預算民主

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　　預算民主是指政府預算的編製、審批、執行以及決知等全過程置於人民及其代議機構的監督之下，以確保政府預算能夠實現公共責任。其實質是使行政權力運行時時處於人民權利的監控之下。^[1]

　　公共預算過程的民主性就體現在人民及其代議機構的監抨兩個方面。其中，代議機構的監督通過預算審批權等權力的方式實現，而人民的監督則通過行使權利的方式實現。司法是保障人民極利行使的重要制度力量，預算民士化進程中不能缺少司法的有效參與。

　　(一)屬弱的權利實現需要藉助司法的力量。

　　從上述預算民主的定義看，預算民主涉及的十體包括人民、代議機構和政府，其巾由人民及其代表組成的代議機構負頁預算的審批和監督，政府負責預算的編製、執行。代議機構和政府具有門身的組織形式.能夠回實有效履行公共預算過程巾的各種職能。與此相比.人民作為分散的社會個體.缺乏相應的組織形式陀盹仔預算:職能只能通過J丫t個公民行使權利的方式實現。在預算監督過程巾，公民;苟安面對的是學握強大權力的政府，因此公民必然因其缺乏組織性而處於相對弱勢的地位。因此公民預算監督權利的有放實現，不僅需要作為監哲對象的政府積極配合，更需要來自外部力量的有放支持。罔家應當像救濟個人私權那樣，為人民的預算監督這種杜會本位的公共權利提供救濟方法和1途徑。這種救濟的力鹽要獨立於政府，並能夠有效制約政府的行政權力，在我同當前的權力體系中.只有司法能夠扭此重任。因此預算民主不僅關係到人大和政府，同時也需要司法機構的有效參與。

　　(二)預演算法治化進程中不能缺失司法環節。

　　我國預算制度改革需要預算民主和預演算法前同步推進，需要藉助法治途徑打造堅實的預算民主.將預算民主制度化、法律化。實現預演算法治化，從靜態的角度看，主要是實現預算過程有法可儂、有法必依、執法必嚴和違法必究;從動態的角度看，主要是立法、執法、守法、司法、法律監督各環節有序推進、彼此聯動。司法是法律運行不可或缺的關鍵環節，是法律實施的重要內容，是法律實現的必要保障。司法的能動性能夠有效彌補立法的漏洞，司法的獨立性是制衡執法權力和進行法律監督的重要力量，司法的被動性是相對溫和的權利救濟的手段。缺少司法參與的預演算法治，既喪失了違法必究的重要途徑，也導致法律運行關鍵環節的缺失，法律的功效必然因這一機制缺陷而大打折扣。因此預演算法治不能沒有司法的有效參與。

　　(三)司法的能動性能夠消除漸進式預算制度改革的弊病。

　　我國預算制度改革是一項十分艱巨的系統工程，不能一蹴而就，必然走漸進式改革的道路。這決定了我國現有的預演算法律制度只能通過不斷的改革逐步消除其中的弊病，在不斷的修正中逐步實現既定改革目標。南於漸進式改革屬於在基本不觸動既得利益格局前提下實行的增量改革，這必然導致改革過程的長期性，期間累積的矛盾無法短期內快速解決，需要尋求能夠初步平息矛盾的過渡性的短期解決辦法，從而為最終的存量改革贏得時間。司法的啟動機制具有被動性，但其角色定位和功能作用是積極能動的。司法能夠通過積極主動的作為消除立法過程的弊端，即所謂的能動性司法。司法能動性的基本宗旨是，法官應該審判案件而不是迴避案件，並且要廣泛地運用他們的權力，尤其是通過擴大平等和個人自由的手段去促進公平——即保護人的尊嚴。就預演算法治的漸進式改革發展而言，在立法具有滯後性的情況下，通過發揮司法的能動性從而在短期內消除漸進式改革的弊端，不失為明智之舉，能夠為立法進行必要的經驗積累並贏得必要的準備時間。因此，對於預算民主的法治化而言，司法的消極參與和積极參与均不可或缺。

