罗斯福新政

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罗斯福新政(The New Deal)

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罗斯福新政的简介

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  罗斯福新政是指1933年富兰克林·罗斯福就任美国总统后所实行的一系列经济政策,其核心是三个R:救济(Relief)、复兴(Recovery)和改革(Reform),因此有时也被称为三R新政。救济主要针对穷人与失业者,复兴则是将经济恢复到正常水平,针对金融系统的改革则试图预防再次发生大萧条。新政让政治版图重新排列,民主党作为多数(以及在1933年至1969年间九个总统任期中,七次掌握了白宫),其根基为自由主义思想、南方白人、传统的民主党员、大城市中的技师、以及近期被赋予权力的劳工联盟及少数族群。共和党则分裂为两派:一派为反对整个新政的保守主义者,他们认为新政是商业与经济成长的敌人,另一派则接受部分的新政,并试图使之更有效率。政治版图的重划,形成了“新政联盟)”,他们主宰总统大选直至1960年代,而反对派的保守联盟则在1937年到1963年间主掌国会。到1936年之前,“自由派”通常指新政的支持者,而“保守派”则指其反对者。

罗斯福新政的背景[1]

经济大萧条

  1929至1933年间,工业的产出下降了三分之一。价格下降了20%,造成通货紧缩,使得偿还债务更为困难。美国的失业率从4%增加到25%。除此之外,所有受雇者中的三分之一被调降为支领较低薪资的临时工作。综合起来说,全国几乎达50%的人力闲置。

  新政之前,银行内的存款没有保险,当数以千计的银行倒闭时,存户平均损失15%的存款。当时没有国家安全网、没有公共失业保险、也没有社会安全法案。救济穷人的责任在于家庭、私人慈善机构、与地方政府,但是年复一年却每况愈下,需求直升、救济的资源远远供不应求。

  萧条的经济摧毁了这个国家。当罗斯福在1933年三月4日中午宣誓就职时,州政府已经关闭了所有的银行,没有人可以兑现支票或取得他们的存款。失业率大约是25%,而且在主要的工业或矿业中心更高。1929年农业的收入下降超过50%。1930到1933年间,844,000的非农业房贷被扣押。政治与商业领袖都害怕即将发生革命以及后续的无政府状态。大萧条间仍旧富裕的老约瑟夫·P·肯尼迪,他在数年之后说道:“在那些日子,我愿意分出一半的财产──如果我可以确定我将在法律与秩序下保有剩下的一半的话。”

  关于大萧条的起因尚无确切的定论,而且这个议题显得十分具有政治性。马克思主义政治经济学家断言市场经济必然造成极端的贫富差距,而变得不稳定且在繁荣与萧条的循环中崩溃。奥地利经济学派的学者如弗里德里希·海耶克与穆瑞·罗斯巴德表示,1920年代间由债务引发的扭曲造成了一个繁荣的景象──此将终结于一阵短促的萧条。他们认为美国之所以萧条了如此长的时间,正是因为胡佛与罗斯福史无前例的政府投资所致,就其看来,如此阻止了经济的自我调适。但是这些观点就证据上其实是站不住脚的,因为胡佛其实采取平衡预算的方式──现在被称为紧缩(Austerity),直到其总统任期末尾前也未以刺激性的支出进行干预,最后才推出了紧急救济和建设法(Emergency Relief and Construction Act)。然后随着新政的起始,失业率开始下降,下降的情况只有在新政支出停止而货币供应冻结时有中断,此情况也造成了1937年的衰退。当新一波刺激性支出随着战争支出启动时,失业率比1920年代更低。除此之外,奥地利学派有关中央银行轻易提供贷款的理论,只解释了如此银行将拥有资金,却未解释他们将如何使用,所以也未解释何以资金转入股票市场,在1920年代形成的股市泡沫。相反的,凯因斯主义经济学与货币学派等学者如米尔顿·傅利曼及班·柏南克认为危机的原因是美国联邦准备银行严格遵守金本位之故。约翰·梅纳德·凯因斯是当代经济学家中,最早提倡货币扩张政策者之一,这类似往后傅利曼等人之学说所宣称应该采行的策略。与货币学派相反,凯因斯学派坚称市场可能无法自我矫正,投资可能因为预期长期缺乏需求而枯竭,进而导致持续的高失业率。

罗斯福当选

  罗斯福在1932年接受民主党的总统候选人提命时,他允诺了“一项为了美国人民的新措施”。

  “遍布全国、在政府的政治哲学中遭到遗忘的男人和女人,期望我们起而领导他们,也冀望有更公平的机会可以分享国家财富的配额...我保证将提出一项为了美国人民的新措施。这不仅是政治性的竞选活动,这是一次战斗。”

  罗斯福当选时并未有一套特别的计划来处理大萧条,所以他如同国会般听取各种意见。在罗斯福的顾问中,最有名的是“国策智库(Brain Trust),这群人倾向于正面看待政府对经济务实性的干预。他所选用的劳工部长弗朗西丝·珀金斯大幅度地影响了他的想法,她对工作的各种应具备性质的名单如:“一周工时40小时、最低工资、工人的补偿、失业补偿、禁止童工的联邦法律、直接来自于联邦的失业救济、社会安全法案、再兴劳工委员会与健康保线”。

