政府績效審計

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

政府績效審計(Government Performance Audit)

　　政府績效審計是指國家審計機關對政府及其部門、其他組織所發生得經濟活動進行得經濟性、效率性和效果性審查和評價。

　　從政府績效審計的評價層次分析，可以將我國的績效審計劃分為以下內容：公共部門績效審計、公共項目績效審計和公共資源績效審計。

　　(一)公共部門績效審計。整體層面評價，即把政府或政府部門履行職責的績效狀況作為審計內容，稱之為公共部門績效審計。它所評價的內容可以涉及到該公共部門的以下方面：政府部門運轉過程中對人、財、物資源的消耗利用狀況；政府部門的公共事業規劃能力；政府部門對公共事業的監管能力；政府部門對公共事業的約束制度和法律法規的選擇與制定能力；政府部門從事公共管理活動方法的科學和先進程度；政府部門工作人員的基本素質，等等。

　　(二)公共項目績效審計。重點層面的評價，即評價政府履行政府責任的履行績效。把政府對公共投資領域的為公民服務的投資項目作為審計內容，稱之為公共投資項目績效審計。如，市政基礎設施工程、水利建設工程，等等。它所評價的內容涉及到了對於每一項政府投資項目，政府部門是否能夠合理規劃公共項目建設，能否經濟、節約地投入公共項目的建設資金，能否充分有效地實現公共項目的經濟效益、社會效益、環境效益等。

　　(三)公共資源績效審計。單項層面評價，即評價政府管理的公共資源的履行績效。對政府或政府部門負責管理、分配和利用公共資源的經濟性、效率性和效果性進行評價的審計活動。它所評價的內容涉及到了對於政府使用公共資源是否能夠合理、經濟、效益的使用，作為公共資源的典型代表就是財政專項資金的使用。

　　政府績效審計作為一種較高層次的審計活動，具有其獨特的特征。

　　1、審查範圍的廣泛性。

　　績效審計的被審計單位含義比較廣泛，它不僅包括政府部門及其所屬單位，而且包括其他使用公共資金的單位。由於政府部門的業務活動及對各種資源的運用，操作起來具有很廣的輻射面，故而審計時需同時涉及諸多單位。因此，績效審計的對象既包括物質生產部門，也包括非物質生產部門，還有對投資項目的審計等；應用範圍也寬廣得多，既包括被審計單位各項業務活動，也包括其他非經濟範疇的管理活動。它除了通常的政府機構財政收支和公共工程審計之外，還包括對政府投資的經濟性、效率性、效果性進行必要的審查。

　　2、審計標準的多樣性。

　　績效審計往往缺乏明確的法律制度或指標作為評價的標準。非盈利機構業務活動的績效既有經濟效益，又有社會效益。經濟效益的衡量可運用價值指標，而社會效益難以從數量上概括，需運用定性標準。這就需要考慮分析各個被審計單位或項目的具體情況進行綜合評定。

　　3、審計過程的延續性。

　　政府及事業單位的績效，有些可以馬上體現出來，有些業務活動的績效則需要經過一段時間才能表現出來。特別是公共工程項目，尤其是有些公共投入，如治理生態失衡，難以在短期內見到可以數字描述的效益。因此，在進行績效審計時只對當期業務活動的直接績效進行審查，難以在獲得充分的審計證據來全面評價其績效。所以要進行追蹤審計，即對業務活動的滯後性效益進行審查。

　　4、審計方法的多樣性。

　　審計內容的變化性決定了審計方法的靈活性。政府績效審計不僅採用傳統的、通用的財務審計的方法(如順查法、逆查法、詳查法、抽查法等)，而且更多的是採用分析法、系統論、論證法、評價法，有的甚至採用模糊綜合評判法等。審計人員必鬚根據審計對象、目標的不同制訂不同的審計方案，選擇適當的審計方法。

　　5、審計結論的建設性。

　　政府績效審計已擴展到經濟、社會、政治等方面，它通過全面評價被審計單位經濟活動和業務活動的"經濟"和"有效"程度，揭示影響績效高低的問題所在，向被審計單位提出改進建議，指出進一步提高績效的具體途徑和辦法，建設性作用尤為突出。審計的全過程始終著眼於指出問題所在、挖掘潛力這一中心，著眼於提高效率和增強效果。