　　(四)獨立的司法是制衡政府預算權力、進行預算監督不可忽視的力量。

　　在我國現行權力框架內，人大對預算行使審批權和監督權，是制衡政府預算權力、進行預算監督的主要力量。然而，由於自身的局限性，人大的預算監督受到各種內在、外在因素的制約，無法有效發揮制衡、監督的作用，這導致“人大一政府”的權力架構失衡，政府預算權力無法受到有效的制約。在這一條件下，將司法力量引入預算過程，對政府預算權力進行司法審查，與人大形成制約政府預算權力的合力，將能形成“人大+法院一政府”的權力配置格局，重新恢復預算過程中的權力平衡。司法的獨立性、程式性、權威性決定其有能力擔當監督、審查政府預算決策、執行行為的責任。

　　預算民主的合理性是由預算的本質和民主的特決定的。

　　1．預算的本質——政治權力的分配。現代國家是建立在稅收之上，但這並不表明國家是為了稅收，恰恰相反，國家以稅收的形式從民間提取“金錢”是為了公共利益“花錢”，其表現就是預算。所以，在形式上預算表現為具有法律效力的財政收支計劃，它是政府分配集中性財政資金的重要工具和調整、控制、管理社會經濟活動的重要經濟杠桿，體現著政府活動的範圍與方向。實質上，預算過程中作出的資源配置反映了政治權力的分配。“雖然預算系統看上去是一門技術，但實際上它卻是政治，是政治和技術的結合，而且技術位於最低層面，政治卻處於最高位置。”預算過程是政治過程的核心，也是權力運用過程的核心。所以，“公共預算遠不僅僅是簡單地分配政府資源的工作，它們還是塑造公共生活、國家制度、公共與國家關係的文化建設”。

　　但政府在公共開支方面有兩個天然的弱點：一是效率低下。弗里德曼《自由選擇》一書中，建立了一個分析使用資金效率的制度分析模型：

　　顯然從I一Ⅳ花錢的效率是遞減的，第Ⅳ種情況效率最低，而政府運用財政恰恰是第Ⅳ種情況，所以政府花錢天然具有效率極小化傾向。二是預算規模的最大化。在傳統社會，社會結構相對簡單，社會的自然性極強，政治僅是少數政治精英的份內之事，政府規模與職能也極其有限。但現代社會則恰恰相反，社會結構極其複雜，政府事務El益複雜，政府活動具有無限擴張之勢。政府機構一經產生在現實層面就有了自我的特殊利益，追求自我利益的必然結果是政府預算規模的最大化，必然導致政府開支的急劇膨脹和公共產品的過剩供給，造成社會資源的極大浪費，影響政府預算的效率。尼斯坎南就指出，諸如工資、辦公室津貼、公眾聲譽、權力、獎金、官僚機構的輸出、變革的難易度、管理官僚機構的難易度等變數與官僚機構預算最大化是正相關函數或其他密切聯繫。

　　2．民主的特點。從廣義角度理解民主包括兩方面：一是在價值層面實現真正的人民當家作主。國家的政治性質消失，公共事物的管理由社會成員共同平等參加。二是在形式層面建立公開、公正、公平的競爭式選舉制度並且真正徹底的貫徹到政治生活之中，也就是統治者在形式上可以以和平方式制度性替代。前者可視之為民主的最高版本，後者可視之為民主的初級版本。兩者之結合的現實版本就是在民主的基礎上建立政府並且控制政府，麗控制政府的核心手段之一就是預算民主。因為“預算乃行政機構的生命之源”。現代民主制度反映在政府預算領域內就是要求建立現代公共預算體制，實現預算民主。預算民主就是指政府預算在編製、審批、執行以及決算等全過程中都置於人民及其代議機構的監督之下，以確保政府預算能夠實現公共責任。其實質是使行政權力運行時時處於人民權利監控之中。