  第一次新政融合了各种团体提出的建议(不包括影响力几乎被摧毁的美国社会党)。新政第一个阶段的特征还有财政政策的保守主义,与实验使用多种不同、有时甚至相冲突的解药来治疗经济的病灶。其结果并不平均。有些计划──尤其是国家工业复兴总署(NRA)与银本位计划被广泛地视为失败的政策,其他可能持续了十年,有些甚至成为永久的政策。在罗斯福的第一个任期内经济向上反转,这是史上GDP成长最快的时期之一。虽然在1937-38年间经济又转下坡引起对于这些政策成功程度的质疑,但是多数经济学家与历史学家都同意它们整体上是有益的。

  新政面对了某些保守主义直接的反对。1934年出现第一个有组织的反对,来自于由例如1924年与1928年总统候选人约翰·威廉·戴维斯与艾尔弗雷德·E·史密斯等保守的民主党员领导的美国自由联盟。还有一个大型但是松散的新政反对者联盟,一般被称为“古老权利”。这个团体包括了各种哲学立场的政治家、学者、作家、与报社编辑,其所持立场包括了古典自由主义与保守主义,也包括了民主党与共和党人。

  新政代表政治与本土政策的巨幅转向,特别造成联邦政府对经济的调节措施增加。它也标志了复杂社会计划及工会权力增长的起始。新政的冲击至今仍有争议,在经济学家与历史学家中充满争论。 世界性的比较

国际的反应

  欧洲

  英国无法就停止其萧条的主要计划达成共识,造成工党政府的崩溃并且在1931年被由保守派主导的国家联盟取代。不过,大萧条对英国的影响小于多数国家,因为英国在1931年就退出金本位制度。

  法国由莱昂·布鲁姆所领导的“人民阵线”政府,于1936-38年执政,推动了主要的社会改革。当此联盟联合了从温和左派到共产党的代表,右翼的反对势力也非常强大,而社会动乱也使人民阵线的执政蒙上一层阴影。此分歧让国家在1938-39年间经历了痛苦的分裂。 德国正值威玛共和国执政期间,而经济不断探底,导致政治危机以及纳粹在1933年1月崛起。他们借由封闭经济、对经济伙伴施压、控制薪资、价格控制、与如公共工程与军事支出等支出计划来寻求经济的复苏。

  西班牙仍在尖锐的政治危机中,此危机导致了1936年的内战。 在本尼托·墨索里尼的意大利,他正在加紧国家社会主义对经济的控制。 苏联在1930年代中大多独立于世界贸易体系之外。

  加拿大与加勒比海地区

  1929-39年间,加拿大的国民生产总值下降了40%,而美国是37%。在1933年大萧条最严重时,失业率高达28%。许多公司行号都关闭了,企业的获利从1929年的396,000,000加拿大元,在1933年变成损失98,000,000加拿大元;同时间出口萎缩了50%。受到冲击最大的区域是依赖如农业、矿业、与林业等初级产业的地区,当价格跌落时,这些区域也很少有其他的工作机会。众多家庭都发现价格下降时,他们的资产消失,债务却变得更重。地方与省政府启动救济计划,但是并没有全国性、类似新政的计划。保守派政府总理理察·贝德福德·贝内特为了报复斯姆特-霍利关税法而提高对美国的关税,但是调降对大英帝国的关税;然而经济却更加困难。贝内特在1935年提出了一系列类似新政的计划,但是这些计划全部都被否决、也造成他在1935年的落选。

  加勒比海地区在1930年代出现了最高的失业率,这是因为对美国的出口减少,以及出口价格下降。

  亚洲

  中国在1930年代中多数的时间都在与日本战争,除此之外,还有蒋介石领导的国民党与毛泽东领导的共产党之间的内部斗争。

  日本在现代化后,其经济以每年5% GDP的速率扩张。制造业与矿业达到GDP的30%以上──超过农业时代的两倍以上。然而多数的工业成长都用于扩张该国军事力量。从1937年在中国侵占大量土地开始,其后更扩及东南亚与太平洋地带,日本夺取并发展各种天然资源,例如菲律宾的蔗糖、缅甸与印尼的石油、印尼与马来西亚的锡与铝氧矿石、以及中国的煤矿(产量从1936年的15,000,000吨上升到1942年的58,000,000吨)。日本扩张的早期,其经济大幅度地扩张;铁的产量从1937年的3,355,000吨上升到1943年的6,148,000吨,钢的产量也从6,442,000吨上升到8,838,000吨。1941年,日本的航空工业可以每年制造出10,000架飞机。从1941年到1944年9月,国防产值(包括飞机与船舰)提升了94%。

  澳大利亚与新西兰

  1930年代的澳大利亚,其保守派与工党所领导的政府都专注于削减支出与减少国债。直到第二次世界大战,澳洲政府(先是保守党,然后是工党)引入类似新政的凯因斯主义政策:加税来提供刺激性支出、经济监管/调节、与对石化制品进行配给等,都是此时期澳洲关于政府角色观念的转变。许多进步的政策在第二次世界大战后仍旧持续进行。来自工党的总理班·奇夫利于其“山丘上的光辉”一席演讲中提出了这些政策。