　　開展績效審計，是政府審計發展的新階段，是深化政府行政體制改革，促進政府職能轉變、改善政府服務質量、提升政府管理績效的重要舉措。

　　1、開展績效審計是發展社會主義民主政治的需要。

　　審計制度作為一種上層建築，是社會制度的一個重要組成部分。它在社會的政治經濟體制中占有一個特殊的地位——保證政治經濟制度的正常運轉，促進政治經濟制度的進一步完善。我國目前正在進行的社會主義民主政治建設對政府審計提出了新的要求，服務型政府要求其公共物質資財和人力資源的配置、消耗都必須接受社會公眾的監督，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀；政府部門和機構工作效率的高低、為人民服務責任履行的好壞為越來越多的人所關註。建立完善有效的政府績效審計制度，有利於廣大人民對公共收支的經濟性、效率性、效果性進行有效的監督，提高人民參與監督的積極性，從而更好地發揚社會主義民主，推動社會主義民主政治體制的完善和發展。

　　2、開展績效審計是建立廉潔、高效的政府的需要。

　　實施績效審計可以在財務審計的基礎上，從政府開支的成本—效益、成本—效果角度來衡量其物質資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內容直接反映了政府機構設置是否合理，政府公務員是否負責，能力與責任是否匹配，是否存在貪污、浪費問題，從而可以從源頭上發現和揭露腐敗現象，以促進黨風和政風的好轉，進一步提升黨的執政能力。同時開展政府績效審計能夠揭示由於個別政府部門工作不力，而導致決策不當，錯誤決策、盲目決策、輕率決策，以至於出現違背社會經濟發展規律，脫離客觀實際，大搞“政績工程”、“形象工程”，造成嚴重損失浪費等問題，以牢固樹立和落實科學的發展觀、正確的政績觀，促進經濟社會和人的全面發展。

　　3、開展績效審計是提高財政支出績效，確保國家職能正常發揮的需要。

　　隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，要求我國在資源有限的情況下，儘可能經濟有效的使用資源。所有的財政支出，都要精打細算，厲行節約，把有限的資金用在刀刃上，發揮最大的使用效益。在我國財力有限的情況下，對財政支出的績效進行經常性的監督和檢查，有利於監督各部門各單位加強對財政支出的控制，提高財政支出的績效。這樣我國財政支出一方面可以維持國家職能部門自身的正常運轉，另一方面能為社會提供更多的公共服務，從而確保國家在社會經濟生活中的職能的正常發揮。

　　第一，缺乏理論支撐，相關法律法規不健全。目前我國政府績效審計的研究文獻大多是“拿來主義”，如《英國績效審計》、《最新國外效益審計》等，介紹的是國外績效審計的先進經驗及做法，除深圳地區的績效審計實踐外，基於本土符合國情的研究，尚未形成完整的理論體系。在法律法規方面，《審計法》中僅賦予了審計機關對被審單位的財政財務收支及經濟活動的真實性、合法性和“效益性”審計的權利，並未就具體開展績效審計作出明確規定，況且“效益”也不能與績效划上等號，前者僅僅關註的是3E中的“經濟性”，此外，現行的審計準則也沒有任何關於績效審計的具體操作規程。

　　第二，欠缺統一的績效審計評價體系。目前我國已建立了較為完備的企業績效評價體系，《國有資本金效績評價規則》、《國有資本金效績評價操作細則》等。由於公共財政資金涉及行業多，且公共部門提供的營利性服務，難以用單純的經濟指標對公共資金的使用績效和行政成本的控制進行具體的量化分析。因此，政府績效審計評價體系的建立相對滯後，各地的實踐也是“百花齊放、百家爭鳴”，缺乏統一的評價口徑，績效審計猶如一場沒有裁判的比賽，難以深入開展。

　　第三，政府績效審計難以保持獨立性、客觀性。我國審計系統採取半垂直式雙重領導，審計部門沒有獨立的財權，在審計實踐中受到資源的約束，不能根據項目需要自主決定績效審計模式和審計實施深度。審計項目的確定通常以政府委托發起，最終的審計結果向政府彙報。審計部門在績效審計過程所關註的焦點和披露的傾向被政府觀念左右，問題無法得到真實、全面、完整的反映。

