主體之間的相互影響和互動。上個世紀50、60年代美國學者發展出次系統(subsystem)、次政府(sub-government)等概念來描述美國政治生活中形成常規的社會主體和國家主體相互影響和相互作用的模式。當時，美國在立法性和管制性的事務方面出現了利益集團、議會委員會和政府機構之間的經常性的互動併在決出過程中彼此相互支持的現象。次政府的概念就是建立對這種現象的觀察的基礎之上(Howlett & Ramesh,1995:148)。這種狀況在農業、教育和交通的政策領域尤為明顯，利益集團、議會委員會和政府機構之間結成了穩定的、互惠的“鐵三角”一樣的利益同盟關係，壟斷了相關的政策決策。鐵三角關係被認為破壞了國民主權原則，因為某些個人或者小團體的私利凌駕於公眾的普遍利益之上。

　　進入上個世紀60、70年代，不少學者的深入研究揭示，次政府並不是全能的，“鐵三角”的結構也並非存在於所有的政策領域。事實上，它們對政策過程的影響隨政策議題和時間的不同而各不相同(Hayes,1978;Ripley & Franklin,1980)。1978年，赫柯羅(Heclo)發表一篇重要文章：“議題網路與執行權威”，提出一個更有彈性、更鬆散的概念——議題網路(issuenetwork)來分析美國的政策過程。在文中，他指出隨著美國聯邦政府越來越多通過撥款和規制等手段干預社會和經濟事務，很多新組織和舊的政府機構一起參與政策過程。在很大程度上，封閉的6鐵三角關係和次政府已經被開放的議題網路所取代，如果“尋找封閉的三角控制關係的同時，我們將會錯過對政府衝擊越來越強的比較開放的網路”(Helco,1978:88)。他進一步區分這兩個概念。他將政策次系統比作光譜，議題網路和鐵三角或次政府分處於兩端。鐵三角和次政府參與者較少，但擁有較高的自主性，它們由經濟紐帶聯繫起來，通過結成穩定聯盟的方式來控制政策決策從而實現共同的經濟利益。鐵三角和次政府成員穩定、結構封閉、運作嚴密，其本質上是利益同盟關係。相比而言，議題網路的參加者範圍廣泛，結構鬆散，成員經常更新，決策結構呈現制度化程度低、非正式化、分散的特征，沒有任何個人或者團體主宰和控制整個決策過程。與鐵三角強調的利益紐帶不同，議題網路的形成更多依賴參與者之間相互依賴、相互承諾的共存關係。此外，次政府和政策網路的差別還在於分析單元和層次的不同。

　　政策網路可以是個人、組織的構成部分或者組織聯盟，而次系統一般將組織作為一個整體來分析(Milward & Francisco,1983)赫柯羅是公認最早使用政策網路概念的學者，議題網路的提出標志著政策網路研究進入一個新階段。此後，美國一些學者進一步沿著政策次系統的傳統，推動和豐富政策網路的研究。例如，薩巴蒂爾(Paul.A.Sabatier)提出倡導聯盟框架(Advocacy Coalition Framework),分析政策過程，解釋政策變化的原因。按照薩巴蒂爾，每個政策次系統最少包括兩個以上的倡導聯盟。所謂倡導聯盟包括參與和影響政策制定和執行的不同層級的政府機構、記者、研究者、政策分析家，它們有共同的價值觀，對某一政策問題的因果關係有共同的認識，因而在政策過程中採取一致行動，支持相同的政策方案。不同倡導聯盟在政治過程中互相影響、互相作用，爭取制訂規則的權力，爭取人事權和財政資源。一旦新的倡導聯盟在競爭中取得主導地位，掌握了資源，它們倡導的政策方案就會上升為公共政策，從而發生政策變化。和鐵三角不同，倡導聯盟強調共同的價值觀或者“信任系統”(belief system)在政策網路形成中發揮重要作用。另外，金登(Kingdon)的多元流理論也建立在政策網路的概念基礎之上，成為解釋政策議程設定和政策過程的重要框架之一。

