“383”方案

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什麼是“383”方案[1]

  “383”方案是指包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的中國新一輪改革路線圖。

  備受中外關註的中共十八屆三中全會將於11月召開,最近,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平,國務院總理李克強,全國政協主席俞正聲等都在不同場合談及“全面深化改革”話題,並透露三中全會將對改革作出總體部署,而改革的“範圍之廣,力度之大,都將是空前的”。

  高層屢屢發聲宣示改革,而三中全會的改革方案也逐漸“浮出水面”。日前中國官方高層智囊機構國務院發展研究中心(國研中心)首次向社會公開了其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文,勾勒出一幅詳盡的改革“路線圖”。

  2013年10月28日前,國研中心首次公開了其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文。負責方案制定的課題組由該中心主任李偉、國家發改委副主任劉鶴擔綱領銜,國研中心多位資深專家參與寫作。

  所謂“383”方案,是指包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的中國新一輪改革路線圖。

“383”方案構想圖

383改革方案构想图

“383”方案的簡介[2]

  報告指出,中國經濟社會發展存在深層次體制和政策弊端,為實現中共十八大提出的2020年全面建成小康社會的新要求和全面深化改革開放的新任務,今後幾年必須在深化改革開放、轉變發展方式上取得實質性進展。

  三位一體

  報告強調,新一輪改革目標是建立富有活力、創新導向、包容有序、法治保障社會主義市場經濟體制,具體措施是推動完善市場體系轉變政府職能創新企業體制的“三位一體”改革。

  八個重點改革領域

  報告認為,“三位一體”改革的關鍵在於“正確處理政府和市場的關係”,為此必須推動行政管理體制、壟斷行業、土地制度金融體系、財稅體制、國有資產管理體制、創新體制以及對外開放等八個重點領域的改革。

  三個關聯性改革組合

  報告具體提出了涉及上述八大領域的三大改革突破口:

  一是放開準入,引入外部投資者,加強競爭;

  二是深化社會保障體制改革,設立“國民基礎社會保障包”;

  三是深化土地制度改革,集體土地入市交易。

  除了為改革制定“路線圖”,報告還給出了改革的“時間表”,建議將改革分為三個階段,即2013年至2014年的近期改革、2015年至2017年的中期改革和2018年至2020年的遠期改革。

  此方案已形成名為《新一輪改革的戰略和路徑》的讀本,並交由中信出版社出版,全書將於2013年11月初上市

“383”方案的具體內容[3]

  “383方案”詳細如下:

  國務院發展研究中心課題組

  經過深入研究和討論,我們初步提出簡稱為“383方案”的改革設想,即包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的新一輪改革的基本思路和行動方案。

三位一體

  經濟體制新“三位一體”的改革思路

  (1)新一輪改革的目標,是建立富有活力、創新導向、包容有序、法治保障的社會主義市場經濟體制。富有活力,就是要大幅度減少政府對經濟活動的干預,通過完善產品市場和要素市場體系,更大程度地調動各方面的積極性;創新導向,就是營造有利於創新的制度環境,完善創新激勵機制,促進轉型升級,更大範圍地激發企業和個人的創造性;包容有序,就是大力推進權利公平機會公平規則公平,使全體人民通過勤奮努力公正分享發展成果;法治保障,就是使各種所有制經濟和各類經濟活動得到法律的平等對待和保護,穩定發展的信心和預期。經過改革,形成適應經濟社會發展的新形勢、新要求的制度環境,打造社會主義市場經濟體制的升級版。

  (2)實現上述目標,要在以往市場、政府和企業改革的基礎上,著力推動完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制的新“三位一體”改革。完善市場體系,重點是深化基礎產業領域和土地、勞動力資本生產要素市場的改革,使市場更大範圍、更為有效地發揮資源配置的基礎性作用;轉變政府職能,重點是減少審批,理順事權,提高透明度,促進財稅體制的重要轉型,使政府能夠更好地提供公共產品,維護社會公平正義;創新企業體制,重點是放寬準入、鼓勵競爭,營造各類企業平等使用生產要素和創新資源的外部環境,使企業由主要依托低成本要素組合優勢,轉向更多地依托轉型升級、創新驅動

  (3)在上述“三位一體”的改革中,關鍵是正確處理政府和市場的關係。政府和市場並非簡單的此消彼長關係,而應當形成互補共生的關係。國內外歷史經驗表明,有效的市場通常對應著有效的政府,反之亦然。政府應在外部性強、自身具備優勢、能夠給企業和市場帶來補充支撐效應的領域發揮作用。這樣,隨著市場和企業的成長,政府的作用也會相應增長。政府發揮作用的合理範圍也是隨著經濟增長階段和經濟形勢的變化而變化。在經濟發展的較低階段,政府在外部性突出、確定性較強的領域,如基礎設施建設領域,可以發揮重要作用,為企業發展創造有利條件,支持經濟的高速增長。而當大規模基礎設施建設時期結束,更多依靠產業升級和創新驅動的時候,政府就應當減少對經濟活動的直接參与,主要致力於培育有利於創新的制度和政策環境。在某些特殊情景如應對金融危機衝擊時,政府有必要採取一些行政措施,但轉入常規增長後,就要把本應由企業和市場來辦的事情交還給企業和市場。

