橄榄型城市治理模式

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橄榄型城市治理模式（Olivary City Governance Model）又称橄榄型城市管理模式（Olivary City Management Model）

　　橄榄型城市治理模式，又称橄榄型城市管理模式，通过构建综合规划决策、到专业运行服务管理、到综合执法监察“两头收敛、激活中间”的橄榄型城市综合管理现代城市治理结构，通过“多规合一”及“综合执法”改革推进，在市域治理中形成综合规划决策和综合执法监察“两个综合”，面向城市综合管理构建从综合规划决策、到社会化专业运行服务管理、到综合执法监察“两头收敛、激活中间”的橄榄型现代城市治理结构，形成城市规划、城市建设、城市运行管理一体，城市决策、执行、监督协力，政府、市场、社会共治的橄榄型城市治理模式。 ^[1]

　　市域社会治理在国家治理体系中处于承上启下的关键地位，具有统筹基层社会治理、破除九龙治水困局的政府能力，具有非常重要的意义。党的十九届四中全会决议指出，加快推进市域社会治理现代化，市域社会治理现代化成为当前推进社会治理现代化的切入点和突破口。

　　市域治理的治理单位主要以设区的城市为载体，强调市级层面的“主导者”角色定位，突出“以城区为重点”的空间治理取向并进一步统筹全市域城乡治理空间。2012年以来，按照中央部署，通过“多规合一”及“综合执法”改革的推进，在条块分割的市域治理结构中逐步构建了综合规划决策和综合执法监察“两个综合”，带动了条块资源的整合和社会力量的激活，推动形塑了面向市域综合治理的从综合规划决策、到社会化专业化运行服务管理、到综合执法监察“两头收敛、激活中间”的橄榄型现代城市治理结构，逐步形成了面向法治、精治、共治的橄榄型城市治理模式，又称橄榄型城市管理模式。橄榄型城市治理模式有力推动了城市规划、城市建设、城市运行管理一体，城市决策、执行、监督协力，政府、市场、社会共治的市域治理新局面的形成，是市域社会治理现代化对城市政府治理创新的必然要求。 ^[2]

　　进入新时代以来，国家治理体系和治理能力现代化被纳入中央重要议程，而市域治理现代化作为承上启下的关键成为行政三分制改革的突破点。中央通过“多规合一”及“综合执法”等改革系统推进，逐步构建起面向市域系统治理的橄榄型城市治理结构，形成了综合决策、专业管理、综合监督之间即相对分离又相互协作的行政三分制新路径、新探索。

　　基于城市管理三维结构视野下的城管执法监察研究，通过构建基于大数据的城市综合管理橄榄型城市治理结构，将有助于推动形成从综合规划决策、到社会化专业运行服务管理（行业发展的专业规划、建设、运行服务与管理，是城市管理的主体部分，不仅需要政府各专业部门的参与，更需要激活市场、社会各方主体的广泛参与）、到综合执法监察（城管综合执法及相关综合执法巡查监察力量、网格巡查员及协管员等辅助巡查监察力量、广大的社会监督力量）的橄榄型城市综合管理现代治理结构，形成面向综合管理的橄榄型现代城市管理模式，同时推进了城市管理向城市治理的转变，推进城市治理科学化、现代化、精细化。^[3]

　　城市规划决策作为城市管理的龙头及城市综合管理橄榄型城市治理结构的最前端，历来在城市管理中受到高度重视，也正经历大数据环境下的数据驱动转型。而城市建设及运行服务与管理随着城市的发展也越来越得到重视，提上议程，城市运行管理的新网络、新数据环境也为社会各方参与城市专业运营和科学管理提供了重要的支持，强调政府、市场、社会各方力量的充分参与和协同。随着对大数据环境下城市管理认识的进一步深化，特别是综合执法改革的推进及对城市管理综合执法监察二重性的认识，城管执法监察作为巡查执法的第一线、问题发现的最前端和管理的最末端，通过对城市综合管理问题的汇聚及末端综合执法监察的收敛，推动政府各部门形成综合管理合力，牵引政府、市场、社会各方依法履责，破解城市综合管理的条块分割痼疾，从而在城市管理服务转型中扮演更加重要作用，形成橄榄型现代城市管理模式，创新面向法治、精治、共治的市域治理新格局。

　　伴随信息通信技术的发展以及国家治理与市域治理现代化的推进，城市治理经历了从传统城市管理到网格化数字城管向橄榄型城市治理的演变。网格化数字城管模式主要以城管通为载体、以城市政府组建的城管监督员队伍为主体，通过万米单元网格管理和城市部件管理法，基于网格化管理的监督中心与指挥中心“两轴管理体制”，形成了以城管监督员队伍为核心，汇聚12319城管热线社会诉求的城管巡查监察体系，实现了从传统城市管理向现代城市管理的跨越。伴随着综合执法改革等深层次政府治理体系改革，智慧城管时代的橄榄型城市治理模式主要以执法城管通、市民城管通等为载体，充分利用物联网、云计算、大数据、区块链等新一代信息技术，以综合执法监察队伍为主体，基于橄榄型城市治理结构的综合规划决策与综合执法监察“两轴”，整合专兼结合、政府与社会协同的巡查监察力量，并汇聚市民热线、网络媒体、社会感知和各类社会监督力量，形成以综合执法监察为轴心的整合各方巡查监察力量、汇聚12345市民热线社会诉求及社会各方监督资源的综合巡查监察数字化体系，实现城市管理向城市治理的转变，实现城市法治、共治、精治。^[4]

　　北京市着眼城市治理全局，在破解条块分割难题方面高点站位、系统谋划、综合施治。大力推进“多规合一”，强化规划牵引，并率先提出成立由市委书记和市长任主任、副主任的北京市委城市工作委员会，初步构建了城市治理的综合规划决策轴。在此基础上，市委市政府继续着力基层治理创新，综合施策，基于城市大数据的综合执法改革与“街乡吹哨、部门报道”改革、整合市民服务热线的“接诉即办”改革一起共同创新了市域治理的橄榄型结构，探索完善了专兼结合、政府与社会协同的数字化城管综合巡查监察体系，推动了感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”智慧城管的深入发展，推动了城市管理向城市治理的转变，型塑了橄榄型城市治理模式，是北京城市基层治理创新的重要探索，也是城市治理和市域社会治理现代化的发展趋势。