  新西兰在1935年选出第一个工党政府,然后开始采取一系列类似新政的经济与社会政策。

罗斯福新政的第一阶段

第一个百日

  美国人民对于破碎的经济、大量失业、薪水与收益减少感到极端不满,尤其是诸如斯姆特-霍利关税法与1932年的税收法案等胡佛的政策。罗斯福入主白宫时拥有大量的政治资本。各种政治立场的美国人都在要求立刻的作为,罗斯福也在“第一个百日”中以一系列非凡的新计划回应。在此立法的100天中,国会同意了罗斯福所要求的每一个要求,也只通过的少数其所反对的计划(例如确保银行帐户的FDIC)。从此之后,每个总统都被与罗斯福比较:他们在第一个百日中完成了什么。沃尔特·李普曼著名的发言:

  “二月底,我们还是一团毫无秩序、为恐慌重击的群众与团体之组合。从三月到六月间的一百天,我们又再度成为一个充满秩序的国家,对于保障我们的安全以及把握自己的命运充满信心。”

  经济在1933年的三月触底,然后开始反弹。经济的图表显示出经济在三月一日抵达最低点后,出现陡峭的复苏。联邦储备银行的工业生产指数在1932年七月降到最低点52.8,到1933年的三月时仍是几乎没有变化的54.3,但是到1933年七月时,已经达到85.5──在四个月内出现57%犹如戏剧性的反弹。复苏直到1937年都呈现强势而稳定的态势。除了就业率,1937年之前的经济已经超过1920年代晚期的情况了。1937年的衰退是一个短暂的下沉。私人部门的就业率──尤其是制造业,已经回复到1920年代的程度,但直到战时都无法更进一步超越。

  财政政策

  由预算主管路易斯‧道格拉斯起草的经济法于1933年三月14日通过。此法案计划平衡“寻常性(非紧急)”的联邦预算,方法是减少政府雇员的薪水以及退伍军人的退休金达15%。如此每年省下了5亿美元,并且让如道格拉斯等憎恶赤字的鹰派脚色放心:新的总统在财政上属于保守派。罗斯福则认为有两种预算,他要平衡“寻常性”的联邦预算,而“紧急预算”则是用来击败萧条,他们会暂时无法达成平衡。

  罗斯福起初偏向平衡预算,但是他很快就发现他正在借由运作支出赤字来资助各种他所建立计划。道格拉斯则反对寻常性与紧急预算的区别,他在1934年辞职并且成为有力的新政反对者。罗斯福竭力反对给予一战退伍军人现金红利的红利法案。国会最后还是在1936年通过这项法案,财政部就在1936年选举前支出了15亿元的现金给4百万位退伍军人。 新政的支持者从未接受凯因斯学派的论点:政府支出是复兴的载具。那个时代中多数的经济学家,以及财政部的小亨利·摩根索都拒绝凯因斯式的解决方案,且偏好平衡预算。

  金融改革

  在大萧条的初期,经济因为金融系统失灵以及随后的信用紧缩而不稳定。起初的原因是金融投资大量损失,紧接着就发生了挤兑。当挤兑越来越严重,许多银行已经到即将破产的地步。在1929到1933年间,所有银行中的40%(23697间银行中的9490间)已经破产。大萧条中许多经济上的伤害直接源于挤兑。

  胡佛已经考虑利用银行假期来避免更多挤兑,但是又因为担心发生恐慌而拒绝了这个想法。然而罗斯福则利用炉边谈话、以简单的词汇向向大众解释了金融危机的起因、政府计划如何应对、以及大家可以如何帮助。他关闭了乡村所有的银行,并且维持其关闭直到通过新的立法。

  罗斯福在三月9日向国会提出紧急银行法案──大部分是由胡佛的首席顾问所起草,该法案在当天就通过并签署。此法案提供了一个由财政部监管重新开张银行之健全系统,而且有联邦贷款防备不时之需。在联邦储备系统中四分之三的银行在接下来的三天中重新开张。数十亿美元的现金与黄金在一个月内就回流到各家银行,进而稳定的金融系统。在1933年结束之前,4,004座小型地区银行永久的关闭并且并入较大的银行。其总存款量为36亿美元,而存户丧失了5亿4千万美元,也就是说存户取回了85%的存款。格拉斯-斯蒂格尔法案限制商业银行的证卷活动以及商业银行与投资银行(券商)间的联合,以管理投机行为。这个法案也建立了美国联邦存款保险公司(FDIC),最高保险额为2,500美元,终结了挤兑的风险。这项金融改革提供了未预料到的稳定:在1920年代间,每年有超过500间银行破产,但是在1933年之后每年少于10间。

  货币改革

  美国在金本位下维持美金与黄金的兑换。如果黄金储量减少,联邦准备系统就被迫要减少货币供应。1920年代晚期,美国面临黄金大量流出,因此联邦储备系统从1928年开始提高贴现率来阻止美国黄金的外流。此紧缩通货的政策成功地保留黄金储量,但是也限制了经济动能。1970年代的货币主义学家米尔顿·傅利曼认为,贴现率在1931年由1.5%上升至3.5%本身就造成工业生产下降25%。

