国库监督

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什么是国库监督

  国库监督是指国库在办理国库收支业务的过程中,依据法律法规、制度文件以及人大审议通过的预算等,对国库收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性进行审核把关,以发挥国库的纠错机能(通过“拒绝办理”纠正错误与偏差)、权益保障机能(切实维护各级政府财权)的行为。

国库监督的法律基础

  国库监督权限是在长期经理国库的实践中历史形成并有法律法规依据的,并且随着形势发展,法律法规赋予国库监督的内容愈加丰富,国库监督发挥的作用和重要性愈加凸显。

  1985年以前,人民银行身兼“中央银行”和“商业银行”双重身份,国务院颁布《中央金库条例》明确人民银行“代理”国库。这一时期,国库除办理财政资金收支核算业务、反映报告收支实况之外,还负有督促检查征收机关收纳款项及时准确缴库之责。

  1985年以来,人民银行专门行使“中央银行”职能后,国务院颁布《国家金库条例》,将人民银行“代理”国库改为“经理”国库,并赋予国库更多的监督权限。这一时期,国库监督的内容更为丰富、明晰。国库监督内容增多的主要原因是:改革开放后,“分灶吃饭”的财政体制使各级政府十分关注自身的财政状况,各级财政部门又集预算编制、执行于一身,外部对财政的监督力量有限,导致预算收支中出现大量的随意挤占、挖补、截留上级收入,随意支出、退库等问题。同时,预算外资金规模迅速膨胀,占预算收入的比重不断上升,各地化预算内为预算外资金的现象很普遍。此后颁布的《预算法》、《人民银行法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例实施细则》和历次人民银行“三定”等都明确了人民银行经理国库体制,并赋予国库在办理预算资金收支业务中实施适度的、必要的监督权限,使国库监督成为人民银行经理国库体制的精髓所在。

  1998年,广东省佛山市“5.18”特大预算资金被盗案件(佛山石湾区财政局原预算科长盗窃预算资金1.56亿元,挪用270万元)发生后,人民银行、财政部、税务总局三家联合下发《关于进一步加强国库监管工作的通知》,要求人民银行切实履行经理国库职责,加强国库监管,各级财政部门、征收部门都应支持国库依法履行监管职责。

  2001年国库集中收付制度改革试点实施以来,国库监督职责新增“对商业银行办理国库集中收付业务进行监督管理和检查指导”的内容。为加强财政资金管理,提高资金使用效益,从源头上防止腐败,经国务院批准同意,我国自2001年开始国库集中收付制度(也称国库单一账户制度)改革试点,改革试点方案赋予“人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控,充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用”的国库监督职责。相关制度文件对此进行了细化,明确人民银行“监督代理银行代理财政性资金支付的有关业务”、“对代理银行代理中央单位预算外资金收入收缴汇划清算业务实施管理和监督”等内容。2003年、2008年两次人民银行“三定”中再次强调了人民银行国库“履行监督职责,维护国库资金的安全与完整”之责。

国库监督的基本定位

  人民银行经理国库首要责任是保证资金安全,其次是保证收支业务又快又准,同时还要有利于资金保值增值。为确保资金安全性和准确性,人民银行在为进入国库和国库经收处的财政资金提供基础性金融服务的过程中,依法依规实施适度的合规性监督,这既包括对预算收支凭证要素是否完整准确真实而实施的监督,也包括对预算收支业务是否符合政策、预算要求而实施的监督等。国库监督的对象是进入国库和国库经收处的财政资金,而非财政机构和财政人员。在监督的业务环节上,国库不参加税政管理,在纳税人完税后开始执行对预算收入收缴的监督;国库不参加预算支出计划的制定和分配,在财政签发支付指令后开始实施对预算支出执行的监督。

