政府信用

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政府信用（governmental credit）

　　政府信用是社会公众对一个政府守约重诺的意愿、能力和行为的评价,是在政治委托一代理关系中产生的代理人信用,反映了公众对政府的信任度。政府信用作为社会信用体系的一个主要内容，也同样强调言行的客观后果，考量政府行为对公众和社会的影响，同时又不得不顾及公众和社会对其看法和态度。政府信用需要政府的自觉，政府的良知与行为自主性能够提高政府能力、克服信任危机和提升政府形象。

　　政府信用与企业信用、个人信用相比，其内涵和外延都有不同。但政府信用的主体是政府，因此，就其主体本身而言，政府信用就是指政府及其部门作为公共权力机构或公共权力的代理者信守规则、遵守诺言、实践践约。同时，就政府的客体或对象来说，政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。政府信用体现的是政府的德性，是政府的“言”与政府的“行”的有机统一，是政府的“自利性”屈从于“公共性”的必然要求，是政府的“主观”言行与社会的“客观”评价的和谐一致。

　　政府信用具有公共意识、规则意识、责任意识、示范意识，这些意识反映了政府信用具有公共性、规则性、责任性和示范性的特点。

　　1、公共性。政府作为公共权力的代理者，必须为公众着想、为公众服务，必须体现公正、维护公平、服务公开，必须立足于公共领域基础之上反应公意、“公而忘私”。政府信用体现在公共事务管理当中就要求抛开政府官员的自利动机，一心一意为公众服务，制定公共政策、提供公共产品、维护公共利益，因此，政府信用体现的就是一种公共意识。

　　2、规则性。政府作为公共规则的制定者和维护者，他首先必须身体力行，遵守 法律规则和道德规则，恪守规则的愿望和意志，因为规则对于所有的社会成员都一视同仁。政府信用要求公共行为规则制定明确，特别是合乎规则的行为与违背规则的行为之间的界限必须明确，同时也必须明确外在的道德制裁机制，使得诚信之德产生约束力，因此，政府信用意识就是一种规则意识。

　　3、责任性。政府作为公共权力机构，要勇于承担责任、要善于维护责任，一个不负责任的政府是懦弱的政府、是无所作为的政府。政府信用要求有能力、有责任为公众谋求福祉，兑现承诺，敢于对公共决策失误负责，因此，政府信用意识就是一种责任意识。

　　4、示范性。政府作为社会公众观念与行为的指导者，作为国家管理的实体存在，其言行对于全社会来说有着重要的指导意义和符号意义，“上梁不正下梁歪”，政府守信程度影响公众的守信程度，政府信用是社会信用的主要量标，因此，政府信用意识就是一种示范意识。

　　政府信用强调处理好与公众、企业、市场、社会等若干公共关系，建立良佳的行政生态或 政治 生态，从而树立良好的社会信用环境。同时，政府的公信力也体现于这些公共关系当中，并由这些公共关系反映出来。

　　政府与公众的关系。政府是公众的代言人、公众利益的分配者和维护者，公众是政府政策的动员者和实践者，政府与公众的关系是“舟水”关系、“鱼水”关系还是 “油水”关系、“水火”关系将说明政府的合法性程度，政府公共政策的供给和公共产品或公共服务的提供状况将反映政府的信用水平和公众的满意程度。由此可知，政府及其官员是公众的“勤务员”，政府信用状况影响政府与公众的关系。

　　政府与企业的关系。政府与企业是两个独立的平等主体，他们在 经济领域的分工体现为间接生产领域和直接生产领域、垄断型领域和非垄断型领域、公共型领域和非公共型领域的分工，政府表现为宏观经济领域的主体地位，企业表现为微观经济领域的主体地位，政府为企业安排经济运行制度和引导企业 发展方向，企业为政府提供有利的财政支持和微观经济运行状况。由此可知，政府是企业的“引航员”，政府的信用水平影响企业的信用程度，企业的信用状况反映政府的信用质量。