  政府于三月与四月间以一连串的法律与行政命令中止了金本位制度。罗斯福借由禁止黄金出口──除非有财政部的许可,进而遏止黄金外流。任何持有大量金币者可以依现存的固定价格将黄金换成美金,之后美国将不再因为对美金的需求来支付黄金,而黄金也不再被视为私人或公共合约之法偿。

  美金价值允许在外汇市场浮动,而不再以黄金保证其价值。随着1934年通过了《黄金储备法案》,黄金的名义价格从每金衡盎司20.67美元被调整成35元。这些措施确保联邦储备系统可以因应经济需求而增加货币供应量。市场立即对金本位的终止出现良好反应──期望价格的下降终将停止。克里斯蒂娜·罗默(Christina Romer)于其作品《什么终结了大萧条》(1992)中表示,此政策直到1937年为止,提升了工业生产达25%,到1942年达到50%。

  证券管理

  在1929年华尔街股灾以前,证券市场几乎没有任何管理制度。甚至有公开交易证卷的公司未定期公布报告,甚至公布基于任意挑选资料而成的误导性的报告。《1933年证券法》施行便是为了避免再次发生华尔街崩盘。该法案要求公开资产负债表、损益表、公司管理人员的姓名与薪资、交易证券的公司。除此之外,这些报告必须由独立的稽核人员认证。1934年成立了美国证券交易委员会来管理股票市场,避免与证券买卖及企业报告相关的企业犯罪。

  废除禁酒令

  新政获得广大的支持,罗斯福在1933年的三月13日进一步提出其于1920年代最具有文化性争议的措施。就在他签署了使酒精饮料之制造与销售合法化的法案后九天,等待禁酒令废除的过渡期,第21号宪法修正案也正在进行中。该修正案在1933年中稍后通过。州政府与城市获得额外的新收入,而在支持或允许合法制造贩售酒精饮料的诸多城市中,罗斯福确保了他的支持度。

  救济

  救济试图帮助受到大萧条打击最沉重、占人口达三分之一的人民,也试图提供受难与失业的美国人予暂时的协助。

  公共工程

  罗斯福执政期间,为了提供经济活力以及削减失业率,NIRA创建了公共工程局来组织与提供资金建造有用的工程,例如政府建筑、机场、医院、学校、道路、桥梁、与水坝。自1933年至1935年,公共工程局支出33亿美元给私人公司来建设34,599项工程计划,其中许多是相当大型的工程。许多失业民众进入由政府资助的许多公共计划的工作中。借由植林与洪水控制,从腐蚀与废弃中重新获得了数百万公顷的土地。

农业与乡村计划

  1920年代,多亏了机械化、更有效的杀虫剂与肥料使用的增加,农业产量出现戏剧性的上升。因为农产品的过度生产,农民面临严重的长期农业萧条。大萧条更进一步恶化了农业的危机。1933年初的农产市场已经几乎崩溃。农产价格之低,蒙大拿的农民宁愿让小麦在田野中腐烂也不愿意在不敷成本的情况下采收。而在奥勒冈,绵羊被宰杀并留给野禽啃食,因为肉类的价格不如其运送至市场的成本。

  罗斯福与其充满活力的农业部长亨利·阿加德·华莱士非常重视美国的农村。罗斯福相信经济的完全复苏需仰赖农业的复原,而提高农产品价格是主要的手段──即使如此将造成城市中穷人所需的食物之价格上升。罗斯福针对农民推出了许多不同的计划。第一个百日中,农民保障法案借由减少总农业产出而提升农民获得的价值,进而抬高农业收入。农业调整法案(AAA)在1933年五月创建了农业调整局。此法案回应了主要农业机构领导的请求,尤其是农会,也反映了诸如农业部长亨利·阿加德·华莱士、雷克斯福德·特格韦尔等农业顾问间的讨论。

  AAA的目标是借由人为造成的缺乏以提高价格。其利用“国内分配”系统来设定玉米、棉花、乳制品、猪肉、稻米、烟草与小麦的总产出量。农民本身可以在政府制定规定的程序中发表意见,以利其收入。在对食物处理上课以新税目的情况下,AAA对地主闲置的土地发给补助。为了迫使农业价格提升到“平价”的程度,正在生长中的棉花有40,000平方公里被犁除、茂盛的玉米没有采收而任其腐烂、六百万只小猪被宰杀遗弃。事实上农业过度生产的问题仍旧持续到第二次世界大战──尤其是棉花与食物,而AAA只是降低了过度生产的程度。AAA为联邦政府在规划经济中的农业分量中创建了一个重要而且长期的脚色,也是第一个针对危机重重的农业经济、达如此规模的计划。原初的AAA并未考虑可能失业的佃农、租借或农业劳工,但是在其他新政的计划中有特别针对这群人的部分。

