公共人力资源约束

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　　公共人力资源约束是指在一定的时空条件下，对公务员的行为加以规范、控制和管束，规定公务员的行为并使其与公共组织的目标保存一致的社会行为。^[1]

　　(一)泰勒：效率约束

　　公共行政学的形成和发展与泰勒倡导的科学管理运动密不可分。要考察公共人力资源的约束，就不能不考察泰勒的科学管理理论及其对效率约束的阐述。正如管理学家邓肯所指出的那样，“如果人们把一个词与管理联系得最为紧密的话，那么这个词就是效率。事实上，科学管理运动……可以称为效率管理。……正是人们对效率的渴望导致了近代管理思想的诞生”。

　　在泰勒看来，科学管理的目的就在于提高每一个单位劳动力的产量，它的中心问题就是提高劳动生产率。泰勒认为，当时工人提高劳动生产率的潜力是很大的。但是，工人由于对剥削的不满，而且多劳不能多得，工资微薄，于是便“磨洋工”，没有充分发挥出劳动潜力；而管理人员对工人一天应该做的工作也没有客观依据，只是凭一般印象或不完全的记录来确定一个标准，因而常常引起劳动纠纷。因此，效率问题实际上构成了对管理人员的一种约束力量。为了提高效率，泰勒通过一系列实验探索和研究，提出了几种途径：(1)挑选“头等工人”；(2)实行标准化；(3)实行刺激性的工资制度；(4)将计划和执行职能分开；(5)实行职能工长制；(6)实行例外原则；(7)必须进行一次心理革命。在泰勒看来，只有制定出有科学依据的必须达到的效率标准，并以该标准作为判断工人劳动成果和对工人进行奖惩的根本依据，同时借助于上述措施，才能最终提高工作效率。从这个意义上讲，在泰勒那里，管理人员对效率的追求也可以看作是效率对管理活动的一种约束；而效率约束或效率管理基于其在科学管理运动中的地位及其对公共行政理论与实践的影响，同样也可以看作是公共人力资源约束的理论源头。

　　(二)韦伯：规则约束

　　韦伯的官僚制理论，对公共人力资源约束也提出了自己的见解。韦伯认为.为了保证组织理性，并实现合理合法的统治，必须制定合理统治的规则。行政管理就是在法律规则限制之内，并且根据一些得到团体制度许可的、甚至没有违忤团体制度的、可以普遍标明的原则，合理地维护团体制度所规定的利益。关于合理统治的规则，韦伯认为具有如下特征：(1)一种官职事务的持续的、受规则约束的运作；(2)这种运作是在一种权限之内；(3)职务等级原则，也就是说，任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构都有权向上级机构投诉或提出异议；(4)议事的规则有两条：技术性的规则和准则。为了应用规则，就必须有专业培训；(5)行政管理班子要与行政管理物资完全分开；(6)职务不属于任职人员所有；(7)行政管理要有档案制度原则。

　　在韦伯看来，官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的行为，以保证组织管理工作的明确性和一一致性。这些规则的作用在于使组织中的每个单位和个人都拥有法定的权责，在于规范组织及其成员的行为，使他们依法行使自己的职权；在于使那些只有具备法定资格条件的人才能被任用。因此。在韦伯那里，合理合法的规则实际上形成了对社会组织的一种约束。正是有了这种合理合法规则的约束，组织才成其为一种合理合法的组织；才成其为一种理想型的组织形态。

　　(三)德鲁克：目标约束

　　早在1954年，管理大师德鲁克在其著作《管理的实践》中便提出了目标约束的理论。1974年，德鲁克又在其管理思想集大成之作《管理：使命、责任、实务》中对关于目标管理和目标约束的学说进行了全面系统的阐述。从思想渊源上来讲，德鲁克目标约束理论吸收了泰勒效率约束思想的长处，又避免了其不足。

　　在德鲁克看来，所谓目标约束，是指组织的最高领导层根据组织的宗旨和使命，制定出一定时期内组织活动所要达到的总目标，然后将总目标层层分解落实，形成一个由战略目标、策略目标、具体方案和计划组成的贯通的目标体系。“无论是企业，还是服务机构，除非制定出一些具体的、限定性的、明确的目标，否则不可能取得任何成就。只有在确定了目标以后，才能为达到这些目标而分配资源、确定优先顺序和设定完工期限，并指定某些人员对其结构负责。”由此看来，目标约束管理的基本出发点是通过让每个层级的人员参与制定相应层级的目标和工作计划，以增强他们的责任心，并使组织目标最终成为每个员工的一种内在约束，并且提供有效的内在激励，而不是外在强加的一种强制力量。如德鲁克所强调的那样，目标约束和目标管理的最大好处在于管理者能够控制自己的绩效，其主要贡献在于，我们能够以自我控制的管理方式来取代强制式的管理。