　　政府与市场的关系。一切经济活动都是直接或间接地处于市场关系之中，市场机制是配置生产要素和分配经济利益的基本运行机制，政府公共产品的供给或公共服务的提供直接或间接地依赖于市场，同时，政府既可以抑制或代替市场的功能，也可以扩张或补充市场的作用，也就是说，政府对于市场起着宏观调控的功用，如果说市场是 交通 要道，那么政府就是红绿灯。由此可知，政府是市场的“掌舵者”，政府的信用程度决定市场的信用水平。

　　政府与社会的关系。政府与社会其他要素的关系诸如政府与社区、政府与媒介、政府与国际关系等等，这些关系无不体现信用关系在他们之间的作用，比如政府信用影响社区公共服务的质量，政府信用是通过大众传播媒介反映和测度的，政府信用影响国际形象等。由此可知，政府是社会的“中流柱”，政府的信用效应能够创造社会信用环境。

　　目前，我国社会正遭受着诚信缺失的严重困扰。中国人民银行引用的调查资料显示，全国每年因为信用缺失造成企业间接直接损失5855亿人民币。国家工商总局的调查报告显示，在全国的合同交易中，正常履约率只有60％。国家审计署披露，有67％的大型国有企业做假帐。有关部门的调查还显示，偷税漏税、骗汇现象屡禁不止；假文凭、假证书、假公证、假帐目泛滥成灾。舆论界普遍认为，信用危机居腐败之后成为阻碍中国经济发展的第二大因素，信用危机导致企业生产经营成本增加15％左右。面对如此严重的诚信缺失和信用危机，各级政府有不可推御的责任。

　　从总体上讲，我国当前政府信用行为的主流是好的，特别是改革开放以来，由于坚持了“一个中心、两个基本点”的基本路线，我国物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设取得了举世瞩目的成就，政府的信用度在国际国内都在逐步提高。但是，我们必须清醒地看到，由于体制方面的原因和认识上的偏差，政府信用还存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

　　1、腐败形势严峻。严重侵蚀了政府信用。国际知名的反腐专家海登海默教授曾经把中国的腐败分成“黑色腐败”、“灰色腐败”和“白色腐败”三种类型。所谓“黑色腐败”包括贪污贿赂、挪用公款、走私偷税等等经济犯罪行为。“灰色腐败”是指在行政权力掩护下追求个人利益或小集团利益最大化的一种经济腐败行为。“白色腐败”指党政领导在实施法律和资源分配上对亲朋好友的偏袒。现今中国的腐败状况事实上已经严重到几乎所有的腐败类型都能找到，国家资产大量流失，政府信用遭到严重侵蚀嘲 。

　　2、政府政策缺乏稳定性和连续性。在地方上表现最为突出的是“新官不理旧事”，后任政府领导拒绝为前任政府领导的执政埋单。地方各级政府组成人员特别是主要负责人的工作一旦发生变动，往往会给当地政府工作的连续性带来潜在的破坏，时常出现一届政府一套政策，社会组织和人民群众对政府的公信力颇有微词。

　　3、政府行为透明度不高。有的地方选拔干部不公开，财务收支不公开，重大事项不公开，办事依据不公开，办事程序不公开，办事结果不公开，习惯于暗箱操作，人民群众了解政务信息的渠道不畅通，由此导致人民群众对政府的种种猜疑和不信任。

　　4、行政执行不规范。有的行政机关滥用行政执行权，把行政执行当作创收的手段，以罚代法；有的在行政执行中滥用自由裁量权，根据不同对象办关系案、人情案；有的投机专营，在行政执行时，对自己有利的事积极办，对自己无利或微利的事则得过且过；有的地方政府在贯彻执行上级的方针政策时搞“上有政策、下有对策”，人民群众很不满意；有的地方有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；有的地方为各种制假贩假活动大开绿灯或实施保护，严重破坏了正常的市场经济秩序，同时也严重侵蚀了政府信用。

　　5、滥用地方政府职能。有的地方政府不恰当地介入市场竞争性行业，与民争利；有的地方为了制造虚假政绩，不惜以牺牲国家整体利益为代价，甚至肆意破坏政府信用和金融信用，采取非正常手段强迫银企合作，迫使银行给效益差或根本无市场前景的企业项目贷款，换取所谓GDP的增长；有的地方在招商引资时热情周到，承诺多多，开出许多优惠条件吸引投资者，而一旦项目投入运营就出尔反尔，甚至吃、拿、卡、要，搞得投资方陷入尴尬境地。如此种种，如果不加以克服，必定严重损害政府信用，严重影响当地经济与社会的可持续发展。