八個重點改革領域

  改革的八個重點領域

  (1)以依法行政、公開透明、大幅度實質性減少行政審批為重點,深化政府行政管理體制改革。轉變發展方式、推進社會轉型,迫切需要轉變政府職能。應抓住當前深化改革的有利時機,推進各項職能轉變,大幅度實質性減少行政審批,提高政府決策科學性,增強政府運作透明度,儘快使依法行政取得實質性進展。

  ——有針對性地調整或完善政府基本職能。減少貸款規模、土地指標、產能數量等行政性直接干預手段,主要運用貨幣、財稅等總量手段改善巨集觀調控。調整市場監管重心,減少行業進入的前置性審批,加強質量、安全、環保、節能、技術標準等方面的一線監管。加大反壟斷和反不正當競爭執法力度,維護公平競爭環境,對監管不作為造成重大損失的,相關監管部門和人員需承擔相應法律和經濟責任。積極鼓勵和扶持社會力量參與提供公共服務,擴大政府購買服務範圍,促進公共服務多元化供給。

  ——採取得力措施,大幅度實質性減少行政審批。對國務院機構改革方案中已明確要清理和減少的行政許可行政審批,必須按期完成。對仍需審批的項目,規定審批時限,到期不批覆視為同意。對不涉及國家安全和企業秘密的審批,在網上公佈審批流程、條件和進度,接受企業和社會公眾的質詢。建立審批事項重大失誤責任追究制,對審批失當造成重大損失的,追究相關人員責任。

  ——提高政府決策效率和科學性。改進政府決策協調機制,將部門會簽制度改為牽頭部門負責制。對涉及公眾利益的重大決策,決策前應組織相關機構、智庫等進行必要論證,有的要舉行聽證會;事中要有跟進評估、反饋調整;事後應組織包括第三方機構在內的有關方面評估政策效果,並公佈評估結果。

  ——提高政府運行透明度。擴大各級政府在三公經費轉移支付等領域的公開內容,詳細公佈各級政府財政收支政府間轉移支付的計算方法。建立人民銀行、統計部門、審計部門向全國人大定期彙報制度,凡不涉及國家安全的統計數據及其計算方法,應及時公開。總結有關地方經驗,完善地方政府定期向人大彙報工作機制,推行電視、網上直播等做法,有效提高政府運行透明度。

  ——真正落實依法行政。引導、鼓勵公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段,維護自身正當權益,監督行政機關依法行使行政職權。選取“民告官”典型判例,進行適當宣傳。鼓勵公益訴訟,允許集體訴訟,以減少上訪和群體性事件。

  ——完善公職人員薪酬體系。根據經濟增長物價變動和社會平均收入水平,合理確定政府部門和公立機構職工收入水平及其增長機制。建立廉潔年金制度,公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的退休後方可領取。規範崗位權責,減少政府官員自由裁量權,構建“不能貪、不敢貪、不願貪”的防腐機制。率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔幹部做起,加快官員公佈個人財產進度。

  (2)以打破壟斷、促進競爭、重塑監管為重點,加快基礎產業領域改革。基礎產業的壟斷弊端,已對經濟社會發展全局產生了日益明顯的負面影響。大力度推進基礎行業改革刻不容緩。改革的重點是放寬準入,形成競爭性市場結構,同時在自然壟斷環節形成有效監管。

  ——開放投資,探索適合國情的鐵路運營模式。在原鐵道部改革、初步實現政企分開的基礎上,選擇一批發展潛力較大、業務邊界清晰、適合於成立幹線公司的項目,率先引入外部投資或者直接上市融資,同時進行其他市場化的融資試點,保障鐵路建設投資穩定增長。借鑒國際上“網運分離”“區域競爭”“幹線公司+平行線競爭”等運營模式,從實際出發,積極探索適合國情的鐵路運營模式。鐵路監管部門應制定並實施通路權開放等相關規則。

  ——以形成成品油定價新機制、放寬非常規油氣資源的勘探開發準入為突破口,推進石油天然氣行業的改革。建立國內與國際市場連通、具有重要定價影響力、以中國原油為標準產品的石油現貨和期貨交易市場。放開對進口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關部門不再直接規定成品油價格,改為在石油價格出現較大幅度波動時採取臨時性干預措施。放寬非常規油氣資源勘探開發市場準入,完善礦權出讓和轉讓制度,將頁岩油等非常規油氣資源作為獨立礦種,納入礦權管理,加速相關資源的勘探開發。將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來,組建若幹家油氣管網公司,並建立對油氣管網的政府監管制度。

  ——引入大用戶直購電,建立實時競爭發電市場,深化電力體制改革。實行大用戶直購電,建立實時競爭發電市場,開展“競價上網”,形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。推進電價形成機制改革,上網電價由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定;輸配電價實行政府管制,形成直接反映電網企業效率的獨立輸配電價;居民和中小工商業銷售電價仍實行政府指導價。率先實現輸配業務的財務分開,在開展試點的基礎上逐步實現輸配完全分開。

  ——加快業務相互開放,實質性推進三網融合。實現電信、互聯網、廣電主體業務相互開放和相互進入。整合分散的監管職能,建立統一監管體系。再次重組電信企業,形成多家競爭實力相當的電信運營商,以利於有效競爭

  (3)以權利平等、放開準入、公平分享為重點,深化土地制度改革。現行土地制度存在權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標是建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共用的土地制度,促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。

