运输政策

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运输政策(Transport Policy)

　　运输政策是指一国政府为实现一定时期的目标而制定的协调参与运输活动的各个经济主体之间利益关系的行为准则，是一国经济政策的一部分。作为国家宏观经济政策的一部分，运输政策不仅具有合理配置运输资源的作用，而且还与其他宏观经济政策共同影响和促进国民经济的合理产业布局及其他宏观总量的协调发展。

　　运输政策是国家对运输业实施调控的重要手段。政府通过制定和实施运输政策，实现资源配置、产业布局、环境保护以及运输业与其他产业的协调发展。运输政策主要由运输投资政策、运输财政政策和运输价格政策等组成。政府通过运输投资政策引导运输投资的方向，确定运输投资总量及其占国民经济投资总量的比重和运输投资总量在不同运输方式之间的分配。国家财政政策是调节国民收入再分配的重要手段。政府通过税收政策、补贴政策和信贷政策鼓励或限制某种运输方式的发展。运输价格政策是对运输价格进行控制、监督和管理。运输政策是为实现政府的经济社会目标服务的，具有明确的倾向性。虽然世界上有些国家在其运输政策上具有自由主义倾向，但为了本国利益，多数国家对本国运输业均采取了不同程度的保护措施，具有保护主义倾向。^[1]

　　各国的地理条件、资源(包括运输资源)状况、经济发展水平不同，各自运输政策的内容也有差别。某一个国家在国民经济和运输化的不同发展阶段，其运输政策的目标及产生背景、调整的重点对象和政策手段等，显然也是有差异的。此外，运输政策的表达形式、制定过程以及执行方式也因各国的情况而有所不同，相应的运输政策的执行结果也各异。

　　但各国的运输政策又都存在共同点。对大多数国家来说，制定运输政策的许多目标是很相近的，如加快运输业发展以促进经济发展、提高运输效率、在使所有人、货都有合理流动的权利方面保障社会的平等、开发落后地区、保护环境和有效地利用资源等。在形式上，很多国家出台的运输政策常常会包括以下几项内容：

　　(1)政策目标。说明制定该项政策所要解决的主要问题，例如为促进运输业发展筹集充足的资金、改善运输服务水平、推广新的运输技术、提高交通安全水平、缓解交通拥挤状况、节约能源、降低交通运输造成的污染、促进地区开发、促进运输业合理竞争等，都可能是制定运输政策所要实现的目标。

　　(2)制定政策的背景。对不同时期或不同经济发展阶段所面临的不同运输问题应制定不同的运输政策，为使公众和政策执行者对政策能有更好的了解并愿意配合执行，以保证其顺利实施，一般应对该项政策制定的原因、时机及其背景情况加以说明。

　　(3)政策手段。制定运输政策要根据问题的特性，考虑当时的社会、经济、政治、技术等各种环境条件，选择实现政策目标的手段。解决不同问题所选择的途径可以是多种多样的，例如调整运价、征税、政府补贴、兴办运输工程、制定运输工具的废气排放和噪音标准、实行运输管制或放松管制、推行新的运输业组织管理体制、对某种运输方式实行国有、国营或反之实行民营、私营等。

　　(4)实行政策的区域范围。有些运输政策是全国普遍适用的，但不同地区的运输问题有时各有特点，需要制定有区别的运输政策，因此有些情况下应规定实施某项运输政策的区域范围。

　　(5)保证政策实施的法规。运输政策与交通运输法规有十分密切的关系。很多国家并无运输政策的正式文件，运输政策本身是通过一系列的交通运输法规体现出来的，而成文的运输政策有时也只是原则性的抽象政策，必须根据该政策制定可以具体实施的交通运输法规，以便实际贯彻。用法律的形式肯定一些重要的运输政策目标，也有利于保证它的权威性和一定程度的稳定性。因此交通运输法规已成为各国运输政策的重要组成部分。一些国家目前已越来越明确地用立法的形式制定和颁布运输政策，甚至具体时间期限内的运输建设规模、筹款方式和数额、政府补贴方式以及专门负责机构等，都用法律固定下来，以保证运输政策目标的实现。

