基础性项目投资

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什么是基础性项目投资

  基础性项目投资是指对基础产业的投资。

基础性项目投资的特点

  其特点为:初始投资大、周期长、回收慢。基础产业包括农业基础工业基础设施

基础性项目投资的范围与意义

  (一)基础产业

  基础产业是支撑一国经济运行的基础部门,它决定着工业、农业、商业等直接生产活动的发展水平。一国的基础产业越发达,该国的国民经济运行就越顺畅,越有效,人民的生活也越便利,生活质量相对来说也就越高。基础产业的内涵,是指经济社会活动的农业、基础工业和基础设施。基础工业主要指能源(包括电力)工业和基本原材料(包括建筑材料钢材、石油化工材料等)工业;基础设施主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利和城市供排水、供气、供电等设施。

  1.农业

  农业是国民经济的基础,这是一句人人耳熟能详的话。农业的地位,在于它不仅为人类提供食品等基本的生活资料,为工业提供原材料,而且农业劳动生产率的提高是整个社会劳动生产力提高的基础。“无农不稳”就是对农业基础地位的最好概括。

  大部分国家的农业都是分散经营的,农产品具有同质性,自然具有最强的竞争性。按照政府投资的上述原则,政府是不应该对农业进行投资的。但是,即使在全球经济依从工业化迈向信息化的今天,世界各国,包括发达国家依然把农业作为重点保护的对象。美国、欧盟各国等每年都向农业提供巨额的补贴。这里面固然有历史的原因,不过,农业容易遭受自然灾害的较高风险性以及农业基础设施的效益外溢性、农产品的国际竞争力等方面的原因使得政府对农业的投资成为必不可少。

  对我国来讲,加入世贸组织对我国农业和农产品带来极大的挑战。我国农业劳动生产率低,主要农产品价格高于国际市场价格30-50%,给农民增收和农产品出口带来很大的冲击。占人口70%以上的农民的收入水平上不去,就谈不上扩大内需经济增长速度即使短期内上去了,基础也是不牢固的。从统计数字来看(见表8-1),我国财政支农支出占财政支出的比重自改革开放以来一直未超过8%,近几年来甚至不断下降,这不由得令人担忧。所以,增加对农业基础设施建设的投入,增加对农业科技的投入,加强对农民的技术培训,充分利用WTO的 “绿箱”和“黄箱”政策加大对农业的支持力度,不仅是必要的,而且是刻不容缓的。这一点,已经体现在《十五纲要》中:“加强农业和农村基础设施建设。进一步增加投入,加快大江大河大湖治理,抓紧主要江河控制性工程建设和病险水库加固,提高防洪调蓄能力。着力抓好大型灌区节水工程改造,积极开展群众性农田水利建设,搞好水土保持。加强国家商品粮和优质农产品基地建设,搞好农业综合开发。继续加强农村电网、通信、广播电视、道路、供水等设施建设,切实改善农村生产、生活和市场条件。”

  2.基础设施

  在社会经济活动中,基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”。即“具有铁路、建筑物、农业改良、排水设备等形式的固定资本”。[1]其特点是:“作为生产资料来看,固定资本在这里与机器一类的东西不同,因为它同时被不同的资本当作它们共同的生产条件和流通条件来使用(我们在这里还没有涉及消费本身)。固定资本不是表现为被包含在特殊生产过程中的东西,而是表现为各特殊资本的大量这类生产过程的联络动脉,它就是由这些特殊资本一部分一部分地消耗掉的。因此,在这种场合,对于所有这类特殊资本及其特殊生产过程来说,固定资本是一种特殊的同它们相分离的生产部门的产品,但是,在这里不能像机器的买卖那样,一个生产者不能把它作为流动资本售出,另一个生产者也不能把它作为固定资本买进来;相反,它只有以固定资本自身的形式才能出售。”[2]马克思的话隐含着下述意义:作为共同生产条件的固定资产,不能被某单个生产者独家使用,它不是独占性地处在某个特殊的生产过程中,不能被卖者当作商品一次性地将整体出售给使用者。这些特性决定了它具有“公共产品”的一般特性。

  3.基础工业

  基础工业是处在“上游”的生产部门。“上游”是指基础工业所提供的产品是其他生产部门(也包括本部门)生产和再生产时所必需的投入品,如能源和原材料。从价值构成上分析,基础工业所提供的产品的价格,构成其他部门产品成本的组成部分。它们的价格变动具有很强的连锁效应,会引起整个产业成本的波动。

