人本行政

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　　人本行政是指政府以人的全面而自由的发展的普遍性为原则。组织与引导社会组织与公民共同高效而合法地处理公共事务的行政模式。它是按照行为科学的基本原则，对人、对组织进行科学管理的一种管理模式。它同时也是马克思主义的行政模式，是人的全面而自由发展原则的具体体现。^[1]

　　人本行政思想缘起于20世纪30年代的行为科学时期，其代表人物主要有罗伯特·A·达尔、麦格雷戈、乔治·梅奥、巴纳德和马斯洛等，从总体上说，它是一大批管理学家、心理学家用动物学和心理学的方法研究人类行政心理和行政特点.并以此抽象出一些共同的行政原则和方法。其主要行政思想表现在如下方面：

　　1.行政组织要以人的社会需求为中心，不断满足人的需求层次

　　长期以来，管理学思想都是建立在“经济人假设”基础之上，但在行为科学时期，以梅奥为首的人际关系学派通过霍桑试验，首次提出了“社会人假设”.弥补了行政理性学派“经济人假设”的不足.他认为。在组织里“工人的工资是按团体增产奖励计划支付的，但是，这个计划完全没有发生作用，工人所做的工作是按照这个团体所认为一天应该做多少的标准进行的。梅奥指出，人并不是唯利是图的经济动物，他们除了有物质的需要之外，还有社会需要和心理需要。“我们所有人的安全和稳定的感觉总是从成为一个团体的成员的保证上得来的。如果丧失了这个，不是任何金钱上的改善和职业上的保证所能抵偿的。”ill作为社会组织，就必须能在两个方面满足其成员的愿望：“一是在物质的和经济的需要上得到满足，二是在整个组织中的自发的合作得到保持。”闭这一时期，对组织中的个体行为也开始进行研究，最有影响的则属于心理学家马斯洛，他在《人类动机理论》一书中提出了著名的人类需要层次理论。他把人的各种需要归纳为五大类并依据其重要性和发生的先后顺序，排列成一个需要等级，即生存需要、安全需要、感情需要、成就需要和自我实现需要。马斯洛指出：“人类动机生成的主要原理是基本需要按优势或力量的强弱排成等级。人的优势需要一经满足。相对弱势的需要便会出现。相对的满足平息了这些需要。使上一个层次的需要得以出现。”从实质上说。这些思想都是从人积极的一面出发。探讨的是创造一种健全的组织机构的方法，以便最大限度地发挥人的潜力。

　　2.行政制度与行政环境密切相关.人是自由的人而不是静止的“行政人”

　　传统的行政理论是通过造就一个程式化的、静态的行政人来建构行政科学，而最早对行政环境进行研究的莫过于梅奥等人进行的霍桑试验，和当时的许多人一样，梅奥最初对疲劳、事故、劳动流动及工间休息与工作条件、工作环境所带来的结果等问题感兴趣。为了探讨行政环境、工作条件与工人健康以及生产率之间的关系，梅奥等人在美国进行了著名的霍桑实验。并以试验结果为依据，提出了完善管理的一些新的原理。对行政环境进行系统深入论证的则是美国行政学家罗伯特·A·达尔，他在《公共行政科学：三个问题》中专门论述并着重强调了研究人的行为和社会环境对发展公共行政学的重要性；“我们承受不了忽视公共行政与行政环境之间的关系所造成的损失”：“人们不能认为公共行政学能够摆脱这种条件作用的影响。或者认为它能够经某种独立于和隔离于它在其中发展起来的人的行为、文化环境和社会环境”：“任何不以彻底考察发展和环境差异为基础的行政方法都会遇到困难”。

　　3.人的自主意识是实现组织平衡达到组织协调的基石

　　行为科学家认为，组织作为有意识地协调两个或两个以上人的活动和力量的基石。它的生存与发展的一个基本条件就是：组织成员的愿意并且确实能够进行正式的协作，即参加和不愿意离开组织。为实现组织的共同目的作出贡献。这两个条件包括两个方面：一是组织对其成员的吸引力。二是组织成员对组织的贡献.这就是“组织平衡论”，亦称巴纳德一西蒙的“诱因一贡献理论”。此外，他们还认为，组织的发展必须依靠个体的参与，为了组织合作获得成效，通过参与使个体的需求和欲望无论理性与否必须得到满足。“当个体发现他的行为能够有效满足他的动机，那么，他就将继续自己的合作的努力；如果不能满足，他就将停止自己的合作。”

　　4.行政权威不完全来源于“权威者”，更取决于“接受者”

