三权分置

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　　三权分置，是指对农地的所有权、承包权、经营权的分置。2014年9月30日举行的中央全面深化改革领导小组第五次会议明确，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权流转的格局。可以说，“三权分置”思想，就是新一轮农地改革方略的核心。

　　在2013年11月，十八届三中全会就审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立了农村土地改革的目标是构建新型农业经营体系和赋予农民更多财产权利。

　　2014年1月，中共中央、国务院又印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，进一步明确了农村土地改革的目标和原则。

　　2014年9月29日，中央全面深化改革领导小组第5次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》两份有关于农村改革的文件，“所有权、承包权和经营权三权分置，经营权流转”的农村土地承包经营权改革方向基本确定[1].随后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年11月20日印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对三权分置的改革方向进行了细化。作为配套，2014年12月30日国务院办公厅又印发了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，规范农村土地承包经营权的流转是该意见的一项重要目标。

　　2015年2月1日，中共中央、国务院办公厅印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，进一步明确了土地改革的内容，提出了 “将户籍与承包经营权脱钩”“坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转”“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系”等几方面的农村土地改革意见。这一系列的改革文件，奠定了现阶段我国农村土地承包经营权的改革方向。

　　三权分置是服务于“经营权流转”这一目标的。从私法的角度来看，“三权分置”的目标是确立私权的归属，“而经营权流转”则更多涉及私权之下物的高效利用。“物尽其用”是当代物权法改革的一项重要目标。而物尽其用的前提在于物权的自由性。“三权分置”正是要发展出一套适宜于土地高效利用的私权谱系。

　　三权分置改革的动因在于原“二权分置”状态下农户对于土地承包经营权的物权处分是受到严格限制的。以未经发包方同意的土地承包经营权转让为例，受让方不仅无法取得土地承包经营权这项用益物权，其转让合同亦属无效合同。在缺少物权保护的情况下，单纯的债权债务关系会导致对土地的短期过度利用和长期改良投入的减少。我国过去工商资本一直徘徊于农业经营边缘从某种程度上来说正是对于缺乏物权保护的担心。

　　三权分置的大背景正是要建立现代化的农业，鼓励工商资本的进入。《农村土地承包经营权流转管理办法》将入股区分两类：一是以家庭承包方式取得的土地承包经营权因联合从事农业合作生产经营而发生入股行为；二是以其他承包方式获得土地承包经营权入股股份公司或合作社。这明显不利于工商资本参与前一类土地的经营。现有的改革文件既允许经营权出租，也允许入股企业，实际上是取消了原来法律中对用益物权物权性流转的过度限制。现在，对于经营权流转的限制主要体现在农业用途之上。