　　(6)运输建设规划。很多运输政策涉及交通运输建设规划，而且非通过建设规划付诸实施不可，而每一个国家的交通规划，也都必然会反映其政府的运输政策。因此，运输建设规划也是运输政策的重要组成部分。

　　(7)政策的执行机构。各国都有交通运输主管部门，它们一般是国家运输政策的制定和执行机构。但有些国家在交通立法中往往还对一些具体的运输政策目标或事项，规定或设立特殊的执行机构，使其负有相应特殊的责任和权力。

　　运输政策作为国家经济政策的一个重要组成部分，应当按照经济政策的总体目标进行制定。世界各国均依据各自社会结构与经济状况，分别制定各自不同的具体交通运输政策。

　　制定运输政策的目标主要是为了维护正常的交通秩序、协调交通运输系统的工作及保证交通运输安全等。

　　1．维护正常交通运输秩序

　　任何一种活动，只要参与者众多，就必须要有规定的秩序才能正常进行，交通运输服务的供给和消费，是一种具有广泛公共性的经济活动。不仅有多种运输方式、多种经营方式、多种经济成分以及数量众多的交通运输经营者，而且还有类型繁杂和众多的运输对象。

　　既然交通运输服务是一种经济活动，就会有经济利益发生。无论是交通运输服务的供给者还是需求者，无论任何以何种运输方式经营的单位或个人及用户，都有各自的利益。这些不同的利益取向，将使其相互之间在一定程度上、一定时间和一定的范围内有着各种矛盾和制约。

　　为了社会总体利益的基本需要，包括既保证各运输方式和经营单位正常进行运输服务工作，尽可能有效利用其运输能力，合理发挥其优势，又保证运输需求者总体的基本经济利益，必须要有一个正常的交通运输秩序。

　　2．协调交通运输工作

　　在考虑维持交通运输正常秩序的同时，为了提高整个运输系统的效率，为了提高运输服务质量，还必须考虑各种运输方式协调的进行系统性的、有组织的运输服务供给。

　　为保证社会总体经济效益，同时兼顾不同运输供给方的效益，必须发挥各自优势，才能提高交通运输系统总体的运转效率。

　　例如，在城市电车、公共汽车、出租汽车运输与铁路、航空、水路运输等运输工具运行时刻表上，应进行统一规划、统一制定，使其合理衔接、便利乘客转乘，并尽可能减少转乘等待时间，提高整个城市公共客运系统的运转效率。否则即使某种或几种运转工具的运输效率很高，但乘客转乘等待时间长，也会显著降低总体运输效果。因此，有必要对各运输方式统一采取计划运营的交通运输政策，以保证各运输方式在合理分工的同时，又能相互合理衔接，提高整个运输体系的运转效率。

　　交通运输协调工作内容主要有：合理地确定各运输方式的服务分工及比价关系，设置各运输方式的共同终点站，组织不同运输工具的共同使用和联合直达运输以及设立直达运价等。

　　3．保证交通运输安全

　　交通运输安全包括运输安全与交通安全。

　　运输安全是运输对象的安全，即从起运点至目的地，对货物要保持其数量无差错、质量无变异；对乘客要保证其乘车安全，不得发生任何危及其人身与财物安全的责任事故。

　　交通安全是运输工具运转行驶时，要保证有关行人、交通工具和沿线设施的安全。

　　运输政策的职能是调整运输活动所涉及的各种复杂关系。在各国运输资源配置和交通运输业发展、促进运输市场的有效运作以及技术进步、安全、环境、社会福利等方面，运输政策都扮演了极其重要的角色。因此，合理的运输政策应具有以下职能作用。

　　1)弥补运输市场“失灵”