　　6、公务员滥用职权。公务员作为人民的公仆，理应依法行政、科学行政、民主行政，维护政府信用。然而，有的公务员却习惯弄虚作假，欺上瞒下，只对上级负责，不关心困难群众的生产生活；有的公务员对国家的方针政策阳奉阴违，工作方式简单粗暴，对群众欺诈恐吓，屡屡侵犯群众利益；有的公务员与黑社会分子称兄道弟、讲哥们义气，甚至直接充当黑恶势力保护伞，为虎作伥；有的公务员玩讲刺激，穿讲名牌，吃讲野味，住讲豪华，高高在上，严重脱离群众 这些行为和做法严重败坏了政府信用，损害了政府形象，影响极其恶劣。

　　在现代社会，政府信用缺失是社会信用体系中最具破坏力的恶性病毒，它会直接导致社会信用体系的崩溃瓦解，严重损害人民群众的根本利益和政府的形象，严重妨碍经济、社会的全面进步。目前我国国民的诚信水平总体上有所下降，有些国民的诚信水平甚至已经突破了道德底线。不讲诚信、不守承诺、轻信寡诺，让我们损失的不只是金钱，更主要的损失是破坏人们相互之间的信任和相互间情感交流的纽带。显然，国民的信用缺失与我国政府信用缺失有很大关系，因此加强政府信用建设已刻不容缓。

　　进入新世纪新阶段，国际局势发生新的深刻变化，经济全球化、世界多极化、文化多元化势不可挡，综合国力竞争日趋激烈，这对政府信用相应地提出了更高的要求。良好的政府信用的建立和提升并不是一个自发的过程，而必须通过系统有效的信用建设方可实现。政府信用建设是一项复杂的系统工程，必须从现阶段我国行政生态环境的实际情况出发，采取切实有效的措施进一步改善政府治理状况，推进政府与公众的良性互动，增强政府对公众的责任感和回应力，不断提升政府信用。

　　1、实施善政，牢固树立政府信用观。詹姆斯·福里斯特尔曾经说过：“政府工作的困难在于，它不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好。换句话说，能力和表现都是必要的” 。政府信用是政府力量的源泉，是政府的生命线，也是政府构筑善政的重要资本。所谓善政，实际上就是对契约的依法履行，对代理责任的有效承担，对公众期待的良性回应，增进政府信用的基本途径就是推进法治行政、责任行政和回应行政。

　　2、全面加强法治行政。法治意味着一种良好的治理状态或秩序，在这一治理状态中，法具有普遍性和有效适用性，法律具有至上权威。将政府行为纳入法治的轨道，有助于增加政府行为的透明度，有助于增强公众的预见性，从而有助于提升公众对政府的信任感。当前，我们必须全面推进依法行政，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，将坚持党的领导、人民有序参与和依法行政有机统一起来，维护宪法权威，确保政令畅通，坚持执政为民，忠实履行宪法法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　3、全面建立责任行政。责任行政意味着行政主体和公务员必须履行法定的职能和义务，必须对自己的行政行为负责。没有履行或不适当履行其法定职责的，就是失职，必须承担由此而引起的责任。通常，政府机关和公务员要切实承担起四个方面的责任：一是政治责任，其核心是对同级人民代表大会负责，其实质是对国家、对人民、对公共利益负责；二是法律责任，公务员必须模范遵守法律法规，依法行使权力并对权力行使的后果承担法律责任；三是行政责任，公务员应该在法定的权限范围内活动，依法行政，合理行政，文明行政，严格按程序办事，否则要承担行政责任；四是道义责任，公务员要模范遵守社会公德、传统美德、公序良俗和行政伦理，否则要承担道义责任。