　　第四，審計人員素質無法滿足績效審計的要求。主觀上，部分審計人員對績效審計的認識不充分，業務實踐技能、政策理解水平與績效審計的要求有一定差距；客觀上，某些專項資金的績效審計，涉及行業包括工程建設、迴圈經濟、文化教育各方面，使用和管理效益的評價側重純業務的角度，基本不涉及財務核算，超越了單純審計人員的能力範圍。

　　第一，強化績效審計理論研究，完善相關法律規範體系。完善相關的法律法規建設，讓績效審計有法可依，有據可考，從各國績效審計的發展來看，凡是績效審計開展得比較好的國家都較早地制定和頒佈了績效審計準則及相關的規範。因此，儘快制訂出一整套獨立的績效審計法規體系，是我國大力開展績效審計和實現依法審計所必須剋服的一大困難。

　　第二，建立績效審計的評價標準體系。績效審計評價體系的建立，不僅要依據相關法律法規，充分考慮行業、地區性公用標準或行業標準，還要將是否有效行使政府職能作為評價標準之一。在當前統一的績效評價體系尚未建立的情況下，無法對全面的情況做出客觀評價，建議將審計的突破點放在具體事項的審計上，從公共資金使用管理的某一方面出發，再深入到制度層面，進而反映財政資金使用和管理上普遍性、傾向性的問題。

　　第三，推動審計體制的改革，加強審計機構的獨立性。獨立性是審計的靈魂，審計機關若能實現垂直領導，有獨立的財權和人事權，消除人才流動的門檻，既實現了人力資源的共用，也避免人員的冗餘。2005年11月在美國華盛頓通過全民投票建立起的I-900提案，賦予國家審計在實施全面獨立的績效審計上最廣泛的授權，以撥付專門的政府稅收收入的方式，為政府績效審計帶來每月80萬 -90萬美元的收入。倘若我國政府績效審計能擁有自主使用的專項基金，那麼就可採取全程監督、跟蹤審計的審計模式，以充分的資源作為保障達到最佳的審計效果。

　　第四，加強審計系統人力資源的開發。首先，針對目前審計隊伍中會計審計人才占主體的現狀，以培養複合型人才為目標，加強經濟管理、工程和電腦等方面的知識培訓，提高審計人員評價政府工作績效的意識，使其能夠深刻地理解政府的工作；其次，根據經費預算，採取公務員招錄、合同聘用相結合的靈活方式，有意識的引進工程、電腦方面的專業；在出現專門性需求和臨時性需求的情況下，以控制審計風險為前提，對一些涉及國計民生和社會關註的績效審計項目，不妨選擇知名度較高、經驗豐富、公眾信任的大型審計中介機構合作完成，以保證審計的公正性和客觀性。

　　第五，績效審計關口前移，強化審計的預防功能。免疫系統論對國家審計職能的調整與豐富，突出了審計預防功能的重要性。目前績效審計的開展模式主要為事後審計，秋後算賬，以發現問題為主。為發揮資金的最大效益，績效審計介入時點應從資金使用的預算立項開始。對於重大的資金使用項目，審計部門必須在預算階段介入，對其資金使用方向的合理性、資金使用的成本效益進行比較分析，從源頭控制損失、浪費及決策失誤。

　　美國政府審計準則對績效審計的定義是為了評估政府組織、項目、活動和職能的表現狀況而對所收集證據進行客觀和系統的檢查。績效審計的目標是為推動公共問責、決策者檢查和糾正決策行為而提供的信息服務。

　　一、美國政府績效審計的概況

　　美國聯邦政府的績效審計，起源於20世紀50年代，大致可分為兩個階段：1950年至1967年為綜合審計時期，這是績效審計的發起階段，主要關註政府行為和項目執行過程是否有效率和節約資源(簡稱“2E”審計)；從1967年評價反貧困項目執行結果開始轉向以項目評價為重點的階段。後一階段在關註經濟性和效率性的同時，主要關註的是政府行為和項目執行的結果是否達到既定的目標，是否有效果(簡稱“3E”審計)。