　　在市场经济中，“无形的手”能够调控市场主体的行为，以实现资源的有效配置和高效率的使用。但由于运输服务产品属于“混合产品”或“准公共产品”，具有外部性、垄断性、信息不对称性等特点，运输市场存在市场“失灵”的风险。因此，政府有必要通过制定一系列的相关政策来弥补市场机制的不足，确保运输二市场的健康发展。

　　目前，世界各国政府都将交通运输业的发展放在极其重要的位置，制定了各种运输政策来监管、调控运输行业的发展，并通过各种手段参与到交通运输业的运作和发展中。

　　2)实现资源的合理配置

　　交通运输业虽然属于第三产业，但作为社会经济活动的重要纽带，交通运输能够促进资源的合理配置和有效利用。例如，土地和其他资源使用中的低效率通过运输设施的建设加以改善。因此，我们说运输是地区间资源调配的前提条件，合理的运输政策可以鼓励和支持在原材料产地和生产基地之间建立大型的运输干线或通道，保证生产和消费间的货流畅通，使资源配置尽量合理。除此之外，还可以实现国家在政治、社会和文化方面的发展和进步。世界各国都意识到了发展交通运输的重要性，为了使某些区域间联系更密切，国家都不惜巨资建设高速公路、高速铁路、综合枢纽以及港口、机场等基础设施。

　　3)追求产业布局的合理

　　运输布局应服从于资源分布和服务于产业布局，但多数运输方式和运输线路均需依靠一定的自然地理条件。合理的运输布局就必须在自然地理条件的基础上，规划出能满足国民经济发展的运输系统。因此，需要通过制定运输政策，促使国家或地区的产业布局更合理。同时，通过一定的运输政策可以实现宏观上对运输结构的管理，可以充分有效地利用各种运输方式和地理优势，最经济地为国民经济和人民生活提供服务。

　　4)引导和调控市场行为

　　运输基础设施和信息平台建设和维护需要大量的投资，这是运输企业经营者所难以负担的，与此同时，运输经营的微利性会导致企业经营者的投资信心不足。世界各国政府不得不通过各种政策方式，不同程度地直接投资和提供这些运输设施，或者间接补贴这些服务设施的提供者。政府通过政策明确支持什么并鼓励其发展，反对什么并限制其发展。如：政府可以通过制定规划、标准、价格、税收、补贴等各种手段引导和调控市场，从而达到稳定和促进交通运输业发展的目的。

　　5)创造公平竞争的经营环境

　　市场机制本身存在的缺陷容易造成垄断，某种运输方式在某个时期可能具有市场操纵力，能够凭借垄断价格获得超额利润。由于市场操纵力而产生的垄断行为使价格机制、竞争机制不能发挥作用，从而会导致社会资源的不合理配置和社会净效益的损失，这是政府不愿看到的。通过政府干预可以迫使处于非完全竞争的运输供应者接受近似完全竞争的运价水平，并调整自己的供给行为。从我国交通运输业的现状看，政府及交通主管部门需要促进形成具有一定规模和竞争力的现代交通运输企业，但同时也要防范可能产生的垄断行为。

　　6)实现政治目标

　　政府制定运输政策的目标并不仅仅是考虑单一的经济效益和公平性，还要考虑政治因素。国家对少数民族以及偏远地区的基础设施建设和产业发展，首要的目的是改善民的出行条件和生活方便程度，实现民族团结。此外，军事战略目标对交通基础设施的需求也是国家考虑的重点之一。例如，青藏铁路的修建就能够促进西藏与内地的经济、文化交流，有利于民族团结，在军事上有利于加强西南的国防建设。

　　7)加强环境保护和实现运输的可持续发展

　　交通运输是国民经济活动的重要组成部分，它在带动经济发展的同时，也对生态会造成了日益严重的威胁，主要表现在：行驶的载运工具产生噪音、震动和大气污染，尤其是汽车；船舶在运营、装卸、停泊时，会产生废油、污水等；铁路、高速公路、大型枢纽、物流园区、机场、码头等占用大量土地，在建设过程中会对生态环境产生一定的影响。