  ——提供平等保護土地產權的制度基礎設施。以落實集體成員權時點和量化集體資產為核心,確保農村土地承包關係長久不變。將農村承包地、宅基地、林地房屋等資源確權、登記、頒證到每個農民。實施以土地為基礎的不動產統一登記制度。在現有土地權屬基礎上,賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。

  ——構建平等進入、公平交易土地市場。在規劃和用途管制下,允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場,形成權利平等、規則統一的公開交易平臺,建立統一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓抵押二級市場。隨著農村集體建設用地直接入市,相應收縮政府徵地範圍,逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。在集體建設用地入市交易的架構下,對已經形成的“小產權房”,按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入,妥善解決這一歷史遺留問題。

  ——建立公平共用的土地增值收益分配製度。對被政府征收土地,改原用途補償為公平補償,農民房屋按市價補償,被徵地農民納入城鎮社保體系。改革土地出讓制度和用地模式,合理確定城市土地用於建設與農民留用比例。建立國家土地基金制度。

  ——建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度。建立土地價值評估體系。將土地稅收計徵重點從流轉環節轉向保有環節,實施從價計徵。率先對集體建設用地、儲備土地和囤積土地征收土地增值稅。

  ——建立國有土地資產經營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產經營,政府以國有土地所有者身份獲得土地權益,成立國有土地資產公司從事國有土地經營。改造國有土地儲備機構,建立國有土地資產交易市場。完善國有土地資產經營收益使用管理制度,明確國有土地資產經營收益不得當期使用,其用途和績效由人大審議監督。完善國有土地融資制度,用於抵押融資的土地必須權證和主體明確,由第三方機構進行資產評估

  ——建立以權屬管理和用途管製為核心的現代土地管理體制。制定國土空間規劃體系。強化土地利用總體規劃實施剛性,依法落實用途管制。加強土地權屬管理,建立統一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理,建立中央和地方權責對等的土地管理責任制度。

  (4)以降低金融行業準入門檻、推進利率匯率市場化為重點,推動金融體系改革。應當抓住全球經濟再平衡的有利時機,建立一個市場導向、高效而富有彈性的金融體系,支持轉型升級和城鎮化進程;化解潛在金融風險;與財稅體制和要素價格改革等相配合,形成協同效應

  ——深化金融機構產權結構和治理結構改革。降低金融行業準入門檻,形成多元化競爭性的金融體系,滿足實體經濟的金融服務需要。大幅降低各級政府對金融機構的持股比例,通過金股等國際通行的股權形式和有效監管,體現國家對金融機構的控制力。在城市商業銀行區域性金融機構經營狀況總體穩定的情況下,及早推進併購重組和股權多元化,以控制和化解風險隱患。降低金融行業準入門檻,鼓勵能滿足金融服務需求的新興民營金融機構的發展,特別是鼓勵有實力的互聯網機構發揮自身獨特優勢進入小微金融領域,鼓勵社會資金設立農村金融服務機構。

  ——推進利率市場化進程,倒逼金融機構提升競爭力和創新能力,為人民幣資本項目可兌換奠定基礎。推動大額可轉讓存單(CD)的利率市場化,取消貸款利率下浮限制,擴大市場化定價的金融產品規模,形成完整的市場化基準收益率曲線。設立存款保險制度,建立金融機構破產退出機制,以併購重組方式處置利率市場化過程中的問題金融機構。

  ——推進匯率形成機制市場化人民幣資本項目可兌換。十年內使人民幣成為主要的國際結算和投資計價貨幣,在局部市場成為國際儲備貨幣。以此倒逼外匯市場、跨境投資、債券市場、金融機構本外幣綜合經營等領域的改革。

  ——以適應轉型升級和城鎮化建設需要為重點完善金融市場體系。重點發展面向中小企業創新型企業創業板新三板場外市場等多層次資本市場體系。大幅度提高債券在融資結構中的比重,實現場內外市場、銀行間及交易所市場的互聯互通,建立統一的債券監管體系。深化發行制度市場化改革,重點從發行環節實質審核轉向信息披露。監管重點從行政性審批和保護金融機構,轉向防控風險為本和保護金融消費者。針對日趨活躍的跨市場金融創新活動,強化央行對金融體系系統性風險防範的協調職能。構建中央與地方分層有序的金融管理體系。

  (5)以優先調整事權、帶動財力重新配置為重點,啟動新一輪財稅體制改革。分稅制為基礎的財稅體制與社會主義市場經濟基本適應,總體方向需繼續堅持。針對現存的政府事權不清、收支結構不合理、地方債務風險突出等問題,應在維持巨集觀稅負和中央財力集中度基本穩定的前提下,以中央政府上劃部分事權建立“國民基礎社會保障包”為突破口,深入推進財稅體制改革,優化收支結構,促進政府職能轉變,增強中長期財政穩定性和可持續性。

  ——以事權合理劃分重新確定財力配置。合理確定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務、中央委托事務、中央引導和鼓勵性事務的邊界,規範省以下各級政府事權邊界。將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。按事權優先原則,進一步調整優化稅收劃分和轉移支付制度