  基础设施和基础工业大都属于资本密集型行业,具有一定程度的自然垄断性和规模效益特征,需要大量的资本投入,而且它们大多建设周期比较长,投资形成生产能力和回收投资的时间往往需要许多年,部分项目收益率较低甚至不能直接产生经济效益,所以存在较大的风险。这些特点决定了这些产业很难由个别企业的独立投资来完成,尤其在经济发展的初期阶段,没有政府强有力的资金支持和对投资风险的分担,很难有效地推动它们的发展。所以需要政府在较大程度上的介入。

  (二)高技术产业

  高新技术产业是一个国家未来竞争力和国际地位的决定因素。二十世纪后期,随着一系列重大科学发现和技术突破,以信息技术产业、生物技术产业为重点的高技术产业迅速成长。高技术产业已经成为当前世界经济发展的动力,成为世界大国争夺的战略制高点。高技术产业的发展水平,不但决定着国际竞争力的高低,而且决定着一个国家在世界经济中的分工地位,从而决定了在国际贫富两极分化中的国家前途。高技术产业已经成为影响世界经济、政治格局变化的重要因素,是发达国家推行经济全球化的重要基础。借助高技术产业的发展优势,发达国家进一步巩固了控制世界经济秩序的地位。同时,高技术产业使发展中国家实现工业化的途径和内容发生了根本性变化,发展中国家必须把发展高技术产业作为推进工业化的重要内容,走信息化带动工业化的道路。

  我国已胜利完成现代化建设的前两步战略目标,开始实施第三步战略部署。“十五”及以后一段时期,是我国经济社会发展的重要阶段,是进行经济结构战略性调整的关键时期,加快发展高技术产业是经济结构战略性调整的重要任务之一。

  高新技术产业大都属于资本技术密集型行业,与基础产业相比具有较强的竞争性,其发展的初期同样需要大规模的投资。所不同的是它们的投资风险非常高,一旦失败甚至可能血本无归。尽管在高收益的吸引下很多私人部门也会涉足高新技术产业,但是完全依赖私人部门的话,其投资可能是不充分的,所以需要政府对它们给与必要的扶持,同时将风险尽可能地分散。随着其自身的不断强大,积累能力不断增强,政府则应逐渐退出已经成熟发展的领域,把资金变现以投向新的产业。

  (三)支柱产业

  所谓支柱产业,指在国民经济中生产发展速度较快,对整个经济起引导和推动作用的先导性产业。支柱产业具有较强的连锁效应:诱导新产业崛起;对为其提供生产资料的各部门、所处地区的经济结构和发展变化,有深刻而广泛的影响。可以说,支柱产业是带动国民经济腾飞的主力军。

  支柱产业具有以下特征:一是产出规模大,在国内生产总值GDP中占较大比重。二是市场扩张能力强、需求弹性高,发展快于其他行业。三是生产率持续、快速增长,生产成本不断下降。四是扩大就业。五是产业关联度高、长期预期效果好。六是节约能源和资源

  在一个国家或地区经济发展的不同时期,支柱产业的内容也在变化。例如我国“九五”以来以机械、电子、石油化工、汽车制造和建筑业为支柱产业。其中的电子信息产业,经过“九五”迅速成长为支柱产业,对工业增长经济增长贡献率明显提高。据测算,2000年在工业增长8.9个百分点中,电子信息产业拉动约为1.8个百分点,贡献率为19%,远远超过了其它行业对经济增长的贡献;实现利润339亿元,是工业行业中利润超过300亿元的第三大支撑行业。

  支柱产业大都具有竞争性特征,为什么政府还要对其投资呢?这一点,在发展中国家,尤其是在中国,具有特别的意义和原因。

  自新中国成立以来,经过五十多年的艰苦奋斗,我国建立了门类齐全的国民经济体系。作为长期实行计划经济的结果,我国存在着大量的国有企业,它们构成国民经济的主体。很多国有企业设备陈旧、技术落后、产品质量低下、经济效益滑坡,已经到了不进行技术改造就没有出路的境地。按照“十五”计划,产业结构调整和升级是政府经济工作的中心和重点。由于国有企业自身的积累能力较低,其技术改造等方面还不得不需要政府的支持。

  世界各国政府都采取与本国国情相适应的方式支持基础产业、支柱产业和高技术产业的发展。

基础性项目投资的资金来源与融资方式

  尽管基础性项目在国民经济中的地位非常重要,但并不意味着对它们的投资所需资金全部由政府来“承包”。恰恰相反,在市场经济条件下,基础性项目建设的投资来源,除了涉及国家经济安全的某些项目主要靠财政资金外,大部分项目都可采取多样化的筹资渠道,政府财政资金要充分发挥引导和示范作用,发挥杠杆作用,“四两拨千斤”,以少量的财政资金带动庞大的社会资金,以求取得一马当先引来万马奔腾的效果。

