地方政府审计职能软化

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　　地方政府审计职能软化指目前审计工作普遍存在着审计难、反映难、处理更难的现象，地方审计机关，特别是基层审计机关对同级政府活动难以进行有效的监督和制约。^[1]

　　地方政府审计面临的发展困境主要是审计职能软化问题。审计职能软化主要表现在以下方面：

　　一是审计监督职责的履行很难落实到位。目前的审计工作普遍存在着审计难、反映难、处理更难的现象。这一问题导致的直接后果是审计监督职责履行不到位，作用得不到发挥，人大、政府对审计的重视和支持程度，社会对审计的理解和认同程度也随之下降。

　　二是依法独立实施审计监督缺乏必要的保障。审计实践说明，地方审计机关，特别是基层审计机关经常容易遇到以权压审计的现象，审计结果常成为地方政府的“维权”工具，同时，由于缺乏必要的审计干部保护机制，对审计监督力度较大的审计机关负责人也时有被调离，甚至降职、免职的情况。

　　三是审计机关经费得不到保障，影响了审计工作的正常开展。《审计法》要求对审计机关履行职责所需经费，要列入财政预算，由本级政府予以保证。但在实际操作中，地方各级政府普遍将审计机关视同一般的行政单位，其所需经费都由同级财政部门审批。这在客观上削弱了审计机关对财政部门的监督力度。再加上一些地方财力紧张，有些审计机关的审计经费除去人头费等行政经费后，少之又少，影响了审计工作的正常开展。

　　四是同一事项出现重复审计检查的情况。有些经济监督部门如财政、物价、工商以及政府组成的联合调查机构不协调，导致对某些被审计单位的经济事项多头立项，重复审查，问题重复处理，轻重不一，使被审计单位产生逆反心理。检查出的问题，需要理顺和解决，这势必浪费时间，影响审计工作效率。目前，财政部门正积极介入工程决（结）算的评审工作并已出台了一系列关于工程造价评审的规范性文件。他们的主要内容为工程造价审核、财务竣工决算评审，主要方式是委托会计师事务所或工程造价事务所进行审核工作，最后由财政部门出具评审结论。就实质内容和评审对象而言，财政部门对建设项目的评审工作与审计机关对建设项目竣工决算审计是相同的。而在新的基建财务制度中，规定了建设项目财务竣工决算最终必须由财政机关审批，换言之，今后国家建设项目的竣工决算将面临审计完后再审批，还是批完后再审计的问题；对建设单位来说，也存在重复审查之嫌。

　　五是大规模审计派出机构与地方审计机关重叠。由于审计机关用人权、财权都集中在各级政府手中，财政部门、地方政府的意见自然一言九鼎，甚至大面积损害了基本审计数据的可靠性。据统计，多年来，审计署特派办（特派员办事处）查处的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的金额，最低的为 27 倍，最高则达到 113 倍。为解决这一问题，审计署不得不用变通的方法加以解决，大规模派出审计特派员，并在特派员的领导下设立特派办。审计署特派员行政级别高——正司级，并接受审计长的直接领导。这一类似于巡抚大员的制度尽管能发挥相当大的作用，但这一作用的背后掩盖的问题却是地方审计部门的废驰和国家财政的浪费，以两套班子行同一职责，反映的是普遍的制度性导致的地方审计的职责缺失。