  ——實施“國民基礎社會保障包”制度。為促進人口自由流動,保障國民基本社會權益,帶動資源優化配置和生產率提高,可設計並實施主要由中央和省級政府承擔責任的、低標準均等化的“國民基礎社會保障包”制度。起步階段該保障包的內容可包括:用名義賬戶制統一各類人群的基本養老保險,基本養老保險基金實行全國統籌;醫保參保補貼實現費隨人走,人口跨行政區流動時補貼由上級政府承擔;中央政府對義務教育生均經費實行按在校生人數均一定額投入;對全國低保對象按人頭實行均一定額補貼。這些待遇都記錄到統一的個人社會保障卡中,全體人民均可享受。社會保障卡具有補貼結算功能,並實現全國範圍的可攜帶。這樣就可形成與原有戶籍制度雙軌並行的新社會保障制度,隨著時間推移逐步擴展內容、提高水平,並最終取代戶籍制度

  ——積極推進以房產稅消費稅為主的地方主體稅建設。加快建立不動產登記制度。擴大房產稅試點範圍,儘快完善相關制度,一定過渡期後全面推開,並明確為區縣級政府主體稅。按照消費地原則將國內消費稅劃為地方稅,由生產環節改為零售環節征收,同時將車輛購置稅劃歸地方稅。全面減並非稅收入,市、區縣政府每項非稅收入征收均需要省級人大以上批准。

  ——規範地方發債制度,防範債務風險。健全政府會計制度,編製政府資產負債表。明確地方政府債務主體,提高地方融資活動透明度。規範地方融資平臺,“開前門、堵後門”,擴大地方政府自行發債範圍,並建立債務風險預警機制。啟動市政收益債發行,通過資產證券化、引入保險和養老金等機構投資者拓寬地方政府融資渠道。

  ——建立和完善基礎性財稅制度。實現全口徑預算,試行編製中期預算。在投入和服務程式上明確基本公共服務國家標準。按屬地原則解決稅源與徵稅地分離問題。把水、森林、地熱等納入資源稅征收範圍,開徵環境稅。全面提高政府稅收徵管能力,將個人納稅行為與個人信用掛鉤。建立第三方公共支出績效評估與監督制度。

  (6) 以重新界定職能、國有資產資本化為重點,深化國有資產管理體制改革近些年來,國有資產管理體制和國有企業改革取得一定進展,但仍存在定位不清、經營效率低下、競爭力不強等問題。與其他經濟體比較,我國數量龐大的國有資產可以在國家現代化建設中發揮特殊優勢。深化改革需要進一步明確國有資產職能定位、推進國有資產資本化、改進運營模式和治理方式,以實現國家能力提升和社會利益最大化目標。

  ——重新界定國有資產職能。按照提供廣義公共產品、提升國家能力、促進社會利益最大化的要求,明確國有資產具有以下四項基本職能。第一類是社會保障職能,重點是為養老、醫療、教育、住房、減貧、社會救助等方面的社會保障職能提供支持。第二類是提供非盈利性公共服務職能,主要涉及基礎設施、基礎產業中的普遍服務部分。第三類是促進戰略性產業穩定、競爭和創新的職能,主要涉及能源、交通、通信金融等領域。第四類是保障國家安全的職能,主要涉及國防領域。

  ——完成國有企業的公司制改造,為國有資產資本化創造條件。對尚未實行改製的國有企業,包括國有獨資企業集團公司,儘快實施規範的公司化改造。具備條件的,可實行股權結構多元化,或做出上市安排。

  ——按照不同職能建立一批國有資本運營基金。參照新加坡淡馬錫資產管理公司模式,與上述國有資產職能分類相對應,通過劃撥現有國有企業股權,建立一批國有資本投資運營基金。根據不同職能的特性,分別制定各類基金的出資方式、經營目標和考核機制。社會保障類基金在控制風險的前提下實現保值增值。非盈利性公共服務類基金通常會存在政策性虧損,應在成本控制服務標準等方面提出要求。對促進戰略性產業穩定、競爭和創新類基金,應提出在相關領域可考核的穩定供給、促進競爭和創新等政策性目標和相應的經營業績指標。國家安全類基金應服務於已定的國防建設目標,並完成相應的經營業績指標。

  ——建立和完善出資人制度和職業經理人制度。根據不同類別基金經營目標的要求,採取相應的出資方式,如社保類基金主要採取分散投資方式,其他類別基金可採取參股、控股以至獨資等方式。採取公開招聘、競爭上崗、有進有出等方式,形成具備國際水準的職業經理人制度。

  ——國資委依據已定的經營目標和考核機制,對各類基金進行監督管理,並任免其負責人。國資委日常工作對國務院負責,定期向全國人大報告工作並接受質詢和監督。從中長期看,應形成包括國有資本和財政資金在內的統一的國家資產負債表,財政盈餘可充實國有資本,國有資本也可以彌補財政赤字。

  (7)以改進競爭環境和激勵機製為重點,促進創新和綠色發展。企業為主體的創新是實現我國經濟轉型的基礎。實現產業升級、創新驅動和綠色發展,需要營造有利於創新的外部環境,完善創新激勵機制,改革政府支持創新的方式,增強創新的內生動力。

  ——營造公平競爭和包容寬鬆的創新環境。制定包括減少政府干預、加強市場監管和執法、鼓勵社會監督在內的“一攬子”規範市場秩序的措施,從根本上扭轉假冒偽劣和非法仿製嚴重、環保等外部性監管不到位、企業熱衷於尋找政策機會和“搞關係”而不願創新的狀況。寬容對待在信息通信、電子商務新能源電動汽車、金融等領域出現的新業態、新技術、新商業模式,堅持審慎管理,為創新留出足夠空間和時間。