  许多农村的人口活在极端的贫穷中,尤其是南方人。对应其需求的主要计划包括了徒置局(Resettlement Administration)、农村电气化局(Rural Electrification Administration)、WPA资助的乡村福利计划、国家青年局(National Youth Administration)、森林署与公民保育团,内容包括学校午餐、兴建新学校、开辟道路至偏远地带、植林、以及购买边疆土地以扩大国有林。田纳西河谷管理局在1933年成立,此涉及一项规模空前的水坝建造计划,以求遏止洪水、发电、并且使美国南部的田纳西河谷一带的贫穷农庄现代化。基于1933年的农民救济法案,政府会补偿产量减少的农民,因此提高价格。因为这项法律,农民的平均收入在1937年前几乎倍增。

  华盛顿邮报中一篇盖洛普民调显示多数美国大众反对AAA。最高法院在1936年宣布AAA违宪,表示其为“控管农业生产的法律性计划、超过联邦政府所代表的权力”。AAA被类似的计划取代,该计划获得法院的批准。此计划补助农民栽种可以使地力恢复的作物,例如苜蓿芽等不会在市场上贩卖者,取代只是让土地荒废的计划。联邦政府对农业生产的管理经历了许多调整,无论如何,至2012年仍有巨额的补助。

  新政最后一项关于农业的重要立法为1937年的农场租种法案,其创建了农业安全管理局(Farm Security Administration)来取代徒置局。

  1939年的食物券计划为一项新的重大福利计划。虽然国会在1943年废除了这项计划,可是在1961年又重新启动,而且一直持续到21世纪而几乎没有争议,这是因为它对城市中的穷人、食物制造商、食物零售商、批发商、以及农民都有利,所以赢得自由派与保守派国会议员两方的支持。

复兴

  复兴是一连串的计划,试图帮助经济自萧条中反弹。到1937年时多数的经济指标已经达成目标──除了失业率之外,一直到第二次世界大战为止仍就居高不下。

  “蓝鹰”运动

  罗斯福的顾问们相信过多的竞争与科技的进步造成了过度生产,并降低了薪资与价格,他们认为因此减少了需求与就业(通货紧缩)。他宣称政府的经济计划作为以下情况的补救措施有其必要:

  “...单纯建立更多工厂、铺设更多铁路系统、组织更多企业,与救济一样可能是危险的。我们的任务...不必要创造更多货物。我们已经经营著各种资源与工厂──以较为朴实不浮夸的商业形式。”

  在1929至33年间,工业经济一直受到通货紧缩的恶性循环所苦。从1931年起,美国商业总会就一直推动抗通缩的计划,让贸易联盟与政府促成的卡特尔组织合作,来稳定其工业的价格。商会发现虽然固有反托拉斯法明确地禁止如此行为,但罗斯福的政府愿意聆听他们的意见。

  新政的经济学家认为割喉般的竞争已经伤害了许多商业,并造成价格下降了20%以上,而通货紧缩则进一步恶化了债务问题并将延迟复兴。他们反对国会中一项强而有力的行动:将一周工时限制在30小时之内。NIRA了取代与大企业合作的措施。这项计划包括了针对WPA的支出之刺激性基金,以试图提高价格,也给予工会更多的协商能力(因此工人可以要求更多),并减少有害的竞争。NIRA的中心是国家劳工复兴总署(NRA),由曾在第一次世界大战期间担任经济官员的休‧强森领导(Hugh Johnson)。强森招集所有商业组织,以求其接受权宜之计:介于每小时20至45分的最低薪资、一周最高工时则为35至45小时并且废除童工。强森与罗斯福主张此政策可以提升消费者的购买力并增加就业。

  为了取得对NRA在政治上的支持,强森发动了“NRA蓝鹰”的宣传运动来促进他所称的“工业自主管理”。NRA聚集了个别工业的领导者,以设计针对这些工业的特定法律。其中最重要的规定是一项抗通缩底限──没有任何公司可以降低价格或薪水可以低于此底限,以及维持就业与生产的协议。NRA在相当短的时间中就宣布了几乎针对每个主要工业的协议。到1934年三月,工业的产量已经比1933年三月高出45%。取代强森作为NRA首席的唐若‧里查柏格(Donald Richberg)说:

  “对于美国的商业而言,在睿智地计划下不加以控制的工业营运、与回到假装是“坚持的个人主义”、镀金一般的无政府状态间并不存在选择...除非企业的私人拥有者及经理人可以让企业符合社会的需求,让大型的基本工业可以在契合公众利益的的公共义务下运作,否则对私有企业进行政治性控制的进展将是无法避免的。”

  在NRA于1935年五月结束之前,工业产生已经比1933年五月高出55%。除此之外,超过2百万位雇主接受了由NRA发布的新标准,引进最低薪资与一天工时8小时,并废除童工。但是在1935年五月27日,最高法院在Schechter v. United States的案例中无异议地判定NRA违宪。同一天,最高法院也将新政的一部分:Frazier-Lemke法案判定为违宪。NRA结束以后,由美国德州铁路委员会(Texas Railroad Commission)根据汤姆‧康纳莱(Tom Connally)的1935年紧急石油法(Hot Oil Act)固定石化工业的配额,保证不会有非法的石油销售。 私有工业部门的就业情况在1937年恢复到1920年代的水平,但是直到大战来临前都没有继续成长,战争开始后制造业的就业人数从1940年的110万人跳增到1943年的180万人。