　　從以上美國研究政策網路的大致脈絡可以看出，美國的研究傳統從政策次系統的角度出發，從微觀層面研究參與政策過程的關鍵主體之間的相互作用和相互影響，強調個人之間的關係而不是政治機構之間的結構(Rhodes,1997)。美國學7者的重要貢獻在於提出政策網路的概念，使人們對政策過程的研究從僅關註國家主體擴大到同一層次的鐵三角，進而延伸到參與以興趣和責任為紐帶的議題網路、再到分散到不同層級、包括各種社會主體的、有共同的信任系統和政策主張的倡導聯盟。美國學者，尤其是赫柯羅提出議題網路的概念對政策次系統本質給予重新的定義和解釋，引發歐洲學者的學術興趣，推動了政策網路研究的深化和發展(Howlett & Ramesh,1995)。歐洲學者，尤其是英國學者對政策次系統進行比較研究，發現政策次系統範圍廣泛，次政府或鐵三角和議題網路的分類過於簡單，因而需要發展新的分類法(Howlett & Ramesh,1995:149)。在歐洲學者尤其是英國學者的發展和推動下，美國傳統的鐵三角和議題網路逐漸被政策網路和政策社群所取代。英國政策網路研究主要強調利益集團和政府部門關係的連續性，或者是施密特(Schitter,1979)所說的“利益集團的協調”。在西方政治理論中關於利益集團的協調的理論主要包括多元主義(pluralism)與合作主義(corporatism)。多元主義雖然一度占據主導地位，後來遭到合作主義者和網路分析者的批評。多元主義強調社會形成許多志願的、競爭性的、非等級命令的、自決的團體，它們之間相互競爭，以便影響政策。沒有任何一個團體在某一領域形成壟斷的利益代表地位，政府則被認為是被動地分配社會資源，政策被認為是反映某一特定時期利益集團之間的力量對比。合作主義則被定義為一種利益表達機制，其組成部分形成數量有限的單一的、強制性的、非競爭性的、等級制命令式的、有功能區分的各種類型的機構，它們由政府承認或者經政府許可成立，並被賦予在其相應的範圍內具有壟斷性的利益表達權，而政府則可以控制其領導人的任命和其利益要求和支持的表達(Schitter,1979：13)。

　　政策網路分析建立在對多元主義和合作主義的批評之上，是兩者的替代(Rhodes,1997)。圍繞著英國的政策網路的研究路徑，有兩派觀點。一種以喬丹(Jordan)為代表，強調美國政治(政策)科學的發展及其理論觀念對英國的影響(Jordan,1990)。例如，理查德森(Richardson)和喬丹(Jordan)明顯受到赫柯羅和威爾達夫斯基(Wildavsky)1984年關於英國公共財政預算政策研究的影響，他們接受這兩位美國同行關於政策社群(policy community)的概念，認為英國的決策過程發生在政府機構和壓力集團相互協商而形成的政策次系統里。他們提出政策社群是理解穩定的自由民主國家政策決策過程的鑰匙。威爾克斯(Wilks)和賴特(Wright)也強調政策網路中人際關係而不是結構關係發揮重要作用(Wilks & Wright,1987)。

　　另一種觀點以羅茨(Rhodes)為代表，認為政策網路的研究起源於英國。他們從更廣的角度來理解和使用網路概念，強調網路概念在社會學、心理學、社會人類學及政治學的應用。這一派學者明顯受到歐洲的組織間關係理論的影響，否認美國政治學對英國政策網路研究的發揮重要影響。例如，羅茨認為美國的“次政府”或者“鐵三角”理論無法直接運用到英國這樣的國家，因為立法機構在政策過程發揮的作用要比美國小；而且政策網路這個術語發展於英國而不是美國，因為美國學者更傾向於使用次政府或者類似概念(Rhodes,1997)。他認為政策網路中最關鍵的構成部分是政治機構間的結構關係，而不是那些機構內個人之間的關係。羅茨將政策網路定義為：由於資源依賴關係而聯繫在一起的一群組織或者許多組織群的聯合體。按照參與主體資格和資源分配關係的標準，他將政策網路分為5種政策網路類型，即政策社群(policy community)，專業網路(professional networks)，政府間網路(intergovernment networks)，生產者網路(producer networks)和議題網路(issuenetwork)，這5種類型的政策網路從緊密到鬆散構成一個的連續體。這種5分法只有結構最緊密政策社群和結構最為鬆散的議題網路學者常常論及，而其他3種類型的劃分並不明顯。此外，他還強調政策網路存在於部門層面，而不是次部門層面(Rhodes,1997)。