  ——構建新型的企業創新體系。培育和形成一批通過競爭成長起來的創新型行業領先大企業,發揮其重大技術研發、技術集成、推進產業化的優勢。創造條件,使創新型民營大企業能夠平等使用創新資源。發展風險投資信息服務、技術交易、人才服務、併購融資創新服務業,以支持中小企業創新活動。制定支持產業鏈創新、技術轉讓企業併購的政策,鼓勵基於市場化的產業聯盟協同創新,促進大企業更多地集成、收購中小企業創新成果。

  ——加強創新基礎設施建設,加快形成創新資源聚集區。進一步增加國家在信息基礎設施、數據資源、大科學工程、重大公共技術平臺的資金投入,以支持更廣泛的研究開發和創新應用。選擇有條件的城市,加快科研、人才、戶籍、教育、金融、城市建設等綜合改革,鼓勵先行先試,在全國形成若幹個企業創新活躍、創新服務業發展較快的創新資源集聚區。

  ——推動大學改革,加強基礎研究,鼓勵自由探索。逐步實現大學去行政化,探索建立由校董會、校長、監督機構組成的大學治理架構,讓教育家辦教育,落實高校辦學自主權。放寬辦學限制,鼓勵國外一流大學來華合作或獨立辦學,引進國際通行的教學和科研管理機制。重點培育和支持一批有戰略地位的基礎研究機構。設立若幹環境寬鬆、經費充裕、吸引國內外一流學者、以基礎研究突破為目標的研究機構。適應基礎研究、應用研究、產業化相互滲透的趨勢,支持集基礎研究突破和實現產業化為一體的新興創新模式。

  ——改進政府支持創新的方式。改革以項目直接撥款為主的科技經費支持方式,建立以基金等金融手段支持研發和產業化的財政支持機制。財政資金應更多地用於激勵研發人員。加大普惠性政策支持的力度,減少對企業點對點的資金支持,研發費用加計扣除稅收政策的抵稅規模應逐步超過財政科技經費規模。對有良好外部性的創新產品實行後補貼和需求側支持。大幅提高侵犯知識產權的違法成本,通過重大案件判例樹立司法權威。跨地區知識產權糾紛應由第三方法院裁決。

  ——引入市場化的生態環保促進機制,實行更嚴格的環保制度。建立地區減排合作機制和各種排污權交易制度,形成市場化的減排激勵。完善地區間生態補償和生態支付制度。逐步提高礦產開發的環境補償標準,實現環境成本內部化。加快制定和出台《清潔空氣法》,修改《環境保護法》等重要法規,加強環保執法。

  (8)以服務業開放為重點,深化涉外經濟體制改革應加快涉外經濟體制改革,建立對全球高端生產要素富有吸引力的體制環境,提高我國整合國際資源、開拓外部市場的能力,促進國內改革與形成國際競爭新優勢。

  ——以擴大開放倒逼國內改革。推動能源、電信、金融等基礎行業對外開放,引入有競爭力的投資和經營者,帶動國內競爭。深化文化、教育、醫療衛生、體育等開放,引入新理念、機制和商業模式,帶動服務業加快發展。

  ——打造對高端產業生產要素具有更強吸引力的投資環境。改革外資審批體制,開展準入前國民待遇與“非禁即入”的試點;統一內外資法律,強化法律法規的一致執行,形成各類所有制企業平等有序競爭市場環境

  ——加快對外投資體制改革。減少對外投資審批環節,提高審批效率;加強對外投資保護,保障海外利益,避免重覆徵稅;重新定位政府職能,從註重事前審批轉向改善對外投資信息、法律、融資保險服務

  ——加快外貿體制改革,增強高附加價值出口競爭力。完善出口退稅制度,減少對上游投入品的歧視;以海關特殊監管區為基礎開展自由貿易園區試點;開展貿易投資便利化改革,不同監管部門聯合查驗,降低收費;以暫定稅率方式,推行結構性降低關稅;在存在進口特許權領域放鬆進口權管制,引入更多競爭;以中日韓自貿區為重點,加快談判建立高質量的自由貿易區

  ——加快對外談判體制改革,提高參與國際經濟治理能力。改進涉外經濟貿易決策協調機制,加大高層協調力度;改革涉外人事制度,在政府機構與國際組織間建立人才雙向流動的機制;建立智庫參與涉外經濟決策的機制,增強我國在國際經濟治理機制中的倡議能力。

“383”方案解讀[4]

  A.集體土地直接入市,小產權房有條件轉正,補繳土地出讓收入,解決小產權房歷史遺留問題

  在土地制度改革方面,“383”方案提出在規劃和用途管制下,允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場,收縮政府徵地範圍。對已經形成的“小產權房”,按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入,妥善解決這一歷史遺留問題。

  按照現行的土地管理制度,城市土地歸國家所有,農村土地屬集體所有。農村集體土地不能進入城市建設,必須經過徵地變為國有土地。而低價從農民手中徵地再高價賣出成為很多地方政府重要的收入來源,是為“土地財政”。這種土地二元結構導致農民享受不到土地增值帶來的益處,成為徵地拆遷矛盾多發的根源。也因為如此,許多專家建議將農村集體土地直接入市作為改革土地管理制度的重要突破口。

  農業部政策法規司原司長郭書田認為,解決土地的市場化問題,將農村集體所有制土地與城市土地一樣納入市場化路徑是可行的。目前土地制度的最大問題在於,農民的產權得不到保障,地方政府壟斷了土地一級市場,財政主要來源靠土地收入。要改革土地制度,必須改變地方政府職能,放開一級市場,才能實現土地市場的一體化。不解決這個問題,僅僅靠提高徵地補償標準,土地制度改革就不可能徹底。