  房地产面向

  新政对于房地产领域有重大的影响,其追随并且扩大了胡佛总统的措施,刺激私有房屋建筑业,也增加了拥有房屋的人数。新政设置了两个房地产部门:屋主贷款公司(Home Owners' Loan Corporation, HOLC)与联邦房屋管理局(Federal Housing Administration, FHA)。HOLC统一了全国估价的方法并简化房贷的手续,而FHA创立了全国性的住房建造标准。

  新政之前只有十分之四的美国人拥有房屋,这是因为标准型的房贷只能持续5至10年,而且利息高达8%,这样的情况大幅限制了美国人拥有房屋的可得性。因为新政,美国人可以取得30年的房贷,标准化的估价与建造准则有助于房地产市场对更多美国人开放。

罗斯福新政的第二阶段

  • 举办救济和公共工程(例如公共事业振兴署、田納西河谷管理局兴办的一些基建项目)。
  • 整顿银行业,克服金融危机。新政从整顿银行开始,罗斯福在就职的第三天下令所有银行停业整顿。3月9日,国会通过《紧急银行法》,该法宣布停止黄金的兌換和出口,授权联邦银行增发钞票以解决货币饥荒,并改造联邦储备银行以加强国家对银行的管理和控制。该法的实施使银行与金融秩序恢复了正常,人们恢复了对银行的信心。
  • 恢复工業農業的生产。1933年5月,国会通过《农业调整法》,成立农业调整署调控市场,规定国家向减耕减产的农民提供补贴,以提高农产品价格。政府用行政手段调节农业生产,减少农产品过剩,保证农民利益,对农业复苏起到积极作用。6月,国会通过《国家产业复兴法》,该法以恢复工业生产为目标,将生产的各个环节置于国家监督之下,以减少盲目生产,并由国家干预,调节企业关系和劳资关系,为企业复兴创造良好条件。
  • 保护劳工权利,制定最低工资和最高工时规定。出台《联邦紧急救济法》并成立联邦紧急救济署,此后又将救济改成“以工代赈”,解决失业问题。促请国会通过“民间资源保护队计划”,吸收年轻人从事公共设施建设,此后还创立工程兴办署和全国青年总署,创造就业机会。
  • 建立社会保障体系。通过《社会保险法》、《全国劳工关系法》、《公用事业法》、《公平劳动法》、《税收法》等法规,同时推动工会建设,這些工會後來成為民主黨的堅定支持者。

歷史评价

  很多歷史学家认為罗斯福為上千万绝望的民眾重建了希望与自尊,创建工会、提升公共设施、保存了资本主义──如果将银行与铁路国有化时可能会摧毁之。有些左派则谴责罗斯福在有机会将银行、铁路与其他工业国有化时却在拯救资本主义。还有人抱怨他扩张了联邦政府的权力,创建工会且削弱商会的力量。歷史学家们基本上同意新政并未改变美国资本主义社会中的权力分布──除了工会的建立之外。「新政对国家内权力结构改变的影响甚微。」新政在一个充满不确定与危机的时代中保留了美国的民主制度,而不致如其他国家的民主一样地垮台。

  自由市场的理论家如路德维希·冯·米塞斯认為社团主义是与他们所主张的资本主义形式完全不容的。在自由市场的资本主义裡,国家只能扮演守夜人的角色,政府在经济裡所扮演的角色仅限於保卫自由市场能够自由的运作。在这样的观点下,社团主义就如同社会主义共產主义一般,是和资本主义完全相反的意识形态。其他一些批评者则认為这种社团主义的机制排除了某些群体—尤其是失业者,也因此应该替高失业率负责。

  在美国一些人认為富兰克林·德拉诺·罗斯福的新政是朝向社团主义国家的政策。这些批评者,尤其是自由意志主义者,认為新政代表的是一种新的而广泛的社团主义试验。好几个新政的政策被美国最高法院判定违宪。一些人认為后来美国政府的计画也代表了国家进一步的社团主义行动。

财政政策

  朱利安‧齐理泽(Julian Zelizer)认為财政上的保守主义是新政的核心。其财政上的保守措施获得华尔街、本地投资者以及多数商会的支持,而主流的经济学者与大多数的民眾也都信任这样的措施。偏好平衡预算并且反对加税的南方保守派民主党人控制了国会与多数的委员会;当时就连自由派的民主党员也认為平衡预算在长期而言对经济的稳定很重要,虽然他们较為愿意接受短期的赤字。一如齐理泽所提到的,民意调查总是反对赤字与举债。在罗斯福的任期中,他招募了财政上的保守派,最有名的是在1933-34间任预算主管的路易斯‧道格拉斯,与1934-45年间任财政部长的小亨利·摩根索,他们依预算支出与税收量来制定政策,而非需求、权利、义务、或政治上的益处。总统以个人的身分支持他们的保守财政措施,政治上,他也了解财政上的保守主义享有选民、许多民主党员以及商人的广大支持。另一方面却有巨大的压力驱策其行动──以及每周花数百万美元来支付高能见度的工作计画。