　　运输对环境的负面影响正日益受到人们的关注，我国在制定可持续的交通运输发展政策以实现经济的可持续发展同时，也将运输政策对一个国家或地区的环境保护提到了议事日程上来。各国的运输发展历程表明，经济发展水平越高，运输就越发达，对环境保护的要求就越高，对环保的投入就越多；相反，经济发达水平越低，运输越不发达，运输造成的环保压力就小，环保投入也就少。目前，发达国家已经制定了严格的污染排放物标准，分别对大气、水资源、土地、城市环境等做出了专门的规定。我国随着人们对环保意识的增强，在制定相应的运输政策时会越来越重视环保问题，以确保运输与环境的和谐发展。

　　当今社会的各产业都需要各种运输方式为其输送原材料并运送产品，尤其是那些原材料匮乏而产成品又以别国或别的地区为市场的产业。同时运输也是各产业之间的纽带，只有以优质的运输为基础才有可能形成合理的产业布局和产业结构。因此，各国运输政策无不以追求资源的合理配置和产业的合理布局为目标。

　　(一)运输政策与资源的合理配置

　　资源的布局是大自然赋予的，是无法人为改变的，有些国家自然资源匮乏，而有些国家的资源分布分散。资源的分布往往与国民经济的发展不相适应。由于自然和经济的原因，原材料产地不一定适合建立生产基地，而产品的生产地又往往不是消费者集中的所在地。这就需要运输来克服资源(自然资源和产品资源)在生产和使用上的空间障碍。合理的运输政策往往鼓励和支持在原材料产地和生产基地之间建立大型的运输干线，以保证资源配置的及时性和合理性。而对产品与消费者之间的联系，各国亦给予了高度的重视。为了使某些偏僻地区与外界社会联系起来，多数国家都不惜斥巨资建立公路或铁路等运输通道。这样做一方面是为了政治、社会和文化的需要，另一方面客观上也非常有利于促进资源在地区间的合理配置。

　　(二)运输政策与产业布局

　　各国的产业布局往往优先考虑将重工业布置在原材料产地(或供应地)，而将与人民生活密切相关的轻工业和服务业布置在城市或人口比较稠密的消费地区。这种布局经济上往往是合理可行的，但是有些国家由于某种资源的匮乏，一些工业原材料主要依靠进口，这种理想化的工业布局就无从谈起。然而，由于政府运输政策的作用，那些本来不能依靠本国(或本地区)原材料而建立的工业，在有些国家或地区却也得到了大力发展。比如日本几乎没有铁矿石的蕴藏，但它之所以能够成为世界主要的钢铁出口国，完全得益于其政府贸易立国和海运立国的政策。

　　运输合理化是各国运输政策追求的最主要目标之一。运输的合理化主要包括运输布局的合理化、运输结构的合理化和运输组织的合理化。

　　运输布局应服从于资源分布和服务于工业布局。但是多数运输方式(除航空以外)的运输线路均需依靠一定的自然地理条件，因而运输布局则又受到不同地形构成的影响。因此，为了满足工农业生产和国民经济发展的需要，以及广大人民群众出行的需要，我国运输布局就必须在给定的自然地形条件下合理地规划。

　　运输结构是指各种运输方式的运输能力和实际运输量在总运输能力和运输量中所占的比重。运输结构的合理化不仅是运输资源合理配置的要求，更是国民经济发展的要求。运输政策对运输结构在宏观上的管理，可以充分有效地利用各种运输方式的优势和地理地形优势，最经济地为国民经济和人民生活提供服务。

　　运输组织的合理化是指在现存的运输布局的基础上最有效地利用各种运输方式，减少或避免运输的不合理性，如对流运输、迂回运输、重复运输和过远运输。过去在计划经济体制下，我国曾经利用国家计划的手段来实行运输组织的合理化，而现在在社会主义市场经济机制下，政府对运输组织的合理化并不是无能为力，只是其手段应该转变到利用建立合理高效的市场机制和指导性政策上来，而不是唯一使用行政命令和计划手段。