  但郭書田表示,這樣的改革會斷了地方政府的土地財政之路,因此必須配套進行財稅改革,改變中央財政地方財政的關係。

  郭書田表示,在形成統一的土地市場之後,土地的價格就可以由市場供求關係來決定,政府負責制定規則、監督。

  B.對審批項目規定審批時限,到期不批覆視為同意

  國務院發展研究中心的改革方案報告中提出,大幅度實質性減少行政審批,對仍需審批的項目,規定審批時限,到期不批覆視為同意。此外,要建立審批事項重大失誤責任追究制,對審批失當造成重大損失的,追究相關人員責任。

  此前,中央書記處書記、國務委員兼國務院秘書長、國家行政學院院長楊晶在“省部級領導幹部轉型升級研討班”開班講話中指出,目前中央層面仍有1500多個行政審批事項,地方政府層面還有1.7萬個。

  而2013年的全國兩會上,中央政治局常委、國務院總理李克強承諾,本屆政府內要削減1/3以上的行政審批事項,也就是說,中央層面至少有500項行政審批事項要被取消或下放。

  本屆政府減少行政審批的力度不可謂不大。截至2013年6月,國務院已經兩次減少行政審批事項,又取消了314項各省(區、市)設立的行政事業性收費

  “基本從2006年開始,全國各地陸續就行政審批制度改革進行探索和嘗試,廣東、四川等地,都有比較好的做法。”國家行政學院竹立家認為,有關對“規定審批時限”、“建立審批事項重大失誤責任追究制”的改革建議,通過一些地方嘗試也取得不錯效果,“但從各地行政審批制度改革效果來看,一段時間後很多改革措施也會出現回潮和不了了之。”

  竹立家認為,行政審批制度改革難以執行到位,根本還在於政府改革未觸及要害。

  “行政體制改革的要害仍在於政府自身建設的改革,而行政審批制度改革只是其中的一方面。”竹立家認為,只有通過政府內部管理機制、責任機制、績效機制、獎懲機制的建立健全,提高政府自身的戰鬥力和執行力,才能將行政審批制度改革等措施落實到位。

  國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為,減少行政審批項目的數量多少不重要,政府是否真正轉變了職能,成為了服務型政府才是關鍵因素。因而這場“政府革自己的命”的改革,成效到底如何,仍待觀察。

  C.建立公務員廉潔年金制度,公共部門及國企領導班子、新提拔幹部率先公佈個人財產

  國務院發展研究中心的改革方案報告中提出,建立廉潔年金制度,公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的退休後方可領取。此外,率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔幹部做起,加快官員公佈個人財產進度。

  2013年5月,人社部養老保險司原副司長張建明曾在海南表示,我國正在探索建立針對公務員的廉政年金制度。

  廉潔年金數額該定多少?

  目前,新加坡、香港都已實行廉潔年金制度,廉潔勤政的公務員在退休後可以拿到一大筆(比如香港約為400萬-500萬港元)廉潔金,但如果公務員在職期間被髮現腐敗行為,這筆錢將被取消,以此化解公職人員的腐敗動機。我國曾在江門試行這一制度,但後來已在實際操作中停止。

  中國人民大學廉政研究中心主任毛昭輝表示,如果我國實行公務員廉潔年金制度,確實能對公職人員抑制腐敗、勤政起到一定的作用,但實施中需要註意幾個問題。

  首先,廉潔年金數額定為多少?如果這筆費用定得太高,對於政府財政將是一筆很大的負擔和開支公眾可能很難接受。但是如果這筆錢不多,很難起到化解腐敗的作用。比如,假設一個公務員工資為5000元,其廉潔年金的比例為個人工資10%+財政補貼工資的10%,那麼,其每月的廉潔年金1000元,一年為1.2萬元,考慮到工資的合理增長,30年後,其退休後可領取的廉政年金約為50萬元。這個數額與目前香港、新加坡的做法都有很大差距,對公職人員群體不會有太大的抑制腐敗的作用。

  其次,這筆費用何時發放?國外的做法是公職人員退休之後才能領取這一大筆錢,但實際上,公職人員最要用錢的時候不一定是退休後。比如有的公職人員提出,他在40-50歲時最需要花錢,但這個年齡又領不到這筆錢,而等退休後再發這筆錢,對他們來說意義已經不大。

  毛昭輝認為,公務員廉潔年金應該包含兩方面的含義,一是廉潔,二是勤政,只有公務員滿足這兩方麵條件,才能領取。目前我國的公務員工資不算太高,許多腐敗屬於需求性腐敗,如果實行廉潔年金制度,對於促進公務員的廉潔能起到一定的作用。其次,我國公務員目前的激勵機制比較單一,基本只有晉升這一渠道,如果真的實施這一制度,對促進公務員的勤政也能起到一定的作用。

  哪些算“公共部門”提法含糊

  此次報告中還有一個備受關註的提法是:要率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔幹部做起,加快官員公佈個人財產進度。

  毛昭輝說,報告中提出“率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔幹部做起”,是個比較模糊的提法,需要說清楚哪些部門算公共部門?從廣義上說,所有政府部門應該都算公共部門,而如果是所有政府部門、國企領導班子都公佈個人財產,是值得肯定的做法,但是如果只是“新人新辦法”,只在新提拔的幹部中推行,意味著一大批擁有不實財產的幹部會游離於法律之外。