　　美國政府問責總署(以下簡稱問責總署)的使命是強化政府責任，改進政府績效。即提高聯邦政府的工作績效，確保聯邦政府盡到對國會和美國人民應盡的責任。具體工作包括：對聯邦政府的政策和項目進行評估；對聯邦機構進行審計，以決定聯邦的資金是否被恰當和有效的使用；對不法和不當的行為進行調查，同時對該行為出示建議。

　　目前，問責總署每年要發佈上千份審計報告。其中，對聯邦政府進行績效審核、項目評估以及政策分析等占審計總量的85%左右，對聯邦政府財務活動的審計只占15%左右。如2006年3月至2007年3月問責總署官方網站公佈了952份報告和證詞中，涉及財務審計的僅97份，占10.2%，其他都是績效報告。

　　二、美國政府績效審計的特色

　　美國聯邦政府、州、市三級的政府績效審計體制雖因地方自治的原因而各有差異，但實質內容相同，有許多共性的特色。

　　 (一)通過國會立法來推動政府績效審計的發展

　　問責總署作為國會的四大“支持”部門之一，是國會的幕僚機構，直接受國會委托開展績效審計。從問責總署的歷史發展來看，問責總署從傳統的憑證檢查時期向二戰以後的綜合審計轉變以及在六十年代中後期向現代時期轉變，都得到了國會的大力支持。國會通過一系列立法，為問責總署推動績效審計的發展創造條件。第一次重大變革時期，國會通過《1950年預算和會計程式法案》為問責總署在二戰後向綜合審計轉變提供了堅實的法律基礎；20世紀60年代後期問責總署向項目評估轉變時期，國會又通過一系列立法為問責總署進行項目評估創造條件。特別是《1993年政府績效和結果法案》規定由問責總署代表國會來監管聯邦政府自身加強計劃制定和計劃執行情況的考核的執行情況。該法案使問責總署從監管聯邦政府部門局部的、具體項目的執行層面，上升到監管整體戰略計劃的實施層面，為問責總署的績效審計上層次、更巨集觀創造了條件。

　　(二)政府績效審計與內部審計並行發展

　　美國聯邦和地方政府績效審計的發展過程中，均與內部審計並行發展，並有效利用內部審計的力量。特別是《1978年監察長法案》出台後，美國聯邦政府開始建立了統一的內審機構監察長辦公室(OIG)。該機構的職責就是減少本部門的腐敗、濫用職權和浪費行為。目前，聯邦政府(除了新成立的國土安全部外)均建立了監察長辦公室(共有57家)。監察長辦公室的成立為問責總署分擔了審計資源不足的壓力，使問責總署有能力去關註更大的問題。問責總署在檢查和評價監察長辦公室的基礎上，集中精力於項目評價和開展跨部門的工作。健全有效的內審機制是問責總署將主要精力投入績效審計、審計評價著眼於巨集觀問題的條件之一。

　　(三)政府績效審計有統一的審計準則作指導

　　美國政府審計準則(俗稱“黃皮書”)，制定於1972年，是問責總署開展項目評估後制定的一部政府審計準則，到現在共修訂了6次，目前使用的是 2007版審計準則。美國聯邦、州和市三級沒有行政隸屬關係，實行地方自治，政府審計體制也不盡相同，但政府審計準則是統一的。其中，政府績效審計方面的準則涵蓋在政府審計準則中。該準則共八章，其中，第七章為績效審計現場作業標準，具體內容為：績效審計的重要性、審計風險、審計計劃、監督管理、審計證據、審計文檔；第八章為績效審計報告準則，主要內容為：績效報告的形式、報告的內容、報告的分發，以及其他需要註意的事項等。政府審計準則制定大大推動了問責總署和美國各級政府審計工作的規範化和現代化，有力地推動政府績效審計的發展。