　　4、全面推进回应行政。回应行政意味着政府对公众的期待和要求作出及时、负责、满意的反应，不得冷漠处置、无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期或不定期地主动征求公众意见，解释政策法规规章和回答问题，鼓励公众有序参与，增进公众与政府的良性互动。回应行政注重以人为本，其实质是一种服务行政，它不同于统治行政和管制行政，注重培植公众对政府的理解和信任，注重培植公务员对公众的感情，是一种符合时代的文明行政模式。

　　5、以制度创新根治腐败。腐败是侵蚀国家肌体的“毒瘤”，要提升政府信用，首先就需要坚定地反腐败。反腐败活动存在着社会成本与收益，反腐败必须考虑成本与收益的对比，要寻求反腐败的长效机制。结合我国的现实国情，重点是以制度创新根治腐败，通过深化行政体制改革，堵塞制度漏洞、强化监督机制，加大惩罚力度，增加腐败的成本，使公务员不可能、也不敢于腐败；适度提高公务员待遇，承认和尊重公务员的合法权益，让公务员过上比较安定富足的生活，使公务员能够珍惜自己的荣誉、名声和职务，营造没有必要去腐败的氛围嘲；加强思想政治教育和道德约束等方法，使公务员牢固树立人民公仆观念，自觉养成廉洁自律习惯，不断提高拒腐防变能力，作到“常修为政之德，常戒贪欲之念，常怀律己之心”，真正达到不愿意腐败的崇高境界。

　　6、保持政策法规的稳定性和连续性。政府通过制定政策、法规来调整人们的行为，体现在政府的经济管理行为上，就是给市场运行提供“游戏规则”，然后通过引导、规范、监管、奖惩等措施，促使各市场主体按既定规则进行活动，从而促进经济发展和社会进步。政策是指导人们开展经济和社会活动的指挥棒，其实也是一个合约，政府每出台一项政策就意味着与社会立下了一个约定，这个约定必须得到政府本身的遵守，政府才有信用可言。政策的科学性、稳定性和连续性会给人以信心，使人们在经济活动中做出理性预期并遵守约定。

　　7、政策的科学性和政策的稳定性。各级政府和职能部门重要的政策、重大项目建设应该事前进行充分论证，认真听取各方面的意见和要求，要充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，事后要进行绩效调查或审计，明确领导的政绩或应负的责任。政府行为的随机性越大，政策越变化无端，社会公众对政府的信心与信任就越弱，政府信用度就越低。因此，政府制定的政策、发布的决定应该保持相对稳定，作到诚信行政。

　　8、政策使用的连续性。从横向来说，在同等条件下，政策对甲适用，对乙也应该同等适用，同等情况应同等对待，不同情况应区分处理，不能厚此薄彼，力求做到公正行政、公平行政。从纵向来说，在政策有效期内，昨天适用，今天、明天也应适用，尽量保持行政管理的连续性。行政机关非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的损失予以相应补偿。

　　9、全面履行政府职能。加强社会管理和公共服务。在完善社会主义市场经济体制阶段，理顺政府职能必须坚持四个“凡是”，即：凡是企业的事情，要交给企业去决策；凡是市场能够解决的问题，要让市场去解决；凡是基层能够处理的问题，要依靠基层去发挥作用；凡是应该由政府办的事情，政府必须切实履行职责。当前，政府要注重努力提供充足优质的公共产品与公共服务，不断满足人民群众日益增长的物质需要与公共服务需求。要在加强经济调节、市场监管的同时，更加注重提高社会治理水平，提高公共服务能力。各级政府要按照全面贯彻科学发展观和加强服务型政府建设的要求，着力在提供高效优质的公共服务、建立良好的法治环境、创造稳定的经济与社会环境、维护良好的生态环境上下功夫。

　　10、要加强社会管理，积极构建社会主义和谐社会。各级政府要注意稳步推进发展进程，正确处理改革发展稳定的关系，把发展的速度、改革的力度、群众可承受的程度有机统一起来，认真解决关乎群众切身利益的经济、社会问题和突出矛盾。要通过科学制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务、协调各种利益关系，既激发社会活力，又确保社会稳定。要积极扩大就业，实施再就业工程，完善社会保障体系，理顺分配体制。加快社会事业发展，切实维护群众利益，促进社会公平和正义。各级领导干部要深入基层，深入群众、深入实际，将社会矛盾和纠纷解决在基层，切实解决困难群众上学难、看病贵、就业难等关乎民生的问题。