  2013年開始,中紀委要求,對領導幹部申報的個人重大事項進行抽查,反腐專家認為,這可認為是我國推進官員財產申報制度的一個過渡辦法。

  D.房產稅一定過渡期後全面推開,明確為區縣級政府主體稅

  國務院發展研究中心的改革方案報告中提出,要擴大房產稅試點範圍,儘快完善相關制度,一定過渡期後全面推開,並明確為區縣級政府主體稅。

  房產稅的討論由來已久,最開始是重慶、上海兩地作為房地產調控的手段試點開徵房產稅。

  在財稅改革的討論中,房產稅作為“構建地方稅體系”的一部分再次成為熱點話題。財政部財政科學研究所所長賈康就力挺擴大房產稅試點,使房產稅成為地方財政收入的重要組成部分。國務院發展研究中心巨集觀經濟研究部第一研究室主任陳昌盛日前接受媒體採訪時也建議,設定3年左右過渡期,然後正式全面開徵房產稅,明確為區縣級政府主要稅收來源。

  中央黨校教授周天勇表示,房產稅在理論上適合作為地方稅的重要稅種。但是要把房產稅作為區縣級政府的主要稅收來源,目前還面臨很多重大問題。首先要成為主要稅收來源,就必須對所有房產包括一套房收稅,否則稅源太小,收入太少,不足以成為主體稅種。他舉重慶和上海兩地試點房產稅的例子說,如果只是對“豪宅”或者二套三套房收稅,如果稅率太低,稅收就太少,如果稅率過高,會使二套房三套房的所有者出售房產,大家都變成只有一套房,那就無稅可收了。但是目前要對一套房收稅,阻力非常大。其次,如果全面征收房產稅,就必須廢除土地出讓金,否則就是雙重收稅。

  E.基礎養老金由中央提供,按事權優先原則,調整優化稅收劃分和轉移支付制度

  國務院發展研究中心的改革方案報告中提出,新一輪財稅體制改革要以優先調整事權、帶動財力重新配置為重點,將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權,按事權優先原則,進一步調整優化稅收劃分和轉移支付制度。

  中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗表示,所謂“事權”其實是支出責任。在目前的體制中,中央地方事權劃分不清,很多時候是中央出政策,地方執行,執行中所需要的財政支出,絕大多數都是地方負責,中央只承擔很少的一部分。但是地方的財力有限,導致財政緊張。中央黨校教授周天勇統計的數據顯示,當前地方政府用45%的預算財力承擔著75%的事務。

  周天勇表示,現在在支出責任方面很不明確,很多時候是中央出一點,省級出一點,地方再配套一點,這種“大家抬”的情況必須改變,必須分清中央和地方的責任,該誰負責就由誰負責。

  熊文釗和周天勇都認為,全國性的公共服務產品,比如養老保險等,應該由中央政府提供,因為社會保障涉及人口流動和公平的問題,有利於公共服務的均等化。周天勇表示,將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全等劃為中央事權,意味著這些領域將變為中央垂直管理,其人事和財政保障都將劃歸中央,這對保障公平有一定作用。

  熊文釗還表示,在事權劃分基礎上,要加大一般轉移支付的比例,減少專項轉移支付,同時提高轉移支付的透明度,避免“會哭的孩子有奶吃”、大量財政安排不透明的現象。

  F.關鍵部門應向全國人大定期彙報,凡不涉及國家安全的統計數據及其計算方法,應及時公開

  國務院發展研究中心的改革方案報告中提出,“建立人民銀行、統計部門、審計部門向全國人大定期彙報制度,凡不涉及國家安全的統計數據及其計算方法,應及時公開。”這是該改革方案中提到的針對“提高政府運行透明度”而進行的制度創新

  國家行政學院公共管理學院教授劉旭濤表示,“這一制度設計可能是著眼於提高數據的可信度,強調其公信力”。他說,“統計數字作為公共信息,應該被全社會所共用。社會上對銀行和統計部門的數字帶有一些質疑,通過這一制度,首先是要求公開,第二是通過人大的定期監督,因為人大本身在法律上對政府負有監督責任。”

  國家行政學院教授竹立家則表示,“不論是政府經濟權力,還是政府行政權力,審計部門、統計部門、央行,還有最高檢、反貪局等都是對權力進行監督的關鍵部門,這些部門應該定期向全國人大進行彙報。”他認為,這種向人大定期彙報的制度應該進一步推廣到地方。

“383”方案與房地產市場[5]

  方案列舉了八個改革的重點領域,其中之一涉及房地產和土地制度改革。由於當前房地產業對拉動經濟發展具有重要作用,因此,有關房地產和土地制度的改革,就顯得尤為重要。農村集體土地有條件入市、小產權房有條件妥善解決以及房產稅從試點到全面實施,“383改革方案”中的這些提法無疑順應了時代呼喚,也是對此前房地產市場頑疾的一種大刀闊斧的改革。

  現行《土地管理法》規定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。”這就意味著建設用地涉及農村集體土地,都必須先由政府征收轉化為建設用地,然後由政府向市場壟斷供應土地,從中獲取土地出讓金,這也是土地財政的核心。更重要的是,地方政府手中的土地是金融機構看好的優質抵押品,地方政府從金融機構獲得了大量信貸資金。正是認識到了土地是“財富之母”,越來越多的地方政府走上了通過“經營土地”發展地方經濟的路徑。