　　在德鲁克那里，目标来源于具体界定的组织的使命和宗旨，即必须首先界定“我们的业务是什么以及应该是什么”。目标是设计组织结构的基础，又是设计各个单位和各个管理人员工作的基础；它内在于组织每个成员的心目之中，成为组织成员的一种内在约束和激励力量。

　　(四)新公共管理理论：绩效约束

　　兴起于20世纪80年代的新公共管理运动.针对传统公共行政模式的缺陷，开出了一系列的“药方”，其中包括放松管制，缩减层级，权力下放，重理，民营化，责任强化以及技术发展等共同发展趋势。究其核心和本质，新公共管理理论推崇私人部门的管理技术，认为在公共部门实行市场化、竞争性和绩效管理有助于从根本上医治传统公共行政的痼疾。在公共人力资源管理方面，新公共管理理论认为，推行绩效管理，根据设立的绩效目标格外重视产出控制，便能够对公共部门及其员工进行监控并改善其工作。正是新公共管理和泰勒科学管理这种对效率追求的一致性，波利特认为新公共管理理论是泰勒科学管理思想的直接继承者，将新公共管理理论称为“新泰勒主义”。

　　然而，新公共管理所倡导的绩效约束和泰勒提出的效率约束仍有较大的不同。换而言之，绩效约束体现了对效率约束思想的发展和进步。首先，新公共管理扩大了效率的内涵，主张以结果为导向的“3E”效率观。绩效是一个与效率有联系又有区别的概念，也是一个包括效率但又比效率更为广泛的概念；效率指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与产出之比的最大化。而有效性则是指注重实现所预想的结果。其次，新公共管理提出以顾客为中心的管理模式，比泰勒提出的进行一次心理革命和劳资合作的背后实际上把工人看作赚钱机器的思想积极得多。虽然新公共管理的顾客隐喻遭致很多批评，但与泰勒主义相比，仍不失为一种进步。

　　(五)近来的发展：伦理约束

　　近期以来，关于公共管理伦理问题日益受到人们的重视。“简要地说，两个因素触发了人们重新

　　考虑公共管理伦理：人们对社会公共机构的信任程度的急剧下降和‘水门事件’。人们把第一个因素归因于领导人的行为不遵守伦理原则。第二个因素则是由于各种腐败丑闻的暴露和民主政府高层对公众信任的背叛坚定了人们的这种信念。

　　在公共行政实践中，公共行政官员被人们视为行政国家的“护卫者”。于是，在政治思想中这便引发了这样一个根本问题：即“谁来监督护卫者(施政官员)?”公共行政官员必须承担责任，因为他们工作中的许多因素都可能导致对公共利益的曲解、引发腐败与颠覆破坏行为。关于对公共行政官员的监督约束，芬兰坚持认为，只有以法律和行政程序的形式建立一套外在约束机制来惩戒违反者才能为人们提供真正的保护，这也是唯一有效的措施。而弗雷德里克则主张用一种更为微妙的方法。他从实用主义的角度出发，指出根本不可能创造一个可以发现并控制所有权力滥用行为的结构体系。实际上，实现公共行政官员责任行为的唯一途径就是吸收各种正直的人到公务员队伍中，然后通过社会化的方式把一整套公共服务的价值观灌输给他们。芬兰和弗雷德里克的争论可以看作是关于对公共人力资源内部约束和外部控制有用性的一场经典辩论。在这一点上，我国学者张康之教授更赞同后者，强调要重视行政人员的角色自觉，通过深入行政人员的心灵世界去寻找健全行政体系的主观通道。

　　尽管关于公共人力资源伦理的理论和实践已经取得了很大的发展，公共部门伦理建设也日益受到重视，但正如詹姆斯·w·费斯勒所指出的那样，“主要的问题依然是：如何在伦理维持措施与吸引有才能的人进入政府队伍的需求之间实现平衡”。

　　从上文的分析中，我们不难得出：(1)公共人力资源约束伴随着公共人力资源管理而产生；作为公共人力资源管理的一项重要功能，它最早可以追溯到泰勒所倡导的科学管理运动。(2)自泰勒之后，官僚制理论、新公共管理理论等都对公共人力资源约束提出了自己的主张，从不同的视角阐述了公共人力资源约束的基本路径。近来，由于各种原因的诱发，公共人力资源伦理约束正日益引起人们的重视。(3)综观公共人力资源约束的理论发展。可以发现存在两种基本路径：外部监督和内部约束。芬兰和弗雷德里克的经典辩论对此作了最好的注解。随着公共管理实践的深入发展，传统公共行政所倚重的外在于公务员个体的监督机制，看起来并不是一种最佳的选择，因为“责任行政与其说是由外力强制实施的，不如说是一种自然的流露”。也就是说。从事道德行为的要求应当发自个体行政官员的内心，而不是由外部强加给他。因此，最强有力的责任体系应当是一种自我约束的信仰体系。这也是近来公共人力资源伦理约束日渐受到重视的原因。

