行政诉讼认证
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行政诉讼认证，是指人民法院在庭审中对当事人所举证据在充分质证的基础上，就所有证据的客观性、关联性及合法性进行综合审查判断，并当庭或庭后决定是否作为定案证据的司法活动。[1]
行政诉讼认证的一般规则[2]
一、法律问题解读
在行政诉讼的认证活动中，应遵循如下一般规则：
1．尊重行政机关的独占判断权，这是行政机关依法享有的独立进行权威性判断、不受法院审查的权力。该规则主要针对纯技术性证据而言，不过，行政机关的独占判断权仅限于这类证据内容的真实性，而它们是否符合法定表现形式，法院有权且应当进行全面审查。在我国的行政审判实践中，行政机关的独占判断权尚未得到应有的重视与尊重。
2．尊重行政机关的首次判断权。这意味着，在行政诉讼中，对于行政机关尚未处理的案件，法院不得审判。如果法院在案件审理过程中发现需要行政机关另案处理的有关材料，应送交行政机关另行处理。对行政机关的处理，当事人有权依法申请复议、提起诉讼。在行政审判实践中，应确定行政实体法证据和行政程序法证据是否与被诉具体行政行为有关，对与具体行政行为有关的上述证据．法院应查明被诉行政机关是否已对它们进行了正常的调查和审查。
3．对证据的全面审查与重点审查相结合。一般情况下，全面审查适用于如下情形：行政处罚显失公正，法院认为应当予以变更；被诉具体行政行为涉及金额巨大或对公共利益影响重大或涉及原告的基本权利；被诉具体行政行为涉及面广、涉及行政机关的政策等。重点审查则适用于如下情形：双方当事人对案件主要法律问题和事实问题没有根本分歧；案件事实清楚、情节简单；被诉具体行政行为影响范围较小等。
二、法条指引
(1)《中华人民共和国行政诉讼法》(1990年10月1日施行)
第五十六条 人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。
(2)最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(2000年3月10日施行)
第五十五条 人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。
人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚。
行政诉讼认证的特殊规则[2]
一、法律问题解读
在行政诉讼的认证过程中，还应遵循如下特殊规则：
1．对维持判决和撤销判决证据的认证。应明确界定被诉具体行政行为的证据，明确界定判决的定案证据而不受到被诉具体行政行为证据的限制，应比较判决的定案证据和被诉具体行政行为的定案证据，当这两者认定的案件事实基本一致时，法院应作出维持判决；当这两者认定的案件事实不一致时，法院应作出撤销判决。
2．对变更判决证据的认证。该类判决针对显失公正的行政处罚作出，要求法院以自己的新的判断改变行政机关的判断，而不是追求自身判断与行政机关判断的一致。法院经审理认为行政处罚显失公正时，应全面调查案件事实，重新认定行政处罚显失公正的部分，且法院调查和认定案件事实的范围、方式不受当事人举证和请求的限制。
3．对履行判决证据的认证。在该类判决中，法院需对被告应履行的法定职责的具体内容和必要程序作出明确认定，故调查收集和认证证据时可不受当事人举证范围的限制。这就说明，法院经审理认为行政机关无正当理由拒绝履行法定职责时，应全面查清案件事实，对有关权利义务关系重新认定。而且，履行判决中应说明行政机关履行法定职责的事实和理由、具体内容、时间和方式等。若行政机关拒不履行判决认定的法定职责，当事人有权申请法院强制执行；若当事人因此而受损，有权请求行政机关赔偿。
在行政诉讼的认证过程中，不仅应遵守一般规则，而且应遵守特殊规则，不可偏废其中任何一方，这样，行政诉讼认证方可全面、客观、公正。
二、法条指引
《中华人民共和国行政诉讼法》(1990年10月1日施行)
第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况。分别作出以下判决：
(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1．主要证据不足的；
2．适用法律、法规错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越职权的；
5．滥用职权的。
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。
行政诉讼认证的方式[3]
(一)对行政诉讼认证方式的不同认识