　　随着运输业各种污染压力的增加以及人们环保意识的普遍增强，各国政府在制定运输发展政策时制定了相应的环境保护政策。运输发展程度与各国经济发展水平有关，而在相当长的时间里运输带来的环境污染又与运输发展程度成正比，因而在经济发展程度不同的国家或同一国家在不同的经济发展阶段，对运输环保的重视程度是不同的，采取的政策也是不同的。一般来说，经济发展水平越高，运输就越发达，对环境保护的要求就越高，国家和民众对环境重视程度也就越高，环保投入也越多；相反，经济发展水平越低，运输就越不发达，从而运输造成的环保压力就越小，政府对环保的要求也就越低，投入也越少。但另外一种情况也是比较普遍的，即在经济不发达的发展中国家，由于经济对运输的需求高，而经济和技术条件又差，因而被迫使用技术性能差、污染严重而价格便宜的运输方式和运输工具，由此造成的污染得不到及时有效的治理。

　　政府对运输环保政策的实施主要是通过一系列的环保法规来实现的。有些国家已经通过各种政策来限制某种运输方式在某些地区的发展，或引导企业和个人使用节能、无污染或少污染的运输方式。如欧盟现在出台的种种与运输相关的政策都相对有利于铁路和内河运输而不利于公路运输的发展，这在很大程度上是从环保的角度来考虑的。在城市交通中，为了减轻城市中心地区的环保压力，不少国家的市政府规定城市中心地区限制某些车辆的运行，不惜花费巨额财政资金来补贴城市公共交通，并且通过燃油税收等制度来调整促进能源节约。这样一方面是为了能够向一般市民提供运输福利，另一方面也是为了抑制小汽车的发展，保护城市环境。

　　运输政策是根据国家总的方针和政策以及运输的具体现状而制定的，主要包括运输发展政策、运输经济政策和运输技术政策。

　　1)运输发展政策

　　发展政策就是国家支持什么并鼓励其发展，反对什么并限制其发展的政策。例如，在《中华人民共和国道路运输条例》中规定：“国家鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营”，“鼓励发展农村道路运输，并采取必要的措施提高乡镇和行政村的通班车率，满足广大农村的生活和生产需要”。各种运输方式根据其在国民经济中的地位和运输特点，都要制定相关的运输发展政策，以确保该运输方式的长远发展。例如，交通部制定的《公路水路交通中长期科技发展规划纲要(2006～2020)》，规定了道路运输技术政策的重点。其主要内容是：交通科技要坚持面向交通生产建设主战场，支撑交通基础设施建设；大力推进交通信息化建设，以现代信息技术提升交通运输业发展的整体水平；努力构建一体化交通运输，提高交通运输服务效率和品质；强化政策支持技术研究，提高交通部门科学决策水平；实现交通安全保障技术的突破，增强交通运输安全水平；加强绿色交通技术研究，缓解能源和环境制约，建设资源节约型、环境友好型交通。

　　另外，运输建设规划也是运输发展政策的重要内容，运输政策需要通过建设规划来体现和执行，例如，公路水路“十一五”交通发展规划就是交通运输发展政策的重要体现。

　　2)运输经济政策

　　运输经济政策主要指投资、信贷、价格、税收、补贴等体现经济杠杆作用的政策。

　　(1)投资政策

　　是国家为使交通运输业适应国民经济发展，形成合理的交通运输布局和结构，同时舅形成综合运输能力而制定的有关运输投资在各种运输方式中的分配计划，以及引导或冀限制社会资本投向交通运输业而制定的相关法规、政策或采取的措施。交通运输是国民经济发展的战略重点之一，我国对交通运输行业一直采取扶持发展的经济政策，尤其是对交通运输基础设施的投资，是综合运输发展的重要保证。

