土地使用權劃撥
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土地使用權劃撥（the usage right of state owned land given by the govermment's order without paying）
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什麼是土地使用權劃撥[1]
土地使用權劃撥是指縣級以上人民政府依法批准，在土地使用者繳納補償、安置等費用後，將該宗土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給使用者使用的行為。
對於房地產開發公司，以行政劃撥方式獲取土地使用權，通常涉及的是私人參與的城市基礎設施用地、公益事業項目和國家重點扶持的能源、交通、水利等項目的用地。經濟適用房和廉租房項目用地，目前也通過行政劃撥方式供地。
土地使用權劃撥形式[2]
《中華人民共和國城市房地產管理法》第22條對上述概念加以了具體規定，根據這一規定，土地使用權劃撥，包括以下兩種形式：第一種形式的土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批准，在土地使用者繳納補償、安置等費用後，將該幅土地交付其使用的行為。這種形式的劃撥，具有兩個最基本的特征：第一，須經縣級以上人民政府批准；第二，土地使用者須繳納補償、安置等費用。從我國實際情況來看，符合上述基本特征的，主要有以下四種情況：
1．縣級以上人民政府依據1953年11月5日國務院頒佈的《國家建設徵用土地辦法》和1958年1月6日國務院公佈施行的《國家建設徵用土地辦法》批准徵用土地，在土地使用者繳納補償、安置等費用後，國家將其徵用的土地劃撥給土地使用者使用。
2．縣級以上人民政府依據1982年5月4日國務院公佈施行的《國家建設徵用土地條例》批准徵用集體所有土地，在土地使用者繳納土地補償、安置補助等費用後，國家將其徵用的土地劃撥給土地使用者使用。
3．縣級以上人民政府依據1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過的《中華人民共和國土地管理法》批准徵用集體所有土地，在土地使用者繳納土地補償、安置補助等費用後國家將其徵用的土地劃撥給土地使用者使用。
4．縣級以上人民政府依據《中華人民共和國城市房地產地管理法》，對國家建設使用其他單位使用的國有土地，按照國家建設徵用集體所有土地的程式和審批許可權批准，在土地使用者繳納補償、安置或搬遷等費用後，國家將其國有土地劃撥給土地使用者使用。
第二種形式的土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批准，將國有土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。它也具有二個最基本的特征：第一，須經縣級以上人民政府依法批准；第二，土地使用者取得土地使用權是無償的。也就是說，土地使用者取得土地使用權無須繳納任何費用，支付其它任何經濟上的代價。從我國實際情況來看，這種形式的劃撥主要有以下三種情況：
1．縣級以上人民政府依據《中華人民共和國土地管理法》第40條規定，對國家建設使用國有荒山、荒地，按照國家建設徵用土地的程式和審批許可權批准後，將其國有荒山、荒地無償劃撥給土地使用者使用。
2．縣級以上人民政府依據1958年1月6日國務院公佈施行的《國家建設徵用土地辦法》第10條第1款“市區內沒有收益的空地，可以無償徵用”的規定，國家徵用後無償劃撥給土地使用者使用。
3．縣級以上人民政府依據1982年5月4日國務院公佈施行的《國家建設徵用土地條例》第31條規定，對國家建設使用國有荒山、荒地、灘塗及其他單位使用的國有土地，按規定的程式和審批許可權批准後，國家將其國有土地無償劃撥給土地使用者使用。
土地使用權劃撥的法律特征[2]
土地使用權劃撥具有以下四個特征：
1．土地使用權劃撥須經縣級以上人民政府批准。國家在劃撥土地使用權時行使的是行政權力而不是土地所有權，因此，土地使用權的劃撥是一種行政行為。
2．劃撥土地使用者無須繳納土地使用權出讓金。按照《中華人民共和國城市房地產管理法》第22條第1款的規定，土地使用者通過兩種方式獲得土地使用權：一種是土地使用者繳納補償、安置等費用後獲得土地使用權；另一種是直接無償地獲得土地使用權。不論是何種方式，土地使用者均無須繳納土地使用權出讓金。土地使用者以第一種方式獲得土地使用權時繳納的補償、安置等費用，只是對原先土地使用者的損失和重新安置應付的補償，而不是土地使用權的對價。
