船旗国

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船旗国(Flag State)

　　船旗国是指船舶悬挂其旗帜的国家。船舶之挂国旗是为了避免其被误认为是海盗船、走私船，同时保护各国领海安全。

　　船旗国一般有两种：

　　(1)是在船舶所有者的本国登记，悬挂本国的国旗，因而受该国法律的管辖和保护。

　　(2)是在船舶所有者所属国家之外的国家登记，取得登记国的国籍，悬挂该国国旗，受该国法律管辖和保护。船旗是表明船舶国籍的标志，因此各国政府对悬挂本国国旗航行的船舶均有船舶登记程序和取得国籍所具备条件的规定。

　　根据1982年《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea，1982，以下简称UNCLOSl982)第94条的规定，船旗国应对悬挂其旗帜的船舶履行下列义务：

　　1．每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。

　　2．每个国家特别应：(1)保持一本船舶登记册，载列悬挂该国旗帜的船舶的名称和洋细情况，但因体积过小而不在一般接受的国际规章规定范围内的船舶除外；(2)根据其国内法，就有关每艘悬挂该国旗帜的船舶的行政、技术和社会事项，对该船及其船长、高级船员和船员行使管辖权。

　　3．每个国家对悬挂该国旗帜的船舶，除其他外，应就下列各项采取为保证海上安全所必要的措施：(1)船舶的构造、装备和适航条件；(2)船舶的人员配备、船员的劳动条件和训练，同时考虑到适用的国际文件；(3)信号的使用、通信的维持和碰撞的防止。

　　4．这种措施应包括为确保下列事项所必要的措施：(1)每艘船舶，在登记前及其后适当的间隔期间，受合格的船舶检验人的检查，并在船上备有船舶安全航行所需要的海图、航海出版物以及航行装备和仪器;(2)每艘船舶都由具备适当资格，特别是具备航海术、航行、通信和海洋工程方面资格的船长和高级船员负责．而且船员的资格和人数与船舶种类、大小、机械和装备都是相称的；(3)船长、高级船员和在适当范围内的船员，充分熟悉并须遵守关于海上生命安全，防止碰撞．防止、减少和控制海洋污染和维持无线电通信所适用的国际规章。

　　5.每一国家采取第3和第4款要求的措施时．须遵守——般按受的回际规章、悍序和惯例，升采取为保证这些规章、程序和惯例得到遵行所必要的任何步骤.

　　6.一个国家如有明确理由相信对某一船舶未行使适当的管辖刊管制．可将这项事实通知船旗国。船旗国按到通知后．应对这事项进行调查，并于适当寸机采取任何必要行动。以补救这种情况。

　　7．每一国家对于涉及悬挂该国旗帜的船舶在公海上因海难或航行事故对另—国国民造成死亡或严重伤害，或对另一国的船舶或设施，或海洋环境造成严重损害的每一事件，都应由适当的合格人士一人或数人或在有这种人士在场的情况下进行调查。对于该另一国就任何这种海难或航行事故进行的任何调查，船旗国应与该另一国合作。

　　船旗国还应负责确保其船只遵守关于船舶安全的公认国际规章，程序和惯例。《海洋法公约》第217条第2款规定，船旗国必须确保悬挂其旗帜或在其国内登记的船只，在遵守防上、减少和控制污染的国际规则和标准的规定，包括关于船只的设计、建造、装备和人员配备的规定以前，不得出海航行。

　　一.代表主管机关的组织

　　船旗国政府或其海事主管机关通常将海事公约中规定的一些技术性职责如船舶的检验、发证、确定船舶吨位和勘划载重线授权给某些非政府机构，如船级社．这些机构依据授权代表海事主管机关行使职能。各国授权的标准不一，必然影响到行使职权的效果，因此，为了提高检查的一致性并保持已建立的标准，有必要对上述授权予以控制。1994年SOLAS74第XI章包含一条控制对代表主管机关行使职能机构的授权条款。