  国库监督与人大、审计对财政的外部性监督不同,国库监督主要体现在对不合规业务的拒绝办理权,如:对于财税机关擅自调整分成比例、预算级次、预算科目、缴款方式、随意调整库款账户之间存款余额等情况,国库有权拒绝执行;对于财税机关不按国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库的,国库有权拒绝执行;对于商业银行和征收机关拖延、违法不缴预算收入等情况,国库有权督促检查;对于违反财政制度规定的财政存款开户和财政库款的支拨,国库有权拒绝执行,等等。

国库监督的主要内容

  按照《国家金库条例》及其《国家金库条例实施细则》规定,国库监督主要是对进入到国库和国库经收处的财政资金的监督。一是收缴资金是否应收尽收,督促检查国库经收处和征收机关所收款项是否按规定及时全部缴入国库;二是划分留解是否正确无误,监督各级财政机关是否按规定正确执行国家财政管理体制规定的预算收入划分办法和分成留解比例;三是退库办理是否及时准确合规,监督各级财政、征收机关是否按国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库;四是财政库款的支拨是否有据,监督各级财政办理的支拨业务是否符合法律法规规定,是否有预算(或用款计划,或文件依据),支付指令是否正确无误等;五是财政存款的开户是否合规;六是国库资金收支在商业银行环节上是否及时准确,监督商业银行办理的国库经收业务、代理支库业务、代理乡镇国库业务、代理国库集中收付业务(改革后新增)是否及时准确合规等。

国库监督的特点及意义

  人民银行经理国库的现行国库管理体制权责清晰、运行良好,值得珍惜、值得总结、值得发展完善。特别是在现行预算管理体制下,赋予国库在预算执行中适度的、必要的监督权限具有十分重要的意义。

  (一)国库监督具有服务性。国库监督主要是为政府、财政及其预算执行服务而实施的监督,是寓于服务之中的监督。与国外主要市场经济国家的预算编制与执行严格分开、预算法治化和公开透明性程度高、预算监督体系健全有效的情况不同,我国财政部门集预算编制、执行于一身,权力高度集中,公开性与透明度不高,人民银行在预算执行环节实施适度的、必要的事中监督,与财政部门形成会计和出纳的制衡关系,既能帮助财政、征收机关进一步约束、规范自身预算收支执行行为,也有利于正确划分各级政府的财政收入,确保国库资金安全,减少国库运行风险,降低监督成本。

  (二)国库监督具有内生性。与人大监督、审计监督的外部性相比,国库监督是在办理预算资金入库、退付和支拨的过程中实施的适度的、必要的“把关守口”,是伴随具体业务自然产生的,具有内生性。同时,由于国库处在预算收支执行的中间环节,可在办理业务中进行必要的审核把关,监督实时有力有效,能够作为人大事前监督和审计事后监督的有益补充,进一步增强预算监督实效。

  (三)国库监督具有超脱性。由于人民银行系统实行垂直管理,立场相对超脱,加之在金融体系中的特殊地位,由国库进行事中监督,具有不可替代的优势。现行国库管理体制下,人民银行分支机构经理的国库既是地方国库,也是中央国库的分支机构分税制的财政收入管理体制涉及大量的各级政府收入分成,财权事权相匹配的财政支出体制涉及大量的政府间转移支付,使得上下级政府之间财务关系紧密相连,财政资金结算十分复杂。为确保资金结算真实准确,维护各级政府合法权益,就需要一个立场超脱、无利益追求的部门来办理上下级国库业务往来。人民银行系统实行垂直管理,分支机构不属于地方政府组成部门,在客观公正地办理各级政府财政收支业务过程中,敢于依法依规履行监督职责,对地方预算收支执行行为发挥必要的制约作用,维护各级政府、财政预算执行的严肃性和有效性。