　　权威是正式组织中信息交流的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或成员支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事。什么不是对组织做的事。行为科学派虽然认同组织中存在着权威。但它与传统理性官僚学派认为任何组织都存在着权威不同，巴纳德认为，“令人惊奇的是。许多理论上是有权威的事物，实际上在一些最好的组织中没有权威”。“一个命令是否有权威决定于接受命令的人.而不是决定于‘权威者’或发布命令的人”。在巴纳德等人看来.行政权威包括两个方面：一个是主体方面或个人方面，把命令作为权威来接受。另一个是客体方面。命令被接受的性质。很显然，行为科学派突破了理性官位学派的传统权威、法理权威和魅力权威的分类.认为行政权威可以分解为职位权威与领导权威，职位权威在相当大的程度上同占有这个职位的人的个人能力无关，而领导权威是由个人突出的才能知识和理解力决定的，当领导权威与职位权威结合起来以后。同这个组织有关的人一般就会承认其权威性；同时。权威一方面取决于个人协作的态度。另一方面取决于组织的信息交流体系。可是说，行为科学对组织权威的修正，对人本行政模式中关于人力资源管理及其各种激励措施的应用，以及领导方式变革都产生了积极的影响。留下了深刻的印迹。

　　在当今时代背景下它呈现出如下特点：

　　第一，人本行政是以实现人的全面而自由的发展为行政原则。马克思认为：“人是人的最高本质。”“整个所谓世界历史不外是人通过人的劳动而诞生的过程。”神权、皇权和权力本身是关于人的异己的存在物，它们曾经或正在凌驾于人之上，它们都束缚或限制人的全面而自由的发展。而理想社会是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式。”所以，公共行政的最根本的目标是促进人的全面而自由的发展因此.在政府机构内。也必须将人的全面而自由发展作为其组织原则。政府逐步地从需要有依附性人格的工作人员向需要独立人格的工作人员的转变。独立人格的完整人不是个人主义者。是一个有个性、有知识、有能力、有高尚道德情操的集体主义者，是服从领导、听从指挥但是能够独立思考并且能够创造性完成任务的工作者.是把为公众服务当作人生理想与乐趣的脱离了低级趣味的人。因此，政府组织机构必须进行适应这种人格变化的改革。

　　第二，人本行政最大特点是治权与人的发展权的统一。政府是导航者而不是掌舵者。所谓治权是指治理国家的权力.这种权力是属于所有公民的：无论人类发展到什么高级阶段，治理国家或治理社会的权力也不会消失：政府应该做到将治理国家的权力真正地还给人民。为此，政府应该培育社会组织和公民的自组、自理和自治的能力，使他们能够进行自我服务和为他人或社会提供服务。使他们能够与政府合作提供公共服务。政府起到组织与引导社会的作用，是导航者而不是划桨者.也不是掌舵者。所谓人的发展权，指人的全面而自由的发展的权利。而不是指西方所说那种旨在确保公民有限权利的人权。治理国家的权力和人的全面而自由发民用工业的权利并不矛盾.而是统一的。人的发展权是治权的基础。人的全面而自由的发展，不仅发展了智力，张扬了个性，焕发了创造力。而且具有高尚的道德情操。具有自治、自组和自理的能力，许多公共事务公民可以自组织进行治理。

　　第三，人本行政判断处理政务的合法性和有效性，是以法律、政策或一项行政活动能否促进人的全面而自由的发展为标准的。而不是以是否符合某项法律或某项规章制度.或某个长官的个人意志为标准的。人本行政不是不要法律和政策。因为犯罪和破坏社会秩序的现象仍然存在.公众利益和市场秩序仍然需要规范，政府的管理和管制仍然发挥作用。那种认为只需要政府提供公共服务的看法在目前还是不行的。我们认为不符合促进人的全面而自由的发展的标准的法律、政策、规定和管理活动。都是缺乏合法性的。那些以限制甚至束缚人的全面而自由的发展的法律和政策。必须进行修正。那些不符合这个标准的管理活动也是缺乏合法性的。而判断效率标准不仅要评估一项行政活动的投入产出，而最重要的是要看是否符合这个标准。

　　第四，人本行政所制定经济发展政策是以保护环境。有效地利用自然资源、节约资源为基本方针。工业经济的发展模式的疯狂地开发利用自然资源，浪费资源。以破坏和牺牲自然环境为代价求发展。破坏自然生态的结果。不仅造成了严重的环境污染，而且也危及人类自身的生存环境。经济发展必须有利用人的生存与发展，只要人与自然环境的和谐的发展模式，才符合人类生存与发展的需要。

　　第五，和谐社会是人本行政的社会基础。构建和谐社会是人本行政目标之一。现代社会建立由不同利益阶层和不同利益团体构成的。纵观世界各国。存在着种族矛盾、阶级矛盾、贫富矛盾、政治矛盾、文化矛盾和宗教矛盾等。一些国家还利用政党对立的方法激化这些矛盾，使这些矛盾不时就演变成各种类型和各种形式的冲突。经济的高度发展并不能保证社会和谐。社会和谐是政府各种政策构建的必然结果。是人本行政追求的目标。人的全面而自由的发展提高了人的道德水准和自律意识，有利于构建和谐的人际关系.有利于构建和谐社区，有利于构建民族和谐.这些有利于实现利益和谐、政治和谐和社会和谐。