  道格拉斯不够有弹性,他在1934年辞职;摩根索的最高指导原则则是紧随罗斯福。一如许多「古老权利(Old Right)」支持者的想法,道格拉斯从根本上不信任政治人物,对於政府的花费也有著根深蒂固的恐惧──他认為那总是带著某些程度的捐献与贪腐,这将会违背他对效率的认知。在1933年通过的经济法案是道格拉斯的一大成就,这个法案藉由缩减退伍军人给付以及联邦政府的薪水而减少了联邦政府5亿美元的支出。道格拉斯藉由行政命令砍除政府的花费,包括1.25亿美元的军事预算、还有从邮局、政府薪资各砍7千5百万等等。弗里德尔的结论是:「1933年的春天并非经济计划中的小小脱轨,也不是对保守派的虚偽让步,而是罗斯福整个新政中整合的一部分。」

  岁收低到必须要借款,因此道格拉斯怨恨救济计画,他认為这减少了商业信心、威胁到政府未来的信用、「把有自尊的美国公民变成乞丐上有著毁灭性的心理作用」。霍普金斯与易克斯让罗斯福倾向更多的支出,而当1936年选举将近时,罗斯福也决定攻击大企业来赢得选票。

  摩根索随著罗斯福转向,但是他又总是试著维持财政的可靠性:他相信的是平衡预算、稳定的货币、减少国债、并且需要更多私人投资。华格纳法案正符合摩根索的需求,因為这个法案强化政党的政治基础又不用多花钱。与道格拉斯相反,摩根索同意罗斯福双重预算的合法性,所谓双重预算指的是平衡的平常性预算,以及支应如WPA、PWW与CCC等单位的「紧急」预算,这些预算属於暂时性──直到完全复甦在望时。他抗拒退伍军人的额外津贴,直到国会最终推翻了罗斯福的否决权,并且在1936年发放了22亿美元。他最大的胜利是新的社会安全计画,他将原本由一般性岁入支应的提案,坚持修改為由受雇者的新税目支出。摩根索坚持在社会安全计画中排除农民与家庭雇佣,因為没有在工厂就业的工人会有负债。

救济方面

  新政扩张了联邦政府的脚色,特别是在帮助穷人、失业者、年轻人、老人与贫困的乡村社区。胡佛的政府啟动了资助州政府救济计画的系统,使州政府基於救济计画来雇用人们。而联邦政府也因為1933年CCC与1935年WPA政策涉入基於救济而直接雇用劳工的政策。综合联邦政府、州政府、与地方在救济计画上的花费,於1929年时佔GNP的3.9%,然后上升至1932年的6.4%、1934年达到9.7%,经济终於在1944年恢复荣景之后则降低至4.1%。在1935-40年间,福利支出佔了联邦政府、州政府及地方政府预算的49%。米尔顿·傅利曼根据记忆认為新政的救济计画是一种合适的反映──他与他的妻子虽然没有受到救济,可是被WPA雇用為统计学家。

复兴解读

  凯因斯主义学派的解读   在大萧条开始时,许多经济学家基於传统的想法,认為政府的赤字开支会排挤私人投资与支出,因此不会对经济有任何影响──这是所谓的财政部观点。凯因斯学派的经济学家驳斥这个观点,他们认為政府藉由更高的开支──由财政措施,可以对需求面的刺激產生多元的效果。如果没有这些刺激,商人并不会雇用更多人,尤其是仅有低技能或是已失业多年并失去原有工作技能、而被视為「无技能」者。凯因斯在1934年拜访白宫,力促罗斯福总统增加赤字开支。后来罗斯福抱怨道「他留下了一堆无聊的图表,他一定是一位数学家、而非政治经济学家。」

  新政中尝试藉由公共工程、农业补贴、以及其他种种方式来削减失业,但罗斯福从未完全放弃平衡预算的企图。1933至1941年间,联邦政府每年平均的预算赤字為3%。罗斯福没有完全利用赤字开支的方式。联邦公共工程支出的效果在相当程度上被胡佛於1932年的大幅增税所抵销,后者完全的效果第一次呈现於1933年,削减开支──尤其是经济法案、则减弱了其效果。根据凯因斯学者如保罗·克鲁曼的说法,新政因此在短期而言不如长期来看得那麼成功。

  货币主义学派的解读

  如米尔顿·傅利曼等货币学派的观点,在近年於经济学界的影响力日渐增加,这涵括了他称為「大紧缩」时代中全尺度的货币史。傅利曼专注於1933年以前的错误,他指出1929年至32年间,联邦準备系统允许货币供给下降了三分之一,这看来是造成正常衰退变成大萧条的主因。傅利曼尤其批评胡佛与联準会不愿意拯救即将破產的银行此一决定。货币学派表示,改善金融与货币制度是必须的也足够回应此一危机了,他们驳斥凯因斯学派的赤字开支一路。

  1933-1941年的经济成长与失业率

  在1933至41年间,经济规模以每年平均7.7%的速率扩张,而失业率的下降则显得较為缓慢。约翰·梅纳德·凯因斯认為这个状况是「就业过少性的均衡(Underemployment equilibrium)」,商人对未来展望充满怀疑,而使公司行号不愿意雇用新的劳工,这是週期性失业的一种形式。