3．以劃撥方式取得土地使用權的，一般沒有使用期限的限制。依照《中華人民共和國城市房地產管理法》第22條第2款的規定，以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。
4．劃撥土地使用權，適用審批程式。
劃撥土地使用權，不採用出讓土地使用權的拍賣，招標和雙方協議的方式，而是適用國家建設用地的審批程式。
按照《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例的規定，國家建設用地的審批程式如下：
①申請選址。徵用土地單位必須持經有權機關批准的建設項目計劃任務書或其他建設文件，向擬徵地所在地的縣、市人民政府土地管理部門提出申請。經縣、市人民政府同意後，由土地管理部門會同有關部門根據建設項目的性質、規模、資金並結合當地規劃要求進行選址，初步確定用地數量、類別，在地形圖上用紅筆畫出建設用地的界線位置，簽訂用地定點協議，作為編製初步設計的依據。
②擬定徵地方案。初步設計完成後，依據初步設計總平面佈置圖確定的面積、範圍和土地類別，由土地管理部門向被徵地單位說明徵地理由，徵地範圍以及有關政策，擬定徵地、補償、安置等具體方案。
③核定用地面積。建設項目的初步設計批准後，用地單位持項目設計任務書及批准文件和初步設計說明書、總平面佈置圖以及原來所畫“紅線圖”等，向縣、市土地管理部門正式提出用地申請，由土地管理部門對建設項目的用地界線、用地類別、用地數量進行核實，簽署審批意見。按照法律規定的審批許可權，提交縣、市人民政府審批或轉報上一級人民政府審批。徵地申請批准後，在土地管理部門主持下，用地單位和被徵地單位依據批准的各項內容，正式簽訂徵用土地協議，土地管理部門根據建設項目的計划進度一次或分期劃撥土地。
④申報驗證，頒發《國有土地使用證》。工程項目建成後，用地單位應立即向縣、市土地管理部門申報驗證，在其建設用地性質、占有面積符合初步設計批准文件的前提下，同時經環保部門簽署環境保護意見後，由土地管理部門發給《國有土地使用證》。
土地使用權劃撥的範圍[2]
土地使用權劃撥的範圍，是指國家對何種建設用地可以採取土地使用權劃撥的方式提供建設用地的土地使用權。《中華人民共和國城市房地產管理法》第23條規定“下列建設用地的土地使用權，確屬必須的，可以由縣級以上人民政府依法批准劃撥：一是國家機關用地；二是城市基礎設施用地和公益事業用地；三是國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；四是法律、行政法規規定的其他用地。”其具體內容如下：
1．國家機關用地，是指行使國家職能的各種機關用地的總稱。這些機關包括：(1)國家權力機關用地，指全國人民代表大會及其常務委員會，地方各級人民代表大會及其常委會；(2)國家行政機關用地，指各級人民政府及其所屬工作或者職能部門，如國務院及其所屬國家土地管理局；(3)國家審判機關用地，指各級人民法院；(4)國家檢察機關用地，指各級人民檢察院；(5)國家軍事機關用地，指國家軍隊的機關，如中國人民武裝警察部隊司令部。
2．軍事用地，是指軍事設施用地。根據《中華人民共和國軍事設施保護法》第2條規定，包括下列建築、場地和設施用地：(1)指揮機關、地面和地下的指揮工程；(2)軍用機場、港口、碼頭；(3)營區、訓練場、試驗場；(4)軍用油庫、倉庫；(5)軍用通信、偵察、導航、觀測台站和測量、導航標誌；(6)軍用公路、鐵路專用線、軍用通信、輸電線路、軍用輸油、輔水管道；(7)國務院和中央軍事委員會規定的其他軍事設施。
3．城市基礎設施用地，是指城市給水、排水、污水處理，供電、通信、煤氣、熱力、道路、橋涵、市內公共交通、園林綠化、環境衛生以及消防、路標、路燈等設施用地。
4．城市公益事業用地，是指城市內的各種學校、醫院、體育場館、圖書館、文化館、幼兒園、托兒所、體育院、敬老院、防疫站、戲劇院等文體、衛生、教育，福利事業用地。
5．國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地。是指中央投資、中央與地方共同投資和中央、地方共同引進外資以及其他投資者投資，國家採取各種優惠政策重點扶持的煤炭、石油、天然氣、電力等能源項目用地；鐵路、港口碼頭等交通項目用地；水庫、防洪和防潮工程，農田灌溉工程，排水、防漬、治鹼工程，水力發電工程，江河治理工程以及城市、工業輸水工程等水利項目用地。
