土地置换

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土地置换(Land Replacement)

　　土地置换是指通过土地功能布局调整、土地整理等各种过程和行为，使得不同权属之间，不同用途之间，不同地域之间的土地进行交换配置的行为。^[1]

　　土地置换作为一种土地政策，从国家层面来看，只有《土地管理法实施条例》以及《国土资源部关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发〔2000〕408号)、《土地开发整理若干意见》(国土资发〔2003〕363号)作了一些原则性规定，并没有出台专门的土地置换法规或规章。实践中，各地陆续出台了一些规章或规范性文件，如《内蒙古自治区建设用地置换办法》(政令),《河北省土地置换办法》(规范性文件)等，对土地置换工作进行了规范。

　　综合各地土地置换政策，土地置换应当具备如下条件^[2]：

　　一是置换的土地必须是已经依法取得建设用地批准文件或者建设用地使用证的土地，或者是废弃的砖瓦窑用地以及村庄废弃建设用地。

　　二是置换后的建设用地用途应当与原建设用地用途相同，并符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划。

　　三是土地置换应当遵循不占用基本农田、建设用地总量不增加、农用地和耕地总量不减少的原则。

　　四是用于置换的两块土地必须面积相当，并且位于同一县域辖区范围内。

　　五是建设用地用于置换的，先对建设用地进行复垦并经验收合格后，方可提出土地置换申请。

　　1、案情概述

　　某市中心区A宗地，使用权由甲学院以划拨方式取得。位于市郊与A宗地面积相近的B宗地，使用权为乙公司以出让方式取得。

　　在乙的提议下，甲乙达成协议，乙以B宗地附加若干资金为条件，与甲交换A宗地。交换后，甲于B地建设了新校区，乙将A宗地分割后分别转让给丙、丁公司开发商业服务项目，整个交易乙获利逾千万。

　　2、分析概述

　　对于本案的处理，一种意见认为，甲与乙的交易属于土地置换，乙与丙、丁之间属于合法转让，A宗地的使用权从甲转移至丙、丁的整个过程都是自愿、等价和有偿的，所欠缺的仅仅是办理变更登记，违反了《土地管理法》第十二条的规定，应按照第八十二条规定由县级以上土地行政主管部门责令其限期办理。

　　另一种意见认为，甲、乙、丙、丁之间土地权利的转让是非法的，构成了非法转让土地违法行为，应按照《土地管理法》第七十三条的规定追究相对人的法律责任。

　　本案的焦点在于，甲所享有A宗地的使用权是以划拨方式无偿取得的，而划拨土地使用权的转让条件是受法律法规严格限制的。

　　《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：一、土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；二、领有国有土地使用证；三、具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；四、依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补缴土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵缴土地使用权出让金。”

　　按照上述规定，甲学院不具备第一项规定的条件，没有履行第四项规定的义务，并且没有市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，无权转让A宗地的土地使用权。

　　《城市房地产管理法》第三十九条第一款也对划拨土地使用权房地产转让作了类似的规定，虽然具体内容不同，但原则都是要有关部门批准，要补缴出让金。由于转让的非法性导致了转让的无效，因此乙并未取得A宗地的合法权利，这一前提决定了后续的乙和丙、丁之间转让行为的违法性。

　　置换是转让的一种特殊形式。一般意义上的转让即买卖，出让方交付物或权利，受让方支付价款。而在置换中，一方在交付物或权利时，从另一方受领的不是价款，而是另一物或权利，表现为物或权利的交换，这种形式上的差别不能改变转让的本质，适用相关的法律调整当无异议。

　　全面来看这一非法转让行为，乙在当中扮演了类似政府的角色——将A宗地收回后再行出让，而甲在B地办学与在A地并无实质区别，且获得了相当可观的改善教学条件的资金，丙、丁从乙处获得黄金地段的价格也明显低于政府出让的价格，各方都有利可图，促成了这一非法交易。各方所获利益之和，正是A宗地由于用途发生改变而使土地使用权增加的价值，是国家流失的土地资产。

　　关于对非法转让土地行为的处罚，按照《土地管理法》第七十三条及《土地管理法实施条例》第三十八条的规定，对拆除或没收非法转让土地上的建筑物没有疑义，但对违法所得的认定争议也比较大。对违法所得不但要没收，而且罚款的数额也依据其确定。

　　违法所得即违法者通过违法行为获得的收益。本案中，甲的非法所得应是从乙处获得的资金和B宗地使用权的折价减去其原在A地的房产的折价；乙的非法所得是从丙、丁处得到的价款减去B宗地使用权的折价和给付甲的资金；丙、丁的非法所得是A宗地作为商服用地的市场价格减去其向乙支付的价款。