　　1993年IMO在其A．739(18)号决议中通过了《对代表主管机关行使职能机沟的授权指南夕。根据该指南，向经认可的机构授权时应：(1)按照IMOA．739(18)号决议附录l中的长经认可代表主管机关行使职能的机构的最低标准》，确定该机构是否具备充足的技术、管理资源和研究能力以完成所委派的f1务；(2)在主管机关和其授权的机构间签署——份正式的书面协议。该协议至少应包括大会A．739(18)号决议附录2中的内容或相应的等效法律安排；(3)规定有关指令，详细阐明当发现船舶存在危及船舶或船上人员安全而彳；适于开航或对海洋环境构成不合理的损害威胁时应采取的行动；(4)向IMO提供使各公约生效的所有国内法的适当文件，或者说明主管机关的标准是否在任何方面均超出厂公约规定的要求；(5)明确规定该机构保存能向主管机关提供有关资料的记录，以帮助解释有关公约条款。此外，宅管机关应建立一种体系，以确保经授权代表其行使职能的机构能有效地工作，该体系应特别包括以下内容：(1)与该机构的联络程序；(2)该机构的报告程序和主管机关对报告的处理程序；(3)主管机关对船舶的附加检查；(4)主管机关对该机构的质量体系认证的评占或认可，此项工作由主管机关认可的、独立的评审部门承办；(5)如适用，对有关船级的事项的监督和审核。

　　二、缔约国政府的一般义务

　　1974年国际海上人命安全公约(International Conycntlon for the Safety of life at Sea 1974,SOLAS74)适用于经授权悬挂缔约国政府国旗的船舶，因此缔约国政府首先足船旗国政府。在SOI，ASl974的一般义务条款中，公约规定：

　　1．各缔约国政府承担义务实施本公约及其附则的各项规定，该附则应构成该公约的组成部分。凡引用陔公约时，同时也就是引用该附则，

　　2.各缔约同政府承担义务颁布一切必要的法律、法令、命令和规则并采取一切必要的其他措施，使该公约充分和完全生效，以便从人命安全的观点出发．保证船舶适合其预定的用途。

　　3．各缔约国政府承担义务将下列各项文件送交国际海事组织秘书长保存：(1)受权代表缔约国政府管理海上人命安全措施的非政府机构的名单，以便分送各缔约国政府，供其官员参考；(2)就该公约范围内各种事项所颁布的法律、法令、命令和规则的文本：(3)根据该公约规定所颁发证书的足够数量的样本，以便分送各缔约国政府，供其官员参考。(4)该公约未予明文规定的——切事项，仍受缔约国政府的法律管辖。

　　其他国际海事公约如1966年国际载重线公约、1973年国际防止船舶造成污染公约及其1978年议定书、1978年国际海员培训发证值班标准公约等在公约的一般义务条款中均有类似的规定。

　　此外，国际劳工组织(International Labor Organization，ILO)通过的第147号公约，即《商船航运(最低标准)公约净(Merchant Shipping(Minimum Standards)Convention)，也对船旗国提出了要求。在其第2条中规定签署该公约的各成员国应承担的义务：(1)制定关于在其领土上登记船舶涉及旨在保证船上人命安全的安全标准(包括适任能力、工作时间和船员配备的标准)、社会保障措施、船上工作条件和生活安排的法律和规则；(2)对在其领土上登记的船舶就上述安全标准、社会保障措施、船上工作条件和生活安排三项事宜实施有效的管辖或监督；(3)通过检查或其他合适手段，核实在其领土上登记的船舶遵守国际劳工组织公约和上述国内法规的情况等。

　　国际社会对海上安全努力的成效主要取决于船旗国对公约义务的履行。国际社会已经达成了联合国海洋法公约和数十项国际海事公约，这些公约对船旗国和缔约国提出了明确的义务和要求。各国经济发展不平衡，法律制度和执法机制不一，海事管理人才和资源参差不齐，自然，实际的履约情形往往大相径庭。主要的督促措施是港口国监督，此外，船舶所有人的自律和相关民间机构的指导也是维护海上安全的重要因素。船旗国履约依各国理解而执行，国际上并无统一的、强制性的标准及评估制度。不过，国际海事组织为此做了努力，专门成立了船旗国履约分委员会(Subcommitte of Flag States lmplementation，FSl)，并于2000年提出了关于船旗国工作自我评估标准和评估指标，共有七项标准及九项指标。