　　(2)信贷政策

　　运输信贷政策是国际给交通基础设施建设、运输企业的资金使用政策。其政策的优惠主要体现在资金使用时间、利息和条件上的各种优惠。例如，国家以较低的利率贷款给高速公路、高速铁路、水利设施、港口设施、物流基地设施等的建设，在水运业发达的新加坡、韩国，延期贷款或优惠贷款利率被普遍用于扶持造船业的发展。

　　(3)价格政策

　　运输价格政策是指政府对交通运输业价格制定的引导、限制和规范等方面的政策。价格具有配置资源，促进经济和贸易的发展，维护市场秩序等多方面的作用。政府制定价格政策的主要目的是为了使运输资源在不同运输方式中得到合理的配置和使用，保持各种运输方式的协调发展，以便形成综合运输体系，更好地为社会和经济的发展服务。价格是调节运输需求和供给的重要手段，对运输价格的干预或调控可以遏制各种运输方式之间、不同运输企业之间的恶性竞争，对确保交通运输业健康发展具有十分重要的意义。

　　(4)税收政策

　　税收是国家对社会产品和国民收入所进行的一种强制性的分配，是国家财政政策的最主要的工具。通过税收不仅可以增加国家的财政收入，而且通过税收的增免以及税种、税目、税率的变化可以实现资源在不同行业之间的分配。各国都对交通运输业采取优惠的税收政策，以推动运输事业的发展。例如，世界很多国家在对铁路征收营业税时实行低税率，具体为中国3％、美国3％、法国1．6％、日本1．5％、德国0．49％、瑞典0．12％、比利时0．013％、英国0．01％。另外，我国对城市公交、城乡公交运营也实行减免税收等政策进行扶持。

　　(5)补贴政策

　　运输补贴是国家为了维护正常运营所给予的优惠政策。交通运输项目往往投资额度巨大，建设周期长，风险大，直接经济效益相对较小，尤其是基础设施的运营；而交通运输业还属于劳动密集型产业，运输产品的附加值低；但交通运输业却属于一个社会的基础产业，在一定程度上运输所带来的间接经济效益远远大于所产生的直接经济效益。所以，各国政府通过交通补贴政策保证交通运输业能够良性运营，健康发展。交通补贴主要通过财政和非财政补贴2种方式。财政补贴又可分为直接补贴和间接补贴2种形式：直接补贴有财政补贴和营运补贴2种主要途径。非财政补贴主要采用提供业务项目或由政府兴建、管理及维护从业者所需的设备等形式予以扶助。

　　3)运输技术政策

　　运输技术政策是指推广采用先进的运输方式、营运形式和管理方法，改进运输工艺和运输组织结构，完善支持保障系统等技术进步和技术改造的相关政策。

　　科学技术的发展能够强化和提高运输功能，改变各种运输方式的技术经济性能及使用范围，因此，必将促进运输结构的调整和优化，提高运输现代化水平。因此，要全面实现运输高速化，加快发展高速铁路、高速公路、快速船舶和先进飞机等新型运输工具，以节约运输时间；要实现运输重载化，发展重载铁路、重型汽车、大型船舶，努力降低运输成本。

　　国务院于1986年1月颁布的《交通运输技术政策要点》明确规定了加快技术改造，广泛采用新技术和新工艺等发展运输生产力、提高运输效益和运输服务质量的重要措施。各部委在该政策要点的基础上，结合不同的运输方式制定了更详细的技术政策重点。例如，交通部根据政策要点，制定了公路、水路交通科技发展战略，更具体地规定了运输技术政策的重点。其主要内容包括：

　　(1)交通科技要坚持面向交通生产建设主战场，支撑交通基础设施建设；

　　(2)努力推进交通信息化，以现代信息技术提升交通运输业发展的整体水平；

　　(3)努力构建一体化交通运输，提高交通运输服务效率和品质；

　　(4)强化决策支持技术研究，提高交通部门科学决策水平；

　　(5)实现交通安全保障技术的突破，增强交通运输安全水平；

　　(6)加强绿色交通技术研究，缓解能源和环境制约，建设资源节约型、环境友好型交通。