　　(五)政府績效審計評價標準主要體現在開放性上

　　政府績效審計標準的建立過程實質上是對審計對象的經濟性、效率性和效果性的解釋過程。在問責總署2007版政府審計準則中，給出了一些評價標準。包括：法律或規章規定；被審計單位管理部門確立的目的、目標及建立的政策和程式；技術標準；專家意見；以前年度的績效；特定商業慣例；合同或付款協議的條款；其他企業或部門執行的特定的基本標準等。但由於績效審計具有很強的個案性，績效審計的標準也並不僅限於以上所提的，由這些標準所引起的標準外延的擴充只要是合理的，都可以接受。這就使得開放性成為美國政府績效審計標準的最主要的特點。這種開放性主要來自政府績效審計的評價標準具有不確定性。與企業比較而言，政府及非營利組織是提供公共服務或準公共服務的組織，而服務質量的考核難度較大;並且政府績效審計的對象是多種多樣的，幾乎沒有什麼限制，可以涉及到與政府或非營利組織有關的各個方面，而且目的各異，因此不能用一套固定的審計評價標準來完成不同的績效審計項目。

　　(六)績效審計方法體現在靈活多樣性上

　　績效審計方法是指為實現績效審計目標而採用的收集和分析數據的方法。績效審計方法包括審計師為實現審計目標而採用的審計程式的類型和範圍，常用的有定量分析法、定性分析法、項目評估法、財務分析法等。

　　定量分析法又分為統計抽樣方法和分析性覆核。分析性覆核是一種包含不同類型進行比較的審計測試方法，包括：比率分析法、成本利益分析法、成本效果分析、回歸分析法、時間序列法、間斷時間法、基準法等方法。

　　定性分析法是一種系統的鑒別投入加工產出的質量的一種技巧。主要包括：問卷法、面談法、流程圖法、最優實例覆核法、內容分析法等方法。

　　項目評估法主要是指對聯邦政府各機構、各部門、各社團、各政府性公司執行的與聯邦預算、國家安全和公民福利有關的項目的執行結果進行評價和考察，判斷其是否達到項目預定的或專家認定的目標、是否達到國會和公眾的要求與期望的行為，主要包括綜合性項目評估和程式化項目評估兩種方法。

　　除此以外，績效審計方法還可以運用運籌學及工作研究法等多種方法。

　　(七)績效審計註重點主要體現在提高審計的管理水平上

　　問責總署和地方審計機構在績效審計管理方面均建立了一套完整的程式和方法。

　　問責總署採用的是一套更平衡、更全面的圍繞結果、客戶、員工和內部運作等四個方面的定量指標體系，測量自身工作績效，而且將部分重要的定量指標分解到它的四大戰略目標中，進行細化考察。2006年開始，問責總署還努力增加有關與聯邦其他責任機構合作關係的指標。這些指標幫助問責總署測度自己在滿足國會要求及實現世界級專業機構價值最大化方面的工作質量。

　　聖何塞市審計局主要通過20多個審計流程及方法規範績效審計，使之提高審計質量，防範審計風險。具體表現在從審計立項、審計人員任務安排、審計項目預算、審計風險的評估、現場實施、審計準則的覆核、審計報告的撰寫、商討、反饋以及最終定稿，審計人員審計績效評價以及審計結果的公開和審計建議的落實跟蹤等各個環節，確定了明確的流程和詳細的方法，操作性和可控性強。通過這些程式和方法，完善了審計管理，強化了審計內部控制制度，確保了績效審計項目的質量。

　　(八)績效審計的目標主要放在被審計單位(或項目)的效率效果性及內部管理水平的提高上

　　聖何塞市城市憲章規定，績效審計主要檢查：城市的資源是否被經濟、高效地使用，效果如何；設定的目標是否實現；預期的結果是否達到。如對聖何塞市隊公司的審計目標為：確定是否達到了其績效標準，尤其是管理協議規定的2004-2005年度的績效指標，以及是否滿足了管理協議的所有關鍵要求。對聖何塞市水資源預防控制處理項目辦公室的審計目標為：評估內部控制制度對該機構的功能效用，包括機構資源充分利用的程度、設備信息數據的準確性和完整性等。

　　(九)績效審計成果主要體現在審計建議的落實上

　　聖何塞市審計局針對每項審計發現的主要問題，審計機關不直接進行審計處理，而是在審計報告中提出相關管理整改建議，並向市議會作報告。同時，審計機關還得追蹤被審計單位根據審計報告提出的建議進行落實整改的情況，並將上述落實整改情況每半年一次向市議會提交專題報告，並公佈到網上。通過這些措施，促使被審計單位落實審計建議，充分體現審計的權威性。