众所周知，行政诉讼中的认证，是指法官在行政诉讼的庭审中对当事人提举质询的证据，从其合法性、真实性、关联性的角度进行审查后，按照运作程序和证明标准进行分析判断，以确认证据的证明效力，进而认定案件事实的一种审判活动。其内容包括认定证据的采用与采信两个方面。对此遇到的首要问题是，人民法院以什么方式对证据的可采性与可信性作出确认。这不但是行政诉讼中必须解决的问题，而且也是刑事、民事诉讼都必须明确的带有共性的问题。由于《行政诉讼法》及其《解释》，没有对此作出明确的规定，因而意见分歧较大。《证据规定》公布后，对此仍有不同理解。前几年，学术界和司法界多主张当庭认证，强调认证公开，一证一质一认或一组一质一认。近两年来，有人对此持否定态度。
1．认为当庭认证虽写入第一个人民法院五年改革纲要中，但其违背了有关审判组织工作原则。根据《行政诉讼法》及《人民法院组织法》的规定，合议庭的每一个成员均有平等的发言和表决权。如果意见发生分歧，应当按照少数服从多数的原则作出决定。审判长只是审判的组织者，在案件合议前，其无权对证据是否采信予以表态。即使审判长在法庭上表明合议庭态度之前，以低声交谈、点头示意、传递书面意见等方式与合议庭其他成员就证据问题进行沟通，而书记员也无法真实记录出“评议”的过程。这种交头接耳的方式，既不严肃，也显仓促、草率，实不足取。
2．违背了证据审查规则。审查判断证据必须坚持客观、全面，防止主观、片面，要结合全案的案情，将全部证据联系起来审查证据的客观性、合法性，要分析证据问、证据与案件事实间是否具有关联性，所采用的证据之间能否形成合理的完整的证据体系。如果证据间出现矛盾，则要分析原因并使矛盾得到合理排除。因此，审判长不能在其他证据出示、质证结束前，就对孤立证据表明予以采信的态度。在审判实践中当庭认证的证据，有可能经合议庭评议后，不被采信；当庭不被采信的证据，有可能经合议庭评议后，被作为定案的依据。这样就产生了当庭认证与裁判认证上的不一致，有损于法院的权威。
3．审判长当庭对当事人一方所提供证据表明采信，容易给当事人的另一方造成心理压力，产生法官先人为主的担忧，等等。
(二)当庭认证的意义、内涵及其具体操作
在审判实践中对庭审方式尤其是对当庭认证持有不同认识，是非常正常的。作为审判改革中的任何措施，都应通过实践加以检验，然后决定其取舍。我们认为，当庭认证这一方式，是实现司法公正与效率的一个重要举措，有利于提高办案质量，应该在审判实践中不断完善。
1．要进一步明确公开认证的意义及其内涵。审判方式的改革，关键是落实公开审判制度，将审判工作的重点转移到法庭上来。只有搞好庭审活动，才能避免公开审判走过场。而庭审活动的核心，就是当事人举证后在法庭上质证、辩论，从而使法官公开认证。认证公开是审判公开的重要组成部分。因此，认证公开对于提高审判过程的透明度，减少暗箱操作，提高庭审质量，保证司法公正，具有重要的现实意义。那么，何为认证公开呢?它应当包括两个方面的内容：一是对证据的采用、采信，坚持合议庭合议制，这是认证公开的基础；二是经合议庭合议认定的证据，不但应在裁判文书中写明，而且应当在庭审中公开，特别是当庭宣判的，必须当庭认证。
2．当庭认证的方式，并非仅仅局限于在当事人质证后当即由审判长就证据的可采性、可信性作出确认。它的正确含义应该是由合议庭合议评判后，就合议评判确认的理由、依据的法定规则、结果在庭审中公开，让大家听得明明白白。审判实践中，当庭认证的方式有三种：(1)在庭审调查阶段的质证后进行；(2)在庭审辩论结束后进行；(3)在闭庭后另行宣判时进行。无论采取哪种方式进行，都属于当庭认证，都是属于法庭上对当事人提供的证据确认其是否予以采纳及证明力大小进而认定案件事实的审理活动。这不但有利于进一步查清案件事实，而且在判决前给当事人一个法律救济的途径，对证据确认有异议的当庭提出异议，避免当事人在下判后提起上诉或申诉，以达到服判息诉的目的。
3．所谓当庭认证的几个弊端，其中有些是由一证一质一认或一组一质一认造成的，而非当庭认证的痼疾。当庭认证的实质，在于认证的公开。它并不要求在庭审中必须一证一质一认或一组一质一认。在审判实践中，应该根据具体情况自行裁量。例如，对程序性的证据，一方当事人提供的证据，对方当事人当庭明确表示认可的，以及根据日常生活经验法则推定的事实，众所周知的事实，按照法律规定和自然规律推定的事实宜于当庭一事一认外，有些案情复杂的案件中的证据，不宜一证一质一认或一组一质一认。否则，其结果往往造成前面认了的证据又为后面的证据所否定，或者产生了疑点，无法作为定案的根据。合议庭在最后评议和判决时也遇到了障碍。应认定的不踏实，想否定的却在法庭上已经作了可采、可信的确认，把合议庭置于两难境地。这虽与法官的专业水平和认证能力有一定关系，但也与一证一质一认或一组一质一认本身的缺陷分不开。特别是证据的真实可靠性和证明价值问题，一般都需要综合评判案件中各种相关证据甚至全部证据才能作出恰当的判断，而在这些案件中却只能在最后合议庭评议时才能完成。
再者，当庭认证的证据并非不能实现其真实可靠性和证明价值。关键是对当庭认证的证据的可采性和可信性，即其真实性、合法性、关联性及证明价值，在很长的一段时间内没有总结制定出一套切合行政审判实际的、统一的、具体的标准，即缺乏完善的证据规则。