　　(一)经济人假设

　　经济人的命题最初源自英国古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中的经典论述。他写道：“由于每个个人都努力把他的资本尽可能用来支持国内产业，……他就必然竭力使社会的年收入尽量大起来。的确，他通常既不打算促进公共利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益。……在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去达到一个并非他本意想要达到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出自本意的情况下更有效地促进社会的利益。”自斯密之后，约翰·穆勒提出了经济人假设。具体而言，经济人就是使市场经济得以运行的人，是会计算、有创造性、追求自身利益最大化的人。所有人均在此列，概莫例外。他认为人有两个基本特点：自利和理性。自利表现为人是自私的，其行动的目的总是追求个人效用的最大化；理性表现为人在作出一项决策时，总是深思熟虑地进行成本——收益分析，以便找出一个方案，把支付的成本降到最低，取得最大的收益。经济人假设奠定了古典经济学和现代微观经济学理论大厦的基础，为分析人的行为提供了一个极为有用的工具。尽管经济人假设由于过于狭窄地理解了人性而遭致很多批评，但它毕竟为我们深入地认识人的逐利本性奠定了基础。

　　在公共部门中，我国传统的价值观认为政治家、公共管理者是大公无私、克己奉公的代表，是全心全意为人民服务的公仆。长期以来，“公仆假设”在政治行政过程中普遍存在。这些观点否认了政治和行政过程中有个人的利益存在，或者说在相当程度上把个人利益放在极其次要的地位。实际上，作为一个人，无论他处于什么地位，在什么境况下，其本性是一样的，都是以理性追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机。正如马克思所指出的那样，“各个人的出发点总是他们自己”。因此，“公仆假设”描述的是一种理想、一种价值取向，而不是社会现实。一个人，并不因为其进入公共部门，成为公共管理人员，其本性就有所改变。作为公共职能执行者的公共人力资源，其本性也是经济人。既然如此，为了保证公共利益不受损害，就有必要对公共管理人员进行约束。

　　(二)委托代理理论

　　“委托代理理论是在经济学中发展起来的，其目的是要阐明，在私人部门中，一旦委托代理关系的双方当事人有互动关系，比起初级市场中买卖双方的互动关系存续时间更长，委托代理双方达成有效合同所遭遇的困难更多。”这种困难就是所谓的委托代理问题。在委托代理关系中，一方面由于委托人和代理人双方效用目标可能存在着冲突，“代理人总想以尽可能少的付出获得尽可能多的报酬，而委托人的偏好正好相反，总是希望以尽可能少的报酬，而得到代理人尽可能多的付出”。另一方面由于存在着信息不对称，“如果委托人要想发现代理人实际上在干什么，就需要耗费很高的监督成本”。因此就会产生委托代理问题，其中之一被称为委托代理关系中的逆向选择问题。在这种情况下，“他可能不知道最好雇佣哪一个代理人，以及怎样界定合约条款或权威范围”。另一个问题被称为道德风险问题，它是指签订合同之后代理人辜负委托人的期望，甚至可能做出有损委托人利益的行动。

　　委托代理关系不仅存在于经济生活之中，在政治与行政管理领域也同样存在。在政治生活中，政治家可以被看作是人民的代理人，此时人民是委托人；官僚可以被看作是政治家的代理人，此时政治家是委托人。从最终意义上来讲，政治家和官僚都可以看作是人民的代理人，而人民是最终的委托人。这种委托代理关系根源于人民不可能全部亲自统治，而只能通过政治家和官僚来行使治理国家的权力。由于委托代理关系本身存在的问题，导致在民主政治实践中也相应出现一些弊端，如权力的变异、腐败的滋生和效率的低下、内部人控制问题及公民的政治参与问题等。要解决这些问题，实际上就是要克服公共管理实践中委托代理关系可能遇到的逆向选择和道德风险，全面约束和规范代理人即政治家和官僚的行为，使得他们按照委托人即人民的意愿行事，为实现社会的公共利益提供有力的保障。

　　(三)自由裁量权

　　自由裁量权是公共管理人员享有的重要权力，也是公共管理权力的重要组成部分。随着经济社会的迅速发展，社会环境的不确定性日益增加，公共管理人员所拥有的自由裁量权也在不断增加。一方面，自由裁量权的存在，可以克服成文法的局限，使公共管理人员灵活应对复杂的公共管理环境，审时度势地处理公共事务，提高公共管理的效率，因而有其存在的必要性和合理性；但另一方面，自由裁量权的广泛存在，也-会导致产生特权思想，引发不良社会现象的产生，诱致公共部门及公共管理人员滋生腐败行为。更为严重的是，滥用自由裁量权，不仅会损害广大人民群众的利益，而且会使民众对政府产生信任危机和对立情绪，不利于社会稳定。因此，为了保证公共利益的实现，必须对公共管理人员行使自由裁量权进行严格约束、限制和规范，“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲的。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使”。