  从国外情况看,国外主要市场经济国家普遍重视发挥预算监督机制的作用,建立健全了多环节、多部门、多角度、多层次的预算监督体系,议会(国会)的辩论制度、听证制度、质询制度等监督制度、具有司法权或直接隶属于议会(国会)的审计部门的公正审计执法、以及社会公众的监督等,共同保证了预算监督的效果。在我国当前的国体、政体以及预算管理体制下,在人大监督、审计监督力度和实效尚待加强的情况下,进一步发挥并强化国库处在预算资金收支环节之中的“闸门”作用,一定程度上可以弥补现行预算外部监督的缺陷,增强监督实效,维护预算执行的严肃性,保证预算资金安全完整。国库监督经过近30年的实践检验,监督成效显著,各级国库按照《国家金库条例》等法律法规规定,已经形成了一整套科学有效履行事中监督职责的制度框架,积累了丰富的工作实践经验,走出了一条具有中国特色的国库监督之路,符合我国国情,值得认真总结、值得进一步发展完善。

国库监督的现状和问题[1]

  国库的监管重点主要是支拨和退库,所涉及到的部门是财政、税务退税单位。随着财政制度的改革、税务分税制的实施、银行结算的日益现代化,国库监管工作的环境也发生了很大的变化,国库监管工作中日益暴露出种种弊端,主要表现在以下几个方面:

  1.依据不充分,地位不权威。《国家金库条例》第二条规定:国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出,在执行任务中,必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度,发挥国库的促进和监督作用。但同时第五条又规定:各级人民政府应加强对同级国库的领导。这种相互领导和相互管理的格局,其结果是互不相让、矛盾重重。尽管如此,《国家金库条例》中还是规定了国库部门的职责和权限,而《预算法》根本就没有规定在国家的预算收支中国库部门的职责和权限,只强调政府要对国库部门加强管理。2003年12月修订后的《中国人民银行法》,只有在第二十四条规定:中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库。仍未提及国库部门的监督职责。同时又由于《预算法》和《中国人民银行法》均属于法律的级别,而《国家金库条例》则只属于国务院发布的规章,况且是早在1985年颁布的,这就造成了在监管过程中国库部门的地位不具有权威性,遇事争论不休,相互指责,莫衷一是。自1985年至今,近20年的时间里,随着市场经济的不断发展,财政体制、税务体制几经改革,而《国家金库条例》却依然如故,已经成为日新月异的国库工作的羁绊。

  2.信息不对称,沟通不顺畅。无论是预算级次的调整、退库的监督,还是拨款的审查,都要依据上级财税部门的政策规定以及本级人大的决定等有关文件。然而,这些政策规定和文件精神,对于国库部门来说,不是不能全面掌握,就是不能及时掌握,使国库部门变得“耳不聪目不明”,手中缺乏监管审查的“法律”准绳。国库部门见不到最新的和最全面的资料,不能了解政策变化和衔接,使政策和规定的时效作用不能发挥。同时由于这些政策文件的“时滞”原因,使国库部门失去了学习领会的时间,猝不急防地接到这些政策文件的同时就是有关部门迫不急待要求落实的时刻,仓促办理的业务最终因缺乏信息而失去了监督能力,导致达不到审查和监督的目的。尤其是近几年各地加大改革开放的力度,大兴开发区保税区,出台很多优惠和特殊的政策,地方财税部门为了本部门或本地区的利益,往往把一些不利于自己的政策文件有意不传递或延压,更谈不上沟通和协调,使信息本来就不对称的局面更加恶化。

  3.措施不得力,手段不科学。一是拨款监控手段落后,目前对拨款的审查主要是审查拨款凭证上的摘要是否是“经费支出”,对支出累计额度是否超过预算不得而知,因为没有对某一类和某一预算单位的预算支出资料的积累显示,更没有与预算进行快速比较的技术条件。尤其是对非预算单位的财政拨款更无从审查监督,因为不知道对特殊的非预算单位的财政拨款是依据同级N-政、同级政府还是依据同级人大的批文。而且对一文批准、多次支拨的情况更是无法掌握。二是退库的监控手段不科学,对退库的范围、级次、比例和原缴税凭证的核对,只能是用肉眼来解决,极易发生错退和重退。