應當指出的是：《中華人民共和國城市房地產管理法》第23條規定：“下列建設用地的土地使用權，確屬必需的，可以由縣級以上人民政府依法批准劃撥”，在這裡使用了“確屬必需的，可以由縣級以上人民政府依法批准劃撥”的表述，這在法律上表明：對該條所列各項建設用地的使用權，只有在“確屬必需”時，才可以採取土地使用權劃撥方式提供建設用地的土地使用權，換句話說．如果不是“確屬必需”時，也可以採取其他方式提供建設用地的土地使用權，即可以採取土地使用權出讓方式提供建設用地的土地使用權。該條作出這一規定，主要基於三個方面的原因：一是我國的實際情況。從我國實際情況出發，完全排除劃撥方式而採取出讓方式提供建設用地的土地使用權，是不符合客觀實際的，在實踐中也難操作，必須對某些建設用地採取劃撥方式提供建設用地的土地使用權。二是改革的需要，從發展我國社會主義市場經濟，大力推進土地使用制度改革，培育和發展房地產市場出發，應當逐步縮小土地使用權劃撥的範圍，擴大土地使用權出讓的範圍，對能夠採取市場機制配置土地資源的，就應當儘可能地採取市場機制配置土地資源，這樣有利於發揮市場機制配置土地資源這一生產要素中的作用，保證國家在土地資產方面的收益。三是與《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》相銜接。根據該《條例》規定，工業，教育、科技、文化，衛生、體育等用地，可以採取出讓方式提供建設用地的土地使用權，而這些建設用地並非單一的採取劃撥方式提供建設用地的土地使用權。
至於“確屬必需的”條件或者尺度應當如何把握，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第23條規定，應當由縣級以上人民政府根據具體情況加以運用，留有充分的自由裁量權。但一般來講，對該條所規定的各頂建設用地，確屬國家投資或者其他投資者投資建設，用於非經營或非營利性目的的，縣級以上人民致府應當依照該條規定依法批准劃撥建設用地的土地使用權；對於不屬於國家投資建設而又用於經營或者營利性目的的，縣級以上人民政府可以依法採取土地使用權出讓方式提供建設用地的土地使用權。
土地使用權劃撥的程式[2]
土地使用權劃撥的程式和審批許可權，是指土地使用權劃撥必須經歷的法定步驟和有關人民政府批准土地使用權劃撥的許可權。根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第23條規定，土地使用權劃撥的程式和審批許可權適用《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相關規定。
- 1．土地使用權劃撥的程式。
根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定，土地使用權劃撥，須經以下程式：
(1)申請。由建設用地單位持經批准的設計任務書或初步設計、年度基本建設計劃等有關文件向擬劃撥土地所在地縣級以上地方人民政府土地管理部門提出建設用地申請。
(2)審核。由縣級以上地方人民政府土地管理部門對建設用地申請進行審核，劃定用地範圍，組織商定用地補償、安置或者拆遷安置方案。
(3)批准。由縣級以上地方人民政府土地管理部門按規定的許可權報縣級以上人民政府批准，經批准後，由土地所在地的縣級以上人民政府發給建設用地批准書。
(4)劃撥。由用地所在地的縣級以上人民政府土地管理部門根據有關人民政府批准用地的文件所確定的用地面積和範圍，到實地劃撥建設用地。
(5)登記。建設項目竣工後，由縣級以上人民政府土地管理部門核查實際用地，經認可後，辦理土地登記手續，核發國有土地使用證。
土地使用權劃撥完成以上法定程式後，建設用地者即取得了土地使用權，當縣級以上人民政府發給建設用地批准書並劃撥土地後，建設用地者就享有了使用土地進行建設活動的權利。
土地使用權劃撥的批准許可權[2]
土地使用權劃撥的批准許可權，是指法律規定的機關批准土地使用權劃撥的許可權。該許可權統一由縣級以上人民政府行使。對於行使土地使用權劃撥批准許可權的機關，《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》均未對此加以具體規定，學界大多以《中華人民共和國土地管理法》中關於國家徵用土地的批准許可權作為劃撥用地的批准許可權來看待。但國家徵用與國有土地使用權劃撥是不同性質的行為，二者不能等同。劃撥土地使用權與出讓土地使用權同為國家讓渡土地使用權的方式，且出讓土地使用權的批准許可權已在國務院發佈的(1989)49號文《關於出讓國有土地使用權批准許可權的通知》中有明文規定，因此，劃撥國有土地使用權出讓的批准許可權，應當等同於土地使用權出讓的批准許可權，具體體現在：
①劃撥耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上的，由國務院批准；
②劃撥耕地一千畝以下，其他土地二千畝以下的，由省、自治區、直轄市人民政府批准；
③劃撥耕地三畝以下，其他土地十畝以下的，由縣級人民政府批准；
④省轄市、自治區人民政府的批准許可權，由省、自治區人民代表大會常務委員會決定。