  然而,這種路徑,至少帶來了三大難題:

  其一,由於土地市場存在著用途管制和所有制管制,土地供應彈性很小,無法及時跟上市場需求,再加上政府壟斷供應土地和招拍掛的地價競價制度,這就導致土地市場價格一輪一輪地上漲,地價上漲往往帶動了房價上漲。地根鬆緊對於房地產市場存在著巨大的正衝擊和負衝擊,引發了房地產市場紊亂,也扭曲了土地市場和房產市場的價格。土地收益分配主要傾向於政府,而被徵地農民所獲甚少,由此誘發了一系列關於拆遷和圈地的群體性事件。

  其二,由於房價上漲超過了大量剛性需求者的購買能力,因此,“小產權房”就以其價格相對較低的優勢而受熱捧。“小產權房”並非法律意義上的概念,而是描述在農民集體土地上建設的、未繳納土地出讓金等費用的房產,其與大產權房最大的區別,是農村集體建設用地沒有經過地方政府徵地出讓的程式,從而處於“非法狀態”。小產權房的法律地位問題不解決,既無法讓農民合法地獲得土地增值的收益,也無法保障購房者的權益。

  第三,地方政府通過土地抵押方式獲得了大量信貸資金和其他資金,導致地方債越滾越大。在房地產業繁榮時期,人們可能會選擇無視其中暗含著的風險,可一旦地價下降,土地抵押品價值降低,地方債務危機就可能會爆發,還有可能引發金融風暴。更重要的是,基礎設施以及其他不動產投資往往需要大量信貸,地價和房價上漲創造了大量信貸,從而倒逼貨幣被動超發,現在中國的廣義貨幣(M2)已經超過百萬億元,這有可能會導致巨集觀調控失靈。

  正是現行土地制度存在權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端,所以,“383改革方案”提出的改革目標是建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共用的土地制度,促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。

  具體來說,針對第一個難題,方案建議:“在規劃和用途管制下,允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場,形成權利平等、規則統一的公開交易平臺,建立統一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。隨著農村集體建設用地直接入市,相應收縮政府徵地範圍,逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。”這將從根本上打破地方政府對土地市場的壟斷定價,有利於土地順暢進入供應市場,從而降低土地交易成本和地方政府的壟斷租金,解決地根不規則的鬆緊對於房地產市場的外部衝擊,並減少因圈地和拆遷導致的社會矛盾。

  針對第二個難題,方案明確指出:“在集體建設用地入市交易的架構下,對已經形成的‘小產權房’,按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入,妥善解決這一歷史遺留問題。”“383改革方案”直面了小產權房大量存在的現實。如果方案得到落實,將會緩解緊張的樓市供求關係,保護購房者的產權。

  針對第三個難題,方案提出要“減少貸款規模、土地指標、產能數量等行政性直接干預手段,主要運用貨幣、財稅等總量手段改善巨集觀調控”。過去,對於貸款規模和土地指標直接控制,金融機構和地方政府往往利用各種辦法突破上述限制,導致巨集觀調控失靈。“383改革方案”提出將更多地採取貨幣政策財稅政策以改善巨集觀調控的效果,值得期待。例如,如果採取上調利率的辦法,將增加貸款成本,就有可能遏制地方債的大幅度膨脹,有利於控制貸款規模,從而限制貨幣被動超發。

  這樣,從功能上來說,“383改革方案”可謂有破有立,破的是土地財政的“租費”問題,立起來的是稅收制度,實質上是“以稅替租”。其一,方案建議:“加快建立不動產登記制度。擴大房產稅試點範圍,儘快完善相關制度,一定過渡期後全面推開,並明確為區縣級政府主體稅。”房產稅是地方政府的主體稅,目的是替代土地出讓金,為地方提供一個穩定的財政收入來源,防止地方債風險繼續放大,並打破“土地—房價”上漲的惡性迴圈。其二,“率先對集體建設用地、儲備土地和囤積土地征收土地增值稅”。這將有效地擴張地方財政收入,從而減少對土地財政的依賴。其三,“將土地稅收計徵重點從流轉環節轉向保有環節,實施從價計徵”,對於投資者來說,該措施將會抬高土地持有成本,對於投機性需求有遏制功能。

  “383改革方案”改變了此前調控土地市場、房產市場的思路,減少了行政干預房地產調控的手段,構建了調控的長效機制,將對中國房地產市場的運行節奏、周期、趨勢產生深遠影響。

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參考文獻

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評論(共6條)

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可恨密码记不住 (討論 | 貢獻) 在 2013年10月29日 12:58 發表

當天就,一樓了,

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可恨密码记不住 (討論 | 貢獻) 在 2013年10月29日 13:05 發表

熱詞

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可恨密码记不住 (討論 | 貢獻) 在 2013年10月29日 13:12 發表

網上應該會有改革時間表,改革流程圖

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122.248.18.* 在 2013年11月1日 14:24 發表

不幹涉及真正的:教育,養老,住房等,打倒權貴,特權等等,就都是忽悠,都是一派胡言。

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14.18.199.* 在 2013年11月2日 20:05 發表

沒有乾貨

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183.191.191.* 在 2019年1月31日 21:53 發表

這些方案也挺好的,這些年過去,也沒見落實啊

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