　　对于我们来讲，认真分析公共人力资源约束的理论前提和基础，全面梳理公共人力资源约束理论发展的源流，吸收各学派理论的科学内核，结合我国公共人力资源管理的实际，建立科学的公共人力资源约束机制，对提高我国公共部门的绩效和管理水平，增强公共部门的竞争力，树立并巩固公共部门良好的社会形象有着极为重要的意义。

　　1.加强伦理建设。锻造有责任心和道德感的公共管理人员。来自公共部门的数据支持这样的结论：实施伦理行为能够使得组织更为有效。伦理是更好的商业和好的政府。加强公共伦理建设，锻造有责任心和道德感的公共管理人员，首先，应该促使公共管理人员树立并巩固公共利益至上的价值观念，不允许有妨害和违背公共利益的言论和行为；其次，要不断加强公共管理人员的理想信念教育，进一步巩固对马克思主义根本指导思想的信仰和对党领导的社会主义建设事业的信心；再次，要加强公共管理人员的法制教育、纪律教育、职业道德和社会公德教育，使之潜移默化地内化为公共管理人员的价值取向和行动指针；最后，应当承认公共管理人员合理、合法的个人利益，妥善处理公共管理人员个人利益和集体利益以及国家利益之间的关系，把公共管理人员对个人合理合法利益的追求引导到公共部门整体目标的实现上来，促使公共管理人员和公共部门的协调发展。

　　2.加强制度建设，构建严密科学的制度约束机制。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”加强制度建设，构建严密科学的制度约束机制，其一，要营造良好的制度环境。以善治为目标，建立多中心的治理结构，推进政务公开，扩大公民参与，引入竞争机制，建立一套科学的公共管理人员行为约束的制度体系，从根本上消除公共管理人员行为失范的制度缺陷。其二，要加强法治监督。通过完善行政法治规范和程序，严格限定和规范公共管理人员自由裁量权的行使。通过扩大社会监督的范围，创新社会监督的方式，加强对自由裁量权的监控.防止自由裁量权的滥用，努力推进以法治为基础的约束制度建设，严格按照法治精神办事。其三，要加强专项约束制度建设。健全公共管理人员财产申报制度，加大辞职辞退制度、引咎辞职和责令辞职制度的执行力度，加强对公共管理人员渎职、腐败、越权等行为的查处力度，以取得广大民众的信任和支持。其四，要不断推动公众参与公共管理。在不同层次、不同范围和不同事项上，通过公众质询、行政听证、公决等不同的参与形式，推动公众有序、适度地参与公共事务管理，增加公共管理的公开性和透明度，将公共管理人员的行为置于广大公众监督之下。其五，要完善“火警”式监督约束机制。由于公共管理专业知识、技术和信息的增长，专职地位的优越性，人事制度的保护等因素的影响，客观上监督公共管理人员十分困难。火警式监督被认为能够提供更为有效的监督。因为通过由外在问题引起的定期干涉，问题一旦出现就作出反应，比保持一种日常警察巡逻式监督更有可能查明问题。这种说法虽然值得商榷，但毋庸置疑，严厉的惩治与及时的纠偏是公共管理置于民主控制之下的主要体现。

　　3.强化绩效管理。加强对公共管理人员行为结果的评估。公共部门绩效管理，就是以实现“4E”(公共管理的经济、效率、效益和公平)为目标，通过建立绩效标准体系，运用一定的手段和尺度，对公共部门及公共管理人员的绩效进行测量和考核，反映其工作的实际效果，从而奖优罚劣，促进改进工作，提高管理效率的一种途径和过程。强化绩效管理，加强对公共管理人员行为结果的评估，首先，要建立健全公共管理人员绩效管理制度体系。建议制定《国家公务员绩效管理规定》，建立绩效管理的评价体系和科学的管理机制。其次，要采用先进的绩效管理技术方法。注重吸收和借鉴西方公共行政改革中政府绩效管理的有效措施和经验，在政府绩效管理中引人公民参与评估的机制，努力实现绩效管理的标准化、度量化、具体化和客观公正。再次，要不断提高公共管理人员的绩效水平。通过发展电子政府作为改善和提高公共管理绩效的新途径，运用现代信息技术努力克服官僚主义，减少不规范行为的发生，不断提高公共管理的透明度，建立高效廉洁的政府，实现公共管理人员勤政廉政的目标。