准市政债券

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　　准市政债券是指那些由和地方政府有密切关系的企业发行，所募资金用于城市基础设施建设的债券。名义上虽是企业债券，但发行单位是政府直属企业(实际上相当于政府部门)，政府也提供了事实上的隐性担保，具有相当程度的市政收益债券性质，属于“准市政债券”。这一融资方式在一些城市已经得到了运用。^[1]

　　这一融资方式在一些省市已经得到了运用。以上海为例，上海市在1992年先行一步进行了“准市政债券”的尝试。1992年7月22日，经上海市人民政府授权，成立了上海市城市建设投资开发总公司(简称“上海城投”)其基本性质为专门从事城市建设资金筹措、使用、管理的专业投资控股公司。通过设立隶属企业作为发债主体，申请发行用于城市基础设施建设的债券，其发行的债券属于“准市政债券”的范畴。截至2008年9月，上海城投共发行17期债券，累计发行总额188亿元。

　　1、根据建设项目发行的“准市政债券”——公司债券型

　　公司债券型准市政债券是指那些由和地方政府有密切关系的企业发行、所募资金用于城市或地方基础设施建设等用途的债券。从资金用途上判断，这些债券与一般的企业债券有明显的不同，实质上是市政债券。由于其偿付资金主要来源于投资项目产生的收益，因此类似于美国市政债券中的收益债券。不过，此类债券的发行方是同地方政府有紧密联系的企业，这些债券是以企业债券的形式审批并发行的，所以在形式上是合法的，从而规避了《预算法》的制约。当然，有些地方政府发行的债券未经过企业债券的审批程序，因此只是违规发行的地方债券。

　　例如，典型的公司型准市政债券有：1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程筹资；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，筹资目的是长沙市二环线工程的建设。

　　目前来看，公司型准市政债券基本按照企业债券的流程进行操作、具有明显的政府行为特征、信用级别较高。它为缓解市政建设资金短缺的局面，发挥了积极的作用，其主要弊端在于缺乏规范性。

　　2、以信托为工具的“准市政债券”——资金信托型

　　所谓以资金信托为工具的“准市政债券”，其实就是地方政府便采取了变通的办法，由信托公司帮地方市政项目融资。2002年7月，爱建信托推出“上海外环隧道项目资金信托”后，同地方政府发行市政债券异曲同工的“爱建模式”，便成为集合资金信托中特殊的一类。其后地方财政纷纷利用信托业筹集资金，弥补公用事业、基础设施建设投资资金的不足。在这些项目中，除信托资金的使用者为地方政府的相关单位外，信托资金在安全性和收益方面也获得地方政府支持，甚至有地方政府为项目担保的现象。

　　例如，金新信托的出租汽车运营权信托、北京CBD开发信托、上海磁悬浮交通投资信托、长春生态环保投资信托、长春基础设施项目投资信托都有地方财政的支持。在2003年7月的鞍山信托模式中，鞍山市人大常委会甚至批准了市政府关于提请批准利用鞍山信托筹集城市基础设施建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算的议案，实际从法律上保障了政府对该信托担保的承诺。

　　在目前地方政府缺乏融资渠道的前提下，信托不失为一个重要的金融工具。但相关政策风险仍不容忽视。由于《中华人民共和国担保法》规定政府不能提供担保，因此这类模式也存在一定隐患。

　　从这些城市的实践可以看出，“准市政债券”呈现出如下主要特征。

　　1、完全按照企业债券的流程操作。尽管准市政债券募集资金的投向是那些投资额大、回报期长、带有公益性特征的市政项目，与一般的企业债券差异很大，但从债券的设计、审批到发行、流通与清偿，其模式和企业债券是一样的。

　　2、具有明显的政府行为特征。地方政府一方面在债券发行计划上给予发债企业极大倾斜，另一方面为发债主体提供诸如隐性担保、开发许可和税收优惠等各种政策。一旦出现兑付问题，地方政府有强烈的责任代为清偿。因此，准市政债券的发行并不是纯粹的企业行为，它带有很强的政府行为。

　　3、信用级别高，筹资成本较低。以地方政府信用作为最终保障的准市政债券在信用级别方面具有相当优势，再加上大型国有企业和国有商业银行提供的直接融资担保，所以信用级别比较高，使得准市政债券的融资成本低于一般的企业债券。

　　从以上的分析可以看到，一方面中国地方政府需要大量的基础设施建设资金，而另一方面市政债券的发行存在法律保障。因此可以预计，随着资产证券化的发展，市政债券借助资产支持证券的形式出现，满足市政基础设施建设融资需求，将成为近期我国资产证券化发展的一个主要趋势。

　　准市政债券同一般意义上的市政债券不同，主要区别在于前者不是直接由地方政府或其授权机构发行，而是通过设立隶属于政府的企业作为融资平台进行债券融资。但是，它又区别于真正意义上的企业债，因为准市政债券的发债方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于“利润最大化”原则进行自主经营、自负盈亏。“准”恰好说明了它处于市政债券和企业债之间的灰色地带。

　　总的来说，我国准市政债与美国市政债券存在明显差异。国外市政债券是由地方政府直接发行的，而国内准市政债完全按照企业债券的发行模式。国外市政债券以政府一般税收作为偿债的保证，而国内地方政府对准市政债券存在隐性的财政收入支持，但他们之间的法律关系不是很清晰。两者都具有明显的政府行为特征，信用级别高，筹资成本较低。我国准市政债券本质上有点类似于美国一般责任债券和收入债券的混合体。