我国现行的行政诉讼中的证明制度，在公布《证据规定》之前，只有抽象的规定，缺少具体规则，基本上属于自由证明范畴即自由心证范畴。例如，《行政诉讼法》除在第31～36条就证据的种类和当事人举证、法院的调查收集证据作了原则的规定外，仅有第33条属于明确的排除规则，即“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”也就是说，被告在诉讼过程中向原告和证人收集的证据法院不能采用。《解释》对此也只在第26条第2款、27、28、30、31条中有原则的规定。这种证据制度自身的不完善，致使一些行政审判人员在证据的认证上存在很大的随意性，有时造成司法的不公。近一、二年虽然各省市高级法院相继自行制定了《行政诉讼举证、质证、认证规则》，但这些毕竟不属于司法解释范畴，实践中时遭非议。
综上，除涉及程序上的证据及对方当事人在庭审中明确表示认可的证据，根据日常生活经验法则推定的事实等证据一事一质一认外，就实体问题上的一些复杂的证据，可在当事人质证结束后，宣布休庭，由合议庭对证据的可采性与可信性进行评议，在恢复庭审时就合议庭认定的理由和结果，当庭公开。这样既避免了庭前认证、庭下认证或庭审中由审判长一人认证以及书记员不能作出认证记录的弊端，又实现了认证的公开，突出了庭审的功能，避免了当事人的猜疑和不信任，树立了法院的公正形象。
4．完善当庭认证制度，提高当庭认证质量。任何一个新生事物，新的规则制度，都有一个完善、提高的过程。只要符合审判改革的需要，有利于实现公正、效率，就应该坚持下去，去粗取精，在实践中不断总结出一套行之有效的规程。
有人可能提出，我国的有关法律中包括《证据规定》，并没有规定认证必须公开，更没有规定必须当庭认证，因此，公开认证、当庭认证缺乏法律依据。这种观点也是不能成立的。诚然，我国《行政诉讼法》及其《解释》以及《民事诉讼法》中均没有对此作出明文规定，但也并没有作出禁止性规定，这要法院通过审判实践决定其取舍。而且，我国《行政诉讼法》第31条第2款及其《解释》第31条第1款均规定，证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据。这里的经法庭审查属实，就包含着对证据的可采性与可信性在庭审中当庭予以确认。确认的过程就是审查属实的过程。法庭审查证据，是通过庭审完成的，而法定的庭审方式是公开进行的。《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”第45条进一步规定：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”而公开审判的主要内容就是对当事人提举的证据公开质证、公开辩论、公开认证，公开宣判。任何一个案件，在审判中都不仅仅是宣布判决结果，当然也应就证据的审查情况及其认定的事实进行公开，当众公布。这些仅仅在判决书中写明是不够的。《证据规定》第72条规定：“庭审中经过质证的证据，能够当庭认定的应当当庭认定，不能当庭认定的，应当在合议庭合议时认定。”这就是说，在庭审中对质证的每一个证据能当庭认定应当当庭认证；对证据复杂，当庭一时难以认定的在进行合议时综合评议予以认定。而且第73条第3项进一步强调：“有新的证据材料可能推翻已认定的证据的应当再次开庭予以认定。”这两条中规定的“合议时予以认定”与“再次开庭认定”的结果与理由。
可能还有人提出，当今一些国家并不强调当庭认证。例如在美国，法官在庭审前根据法律对证据可采性设置的大量严格的规则，决定证据是否被采纳，只有被采纳的证据才能在法庭上出示提交给陪审团。但陪审团不会在法庭上对证据作出认定，从而决定证据是否采纳；而是在庭审后对证据有无证明力以及证明力大小、强弱作出认定并在判决书里详细阐明。又如在德国，他们虽对证据的可采性(包括整个证据认定)很少加以规定和限制，但同美国一样不在庭审中进行认证，而是由法庭在考虑审理的整体内容和每个证据采用采信结果的前提下，按照独立的信念决定，并在判决书中说明对法庭意见起主导作用的理由。
这也并不能成为否定当庭认证的理由。一是我们立足于从建设具有中国特色的民主与法制出发，学习借鉴的是外国先进的法律制度和操作规程。无论是英美法系，还是大陆法系，都有其可借鉴的法制特色，如强调程序的正当性，但也有不适用的一面。如在美国，“有的案件甚至要花5年时间才能开始进入审判，至于作出最终判决就更不知何日何时了。”二是即使在一些法制比较健全的国家，也是正在不断地积极地进行司法改革，如日本等国家。就拿美国来说，他们虽对证据的可采性设置大量严格的规则，而就证据的可信性法律很少加以形式的规定和限制，由事实审理者自由判断。但近年来，也在积极地规范这种自由证明模式，力求把法定证明制度与自由心证制度结合起来，改变那种证据采信中的不统一局面。“规范证明与自由证明的结合，代表了当今世界各国证据制度的发展趋势。”