　　三、美國政府績效審計對我國開展政府績效審計的借鑒

　　美國政府績效審計概念日益清晰，審計戰略目標日益簡化明確，績效審計的方法日趨成熟，績效審計報告日益巨集觀、綜合和平衡，審計隊伍結構日益合理，績效審計體系比較完備，對我國開展政府績效審計具有十分重要的借鑒意義。

　　(一)明確績效審計的定位，進行績效審計理念上的創新

　　美國政府績效審計的發展，與特定時期的政治、經濟和社會文化環境相適應，是一個長期的歷史發展的產物。可以看到，美國政府績效審計既是政府權力制衡的產物，也是權力制衡的工具，是與美國當前的政治經濟相適應的。

　　我國是實行人民代表大會制的國家，人民有權監督政府的各項行為。借鑒美國的經驗，當前我國政府體制的轉型過程中，我國的績效審計也應當適應當前政治經濟發展的需要。我們對績效審計的定位應當是在圍繞經濟建設中心這個前提下，更多地服務於民生，服務於當前和諧社會的建設。一方面，應在績效審計的立項上多向對政府履行職責的評價方面傾斜；另一方面，應實行績效審計結果的完全公開。審計結果若沒有足夠的公開性，社會就無法監督政府的行為，績效審計就不能體現出更大的價值。

　　(二)明確當前在審計內容上堅持財政財務收支的真實合法審計與效益審計並重的現實意義

　　美國政府績效審計發展到今天，與被審計單位財務管理的規範化、內部審計的健康發展以及預算管理制度的健全有效是密不可分的。而我國目前還存在被審計單位財務規範化、真實性仍不能完全讓社會公眾信任；財務收支審計還不能完全倚賴其他力量(如會計師事務所)；內部審計還不能對舞弊情況進行有效監督，政府審計還承擔反腐敗的重任；被審計單位預算管理體制仍存在諸多缺陷等各種現實問題，這些因素都制約了政府績效審計的發展。因此，目前我國審計定位仍只能是堅持財政財務收支的真實合法審計與效益審計並重，項目評估只能處於試點階段。

　　(三)選擇適當時機制定政府績效審計準則

　　美國政府績效審計準則的制定和實施給我們的啟示是：在審計工作的重心由財務收支審計向績效審計轉變的時期，制定一部統一的績效審計準則，並不斷加以完善，有利於推動績效審計的發展。

　　(四)正確認識績效評價指標體系在績效審計中的作用

　　美國績效審計標準給我們的啟示：一是績效評價指標是開放性的。所有能夠評價、證實被審計事項的經濟性、效率性、效果性的有關標準都可以成為績效審計評價標準。在進行績效審計時，還可將履行責任目標作為評價考核的標準；二是建立全國基礎性的績效標準和指標索引是必要的。這有助於保持對審計事項評價標準的一貫性，有利於評估政府權力部門和其他相關機構履行職責情況。

　　(五)優化審計管理體系，提高審計管理水平

　　在審計程式和方法上，可以吸取美國政府績效審計在審計人員調查表、給市長及市議會委員的審計通報信、審計風險分析、績效審計預算、審計標準審查、審計人員審計績效評價、審計報告公開、審計結果追蹤等環節優秀的做法，完善我們的審計程式。通過完善這些措施，提高和改進我們工作中存在的問題，不斷優化我們的審計管理水平。

　　(六)充分發揮內部審計在政府績效審計中的作用

　　當前我們應當積極有效地利用內部審計的力量，以便從大量的財務收支審計及舞弊審計中解脫出來，投入更多的精力在績效審計上，履行更高層次的監督。

　　(七)績效審計建議應可行且能夠有效落實

　　美國政府績效審計在審計成果的體現方面給我們的啟示：一是績效審計應該多提完善機制、多提提高效率，多提有利於被審計單位內部管理的建議；二是審計建議的落實應實行分級制度；三是實行審計建議落實的跟蹤制度，讓外部力量來監督，確保審計建議的有效採納。