　　评估标准为：(1)法律框架和海事立法手段必须满足国家的国际海事责任；(2，表明船旗国完全、有效实施其所加入的公约的能力；(3)海事法规的实施；(4)对代表船旗国行使职责的认可机构的责任，包括对认可机构的授权、监督及采取的纠正措施；(5)对人员受伤、不符合现象、海难事故和污染事件原因进行凋查的能力和采取相应纠正措施的能力；(6)保证其登记的船舶只有在符合适用要求后方可营运的能力；(7)表明其已制定方针，持续促进安全和保护环境的工作能力。

　　评估指标包括：(1)按照适用公约要求，应向IMO报告的事故、海难和事件：(2)在本国籍船舶上发生的导致人员3天以上不能工作的工伤事故；(3)由于本国籍船舶的操作造成的海上人命丧失；(4)船舶灭失；(5)符合1973年国际防止船舶造成污染公约及其1978午议定；6及其他相应适用文件规定的报告标准的污染事件，包括对污染事件严重性的评定；(6)按照港口国监督程序．其他国家根据适用公约提供的资料；(7)有船旗国、代表船旗国和应船旗国要求进行的法定检验、审核和检查所提供的资料；(8)对强制性公约关于资料通信要求的符合情况，包括应向IMO报告的严重事故和非常严重事故；(9)对悬挂本国船旗并被认定为不符合强制性要求的船舶采取的措施，包括这些措施的效果。

　　船旗国可在自愿的基础上围绕这些标准和指标而提交自我评估报告，用以建立数据库，帮助IMO掌握分析各成员国的有效履约情况。

　　船旗国监督与港口国监督是相互对应的一对概念，船旗国监督是船旗国海事主管机关对悬挂本国国旗的船舶实施的监督检查，而港口国监督是港口国海事主管机关对外国籍船舶实施的监督检查。正确理解港口国监督与船旗国监督的关系非常重要，港口国监督与船旗国监督的关系涉及五个方面的问题：

　　(1)谁应该承担船舶安全管理的主要责任，港口国还是船旗国?

　　(2)在理想状态下，港口国监督是否有必要存在?

　　(3)如果船旗国不能有效履行职责，港口国监督是否可以作为一个有效的工具，促进保障船舶安全?

　　(4)港口国监督在消除低标准船舶方面是否发挥了有效的作用?

　　(5)港口国监督是否可以取代船旗国监督?

　　从以上五个问题的答案中，我们可以清楚地看到港口国监督与船旗国监督的关系：船旗国是对船舶实施安全行政管理的主体，应承担船舶安全管理的主要责任，对于港口国来说，港口国监督更多地表现为一种保护本国水域航行安全的权力。在理想状态下，如果船旗国能够有效的履行职责，那么港口国监督是没有必要存在的。在船旗国不能够有效履行职责的情况下，港口国监督可以发挥积极的作用，促进船舶安全，而且近年来港口国监督发展的历史证明，港口国监督在打击、消除低标准船舶方面的确可以发挥重要的作用，并取得了良好的效果。但是，港口国监督只是对船旗国监督的积极补充，船舶安全管理的主要责任在于船旗国，港口国监督不能够取代船旗国监督、也不应该取代船旗国监督。

　　船旗国管辖是指各国对在其领土内登记并取得该国国籍的船舶、船舶上的一切人和物及其船舶上发生的事件所实行的管辖。

　　1952年5月10日在布鲁塞尔签订的《统一船舶碰撞或其他航行事故中刑事管辖权方面若干规定的国际公约》，只承认碰撞船舶的负责人所在船舶的船旗国拥有这种管辖权。《公约》规定，“在海运船舶发生碰撞或任何其他航行事故，而涉及船长或船上任何其他工作人员的刑事和法律责任时，刑事或纪律案件仅能向发生碰撞或其他航行事故时船舶所悬旗帜国家的司法或行政机关提出”；“除船舶所悬旗帜国家当局外，任何当局都不得下令扣留或扣押船舶，即使作为调查手段，也不例外”。

　　1958年《公海公约》进一步确认了船旗国专属管辖权。1982年《联合国海洋法公约》规定，船旗国对其在公海上航行的船舶具有专属的管辖权。“每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。”“遇有船舶在公海上碰撞或任何其他航行事故涉及船长或任何其他为船舶服务的人员的刑事或纪律责任时，对此种人员的任何刑事诉讼或纪律程序，仅可向船旗国或此种人员所属国的司法或行政当局提出。”