  当然也有不同的假说。根据李察‧强森(Richard L. Jensen)的看法,周期性失业作為一项主要的议题只有到1935年為止,1935至41年时结构性失业变成更严重的问题;尤其是工会提高工资的要求成功后,促使管理阶层需要引入新的效率导向之雇用标準。如此终结了没有效率的劳动──例如童工、领取低於最低工资的无技术临时工,以及劳力剥削工厂。长期而言,转变成效率工资带来了高创造力、高薪资、与高生活水準,但这种情况也需要受过良好教育、训练精良、工作努力的劳动力。无技能的劳动力(造成结构性失业者)造成战前无法完全就业。

  对大萧条的效果

  根据凯因斯学派的共识(一直持续到1970年代),传统上认為联邦财政政策与战争带来完全就业的结果,而货币政策只是协助这个进程。布雷福.德隆(J. Bradford DeLong)、劳伦斯·萨默斯、与克里斯蒂娜·罗默则挑战这个传统观点,他们认為经济的复兴基本上在1942年以前便已经完成,而货币政策為此复兴的重要缘由。

  根据彼得‧谭明(Peter Temin)、贝利‧卫格摩尔(Barry Wigmore)、高地‧艾格特森(Gauti B. Eggertsson)与克里斯蒂娜·罗默的看法,新政在经济上最大的影响、以及复兴与终结大萧条的关键,在於成功地处理了公眾的期望。在第一次新政的措施之前,群眾预期紧缩性的经济状况将持续(衰退、通货紧缩);罗斯福的财政与货币政策转向,有助於使其政策目标更加可信,期望也因而转向扩张性的经济发展(经济成长、通货膨胀)。对於未来将有更高的收入与通膨的期望,刺激了需求与投资。黄金準则般的政策信条:平衡预算与小政府,此分析认為此信条的消除从内引发了期望的转向,在產出与价格复兴的原因中佔了七至八成。如果策略没有转向、胡佛的政策持续下去,则1933年的经济会继续自由落体,1937年的產出会比1933年再低三成。

  有一群经济学家认為新政实际上造成大萧条持续了更久,哈洛德‧柯尔(Harold L. Cole)与李‧欧尼昂(Lee E. Ohanian)正是其中两位,他们在研究中的结论称「新政的劳工与工业政策没有如罗斯福总统及其经济规划者所期望的、将经济从大萧条中拉升」,反而「新政的政策是大萧条持续的重要因素。」他们宣称新政是「企业联盟垄断式的政策,是疲弱复兴背后的关键因素。」他们说「放弃这些政策时正好是经济强劲复兴的1940年代。」柯尔与欧尼昂宣称罗斯福的政策造成大萧条延长了7年。不过柯尔与欧尼昂的论点仰赖於某些假设,包括一个在1936年以前终结大萧条有其必要却无法预测的经济成长率,并且不计算透过新政计画所僱用的工人──这些计画建造或改善了2,500间医院、45,000间学校、13,000座公园与游乐场、7,800座桥梁、1,100,000公里的公路、1,000座机场,并透过重建整个国家的乡村学校系统之计画来雇用了50,000名教师。劳威尔‧盖勒威(Lowell E. Gallaway)与李察‧伟德(Richard K. Vedder)认為「大萧条因為新政各计画的影响而在长度与程度上都明显地加长、加深。」他们指出,若没有社会安全法案、工作救济、失业保险、法定最低工资、也没有政府赋予工会的特权的话,企业可能会雇用更多劳工,而新政期间的失业率可以是6.7%而非17.2%。而经济史学家布雷德.德隆则回应盖勒威与伟德的论点,视之「实际上根本没有意义」,此两人基於「错误的基础」得出「错误的结论」,其基础根本是「一滩烂泥」。

  一份由维克弗斯特大学教授、经济史学家罗伯特‧惠普斯(Robert Whaples)主导的调查计画寄到经济史学会的会员手中,希望他们对以下文句表达不同意、同意、或有但书的同意:「整体而言,新政中政府的政策造成大萧条延长且加深。」在其大学任职於歷史学系的经济史学家中,只有6%同意这个说法,但是任职於经济学系者则有27%认同。而两群学者中有但书的同意者则有几乎相同的比例(21%与22%),而74%任职於歷史学系者与51%於经济学系者则完全不同意这个说法。

改革目的

  经济改革的目标主要在於挽救资本主义体系,其方式為创造一个更合理的架构以供其运作。金融系统变得较為强健:对股票市场的管理、与避免某些法人滥售证券解决了毫无节制的浪费。罗斯福让工会可以参与劳动关系,并且建立介於雇主、雇员与政府间的三角关系。

  大卫‧甘迺迪(David M. Kennedy)如此写道:「新政年间的成就确实决定了战后繁荣的程度与长度。」

  克鲁曼表示新政期间建立的机构,至今仍是美国经济稳定度的基石。他说若新政的美国联邦存款保险公司没有為多数银行存款作保,2007至2012年的全球金融风暴可能会更严重,如果没有社会安全法案,老美国人会更没有安全感。1960年后,自由主义的经济学家傅利曼从自由市场的观点攻击社会安全法案,认為它造成了对福利的依赖。

参考文献

  1. 穆建叶.关于罗斯福“ 新政”及其启示(J).哈尔滨职业技术学院学报.2007
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