　　11、推进政务公开，建立透明政府。诚信政府必然是透明政府，神秘的“黑箱”政府是不可能得到公众信任的，因为公众不知情就不可能理解政府，当然也就不可能信任政府。政务公开是指国家行政机关的一切活动除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密并由法律规定不得公开的以外，必须向公众公开。政务公开是现代政治文明的应有之义，许多发达国家都制订了政务公开方面的法律法规。我国是社会主义国家，有着比资本主义国家更广泛的民主基础，积极推行政务公开是时代的要求，是人民的要求。近年来一些地方政府相继出台了政务公开、厂务公开，村务公开、校务公开的规定，对涉及群众切身利益的收费等敏感事项也进行公开，但由于缺乏有效的制度保障，假公开、半公开现象屡见不鲜，公开变得名不副实。大力推进政务公开，提高政务信息的透明度，加快政务信皇的传输速度，这既是民主政治下落实公众知情权的具体体现，也是WTO规则对政府治理的—个基本要求，更是提升政府信用的重要步骤。必须加快制定《政务信息公开法》，对政务公开的主体、方式、内容、范围、程序、法律责任和救济办法等作出具体规定，充分保证广大公众的知情权，大力推进透明政府建设。

　　12、改进行政执法作风，规范行政执法行为。要加强政府信用建设，必须切实改进公务员的行政执法作风，努力实现依法行政、合理行政。当前要重点抓好以下两个方面的工作：

　　其一，解放思想，转变观念。这就要求各级行政机关和广大公务员：破除人治观念，树立法治观念；破除特权观念，树立“服务人民为荣”的观念；破除本位主义观念。树立自觉维护公共利益、维护社会稳定的观念；破除地方保护主义。树立按国际通行规则办事的观念。

　　其二。完善行政权力运行机制。这就要求各级行政机关一是切实转变政府职能。建立结构科学、权责明确、运转协调、高效便民的行政执法机制；二是建立健全行政执法责任制：确定执法岗位。分解执法职责。细化执行标准。严密执法程序。落实执法责任并严格实行重大事故责任倒查制度；

　　三是坚持行政权力与利益相分离。防止和克服行政执法利益化的机制。从源头上杜绝行政权力部门化。部门权力利益化。部门利益法制化的问题；

　　四是坚持行政权力与行政监督相统一。构建行政执法监督机制。特别要加大人大监督、群众监督及舆论监督。

　　13、建立健全科学的政府信用管理体系。政府信用建设不单是政府自身的信用振兴问题。而且在整个社会信用体系建设中政府也承担着重要职责。我国社会主义市场经济发展时间不长。市场发育状况和社会信用环境都还不完善。也绝不能单靠市场的力量来推动社会信用体系的建设。我国政府应借鉴发达国家建立政府信用的经验。结合我国国情。采取有力措施，有计划、有步骤地提升政府信用。并为社会信用体系的良性运转和完善奠定坚实基础。当前，政府主要应做好以下几个方面的工作：

　　一是建立信用资料数据库和实现信用资料的开放。并对信用资料的公开、合法、正当的收集与使用通过行政法规形式明确界定。

　　二是加快建立和完善信用法律体系，如制定颁布《政府信用法》、《企事业单位信用法》、《公民信用法》、《公平交易法》等。

　　三是引导企业强化信用管理。在社会主义市场经济条件下。企业是信用风险的主要承担者之一，因此，政府引导企业强化信用管理就成为有效发挥信用功能、防范信用风险的必然要求。

　　四是完善政府信用评估制度。包括政府信用信息征集、政府信用信息管理、政府信用信息审查申请、政府信用评级、政府信用信息发布等制度。

　　五是建立政府失信惩戒制度。通过有效的政府失信惩罚机制使失信者清楚地意识到失信将要付出的代价。届时将根据失信情节轻重追究其民事补偿责任、行政责任或刑事法律责任。

　　六是切实加强公务员的诚信教育。