　　可見，英國政策網路研究領域形成了兩個傳統，一種則承認並承襲美國傳統，從微觀層面出發，強調人際關係在政策網路中的作用。另一種派則認為政策網路研究源於英國，重視從中觀的角度來分析利益集團與政府之間的關係。很顯然，以羅茨為代表的後一派學者人數更多，他們的研究影響巨大，對政策網路理論的發展作出了巨大貢獻(Rhodes,1990)。首先，對政策網路有較為明確、清晰的概念。其次，從一開始，英國學者的研究形成了較為清晰的分析框架和比較研究的維度。再次，英國學界尋求將政策網路的概念置於修訂過的多元理論之下。

　　德國和荷蘭學者在巨集觀層面使用政策網路概念，政策網路被用來描述和分析國家和市民社會的關係。上個世紀70、80年代，歐洲社會發生深刻變化，私營9部門迅速發展，政府角色逐漸減弱，公共部門與私營部門之間相互依賴，國家和社會的界限日益模糊，國家機構和社會的不同部門共同參與公共治理過程。於是，政策網路被用來描述這種治理形式的變化巨大轉變：

　　“政策網路是反映變化了的國家和社會關係的政治治理的新形式。……政策網路主要解決涉及複雜政治、經濟與技術任務，資源互相依賴的各種政策問題，因此，需要以非常高的專業技術和其他專門化和分散的政策資源作為前提。政策網路是在政策決策、方案規劃和執行能力分散於廣泛的私營與公共主體背景下的一種政策動員的機制”(Martin & Mayntz,1991:41)。德國和荷蘭學者都將政策網路定位於較為巨集觀的治理層面，但主要觀點仍稍稍不同。德國學者強調現代社會日益複雜、動態、多元，國家機構無力單獨實施治理，必須依賴其層級控制以外的他社會主體的資源和協作，國家和社會的許多組織形成相互影響、相互依賴的政策網路。因而，政策網路是與市場、官僚等級制三足鼎立的第三種社會結構形式(Powell,1990)與國家治理模式(Borzel,Summer1998;Kenis & Schneider,1991)。政策網路的參與主體基於經常性的互動和對資源的互相依賴，培養出共同的價值觀，信任，形成一套解決問題的機制。這樣，政策網路既可以避免傳統等級制政府行政模式的反功能結果(dysfunctional consequences)(例如，政策對不同社會群體的不均衡影響)，又沒有市場無法控制的市場失靈，因而，政策網路是介於政府和市場之間的治理模式，可以彌補市場失靈和政府失敗。

　　荷蘭的政策網路研究強調網路治理。學者們認為政策網路包括參與公共政策的公共部門、半公共部門及私有部門。各種不同的公共主體和社會主體擁有相互衝突的目標、利益和不同的權力地位，沒有一個主體占據主導地位。在這樣的背景下，政府已不能扮演萬能的角色，政策過程中各個主體之間的協商至關重要。政策網路的重要性在於它將公共政策與制度性和戰略性背景聯繫起來，成功的治理的關鍵在於實現有效的網路治理(Kickert,Winter1997)。網路治理有三種視角，即工具主義視角、互動視角和制度主義視角(Kickert,Winter1997)。工具主義視角的網路治理強調在政策網路背景下，以規制性工具為主的第一代治理工具已經被主要包括激勵、溝通工具以及契約的第二代治理工具取而代之。在工具性政策網路視角下，網路治理成功的關鍵在於政策網路中有“駕馭”(steering)能力的主10體如何影響其他主體的行為，發揮“目標導向”(goal-oriented)的作用，實現對目標群體行為的改變，達到預期後果。雖然各種主體都具有程度不同的駕馭能力，但是政府還是被認為在網路治理中發揮“焦點駕馭主體”的作用。網路治理的互動視角強調集體行動的重要性，關註相互依賴的網路主體如何互相調適其策略以便形成一致行動、達致共同結果。與工具視角和互動視角關註網路主體和它們之間的互動不同，制度主義視角則將整個政策網路作為分析單元，網路治理就是要影響網路形成、變化或者解體的過程。研究關註的不僅僅是主體、關係、資源分配方式、組織等結構性因素，還包括規則、規範、理解、制度等文化因素。按照制度主義視角，網路治理的目標是通過影響政策網路的結構和文化來改善政策決策和解決問題的背景。

　　可見，由於政治制度不同，承襲的學術傳統不同，歐美各國對政策網路研究形成了不同傳統和學派。美國學者往往強調微觀層面上的人際關係的重要性。在英國文獻中，政策網路則主要用來分析中觀(meso-level)層次上利益集團與政府之間的關係。德國、荷蘭則將政策網路提升到巨集觀層面(macro-level)，成為與政府、市場並立的一種治理形式或者治理過程。