  4.人员不充足,知识不全面。目前的国库工作仍然处于核算型状态。究其原因,一是基层国库工作人员一般是3至4人,而且还大多是兼职的,要么从事一些会计工作,要么丛事一些发行工作,除搞好核算工作以外,没有精力和时间到所辖的乡金库、经收处检查指导,对退库、拨款进行真实性、准确性和合法性的审查和事后实地检查,只能维持日常的简单的柜面监督。二是国库工作人员知识面太窄,对《税法》、尤其是《税收征管法》知之甚少,对税种和税目纳税人税率和税额计算、纳税期限、申报和纳税地点、发票的管理等都不甚了解,对征、免、退的范围、比例、审批主体等不断变化的政策和规定不熟悉。对《预算法》、企业会计海关国际贸易、法律等知识更是匮乏得很。由于以上的原因,使一些具有隐蔽性、技术性、甚至是非法性的支出业务堂而皇之地发生了。

加强国库监督的政策[1]

  1.健全国库监管的法律体系。一是尽快制定《中华人民共和国国库法》,提高国库监管的法律层次。《金库条例》颁布实施多年,一些方面已难以满足国库管理的需要,出台《中华人民共和国国库法》,对于明确国库监管的法律地位,提高其执法权威具有重要意义;二是制定《预算收入退库管理条例》,提高退库核算、监管的专业化水平,使退库纳入规范化、程序化轨道;三是开展法规清理修订工作,特别要对已不执行、不宜执行或相互冲突的文件进行清理,确保退库依据的有效性和准确性;四是强化集体协作观念,今后出台退库政策,尽量由财政、税务、人民银行等部门联合下发,确保国库在退库管理中的参与权和知情权,防止退库过程中出现扯皮现象。

  2.完善国库监管制度。一是建立信息共享制度,实现财、税、库计算机联网,并规定入网部门必须及时、完整地将财政预算及有关退库文件、报表等相关资料录入网络,确保财、税、库都能方便、快捷地从网络获取退库信息资料;二是建立信息报告制度,规定退库申请人在向审批机关申请退库的同时,必须及时、完整地将其会计报表、纳税情况及其它相关情况报告当地国库部门,国库部门认为必要时,还可直接要求申请人补充或提供有关资料,否则国库部I'3有-权拒绝其退库业务。

  3.提高监管的科技含量。在现有的核算系统的基础上,开发退库监管核算子系统,实现退库科学化和现代化。系统对退库的权限、范围、级次、比例、指标账户、原缴税凭证、金额等要素进行校对和加工处理,并能生成退库日期、退库次数以及退库总额等资料。用计算机审查代替肉眼审查,用计算机来切断因地方政府压力而违规办理的退库业务。

  将预算数字加入国统报表系统,将现有的国库统计系统改造成带有预算额度的统计系统,然后再将现有的国库核算系统与国库统计系统结合在一起,达到每进行一笔支出时,都首先将支出的累计额度与预算额度进行比对,进而控制支出范围和额度,实现国库监督的目的。

  4.加强国库监管的队伍建设。一是充实国库人员。随着人民银行与银监局的分设,人民银行的服务职能将会逐步得到加强,在支付系统全面应用之后,人员会相对充足,使得充实国库人员的想法在必要性的基础上有了可能性,从而满足退库监管工作的需要;二是单设国库机构。在人民银行“三定”中要充分考虑国库机构单设的问题,以强化基层国库工作人员的专业化职能;三是建立人才使用机制,充分考虑一线技能人员的工资和待遇,培养和引进既精通金融,又通晓企业、财政、税务、国际贸易、海关、法律知识的复合型人才,满足国库监管工作需要,特别是预算收人支拨、退库管理的需要。

参考文献

  1. 1.0 1.1 胡继江.国库监管的困惑与思路(A).华北金融.2004,6
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