  (一)政府财政资金

  包括财政预算内资金和预算外资金,主要来自税收收入和规费收入。与资金来源相对应,无偿性收入应该用于具有纯公共产品性质的基础设施,。

  政府投资支出的范围和规模,主要取决于不同国家政府职能的范围大小。一般说来,发达国家的政府投资支出在总支出中所占的比重相对较小,因为根据发展型公共支出增长模型理论,这些国家的经济发展已经达到一定程度,基础设施和基础工业已经比较健全;另一个原因是这些国家的私人投资比重很高。发展中国家的政府投资支出占总支出的比重较高,一方面由于发展中国家的经济基础较为薄弱,另一方面发展中国家的金融化程度较低,私人资本有限,参与准公共投资的可能性不大。

  从国际比较看,政府投资支出在总支出中所占的比重,根据各国政府的政策不同而不同。一般情况是,推行经济国有化政策的国家,政府投资支出数额较大,在支出总额中的比重较高。主张经济自由化、反对政府过多于预经济的国家,政府投资支出数额较小,在支出总额中的比重也较低。如表8—1。

  表—1 部分国家资本支出占中央政府支出的比重 (%)

年份国别美国加拿大澳大利亚英国法国瑞典印度新加坡韩国
1981—19905.11.86.45.34.63.213.128.614.8
1991—19954.41.45.26.64.92.511.522.715.5

  资料来源:世界银行:《1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997

  中国经济体制改革以来,政府逐步从盈利性行业中退出,从财政支出结构看,削减最多的是基建支出,从财政支出总额的40%下降到12%左右。主要是因为在计划经济条件下,政府是资源配置的主体,承担了大量的经济建设支出,其中包括了全部的基础设施投资支出。改革开放以后,国家不断对国有企业放权让利,财政收入占GDP的比重逐年降低,更多的投资逐渐让位于企业承担。近些年来,中国财政支出更多的是用来提供公共产品和公共服务,如基础设施和社会服务。表8—2反映了中国近年来政府投资支出在财政支出中所占比重的变化。

  表-2:改革以来中国预算内支出中的政府投资支出 单位:亿元,%

年份财政支出基本建设流动资金挖潜改造地质勘探支农支出
绝对额比例绝对额比例绝对额比例绝对额比例绝对额比例
19781122.09451.9240.2766.65.9463.245.6420.151.876.956.86
19791281.79443.6834.6152.054.0671.795.621.671.6989.977.02
19801228.83346.3628.1936.712.9980.456.5522.571.8482.126.68
19811138.41257.5522.6222.842.0165.35.7421.851.9273.686.47
19821229.98269.1221.88213.6317.469.025.6123.051.8779.886.49
19831409.52344.9824.4712.890.9178.715.5823.61.6786.666.15
19841701.2454.1226.699.960.59111.776.5726.221.5495.935.64
19852004.5554.5627.6714.30.71103.425.1629.581.48101.045.04
19862204.91596.0827.039.940.45129.855.8930.61.39124.35.64
19872262.18521.6423.0612.060.53124.935.5230.291.34134.165.93
19882491.21494.7619.869.590.38151.016.0632.511.3158.746.37
19892823.78481.717.0612.090.43146.35.1833.161.17197.126.98
19903083.59547.3917.7510.90.35153.914.9936.191.17221.767.19
19913386.62559.6216.5213.080.39180.815.3438.341.13243.557.19
19923742.2555.914.8510.630.28223.625.9844.071.18269.047.19
19934642.3591.9312.7518.480.4421.389.0849.061.06323.426.97
19945792.62639.7211.0417.330.3415.137.1764.131.11399.76.9
19956823.72789.4211.5734.80.51494.457.2566.320.97430.226.3
19967937.55907.4411.4342.930.54523.026.5968.560.86510.076.43
19979233.561019.511.0452.20.57643.26.9773.370.79560.776.07
1998107711387.7412.8842.360.39641.185.9583.130.77626.025.81
199913187.672116.5716.0556.410.43766.055.8183.690.63677.465.14
200015879.442094.8913.1971.060.45865.245.4588.120.55766.894.83

  资料来源:根据《中国统计年鉴2001》有关数据计算

  不过,这一筹资方式明显受到政府财力的制约,这一问题在发展中国家尤其明显。因基础性项目投入不足而产生的“瓶颈”制约广泛存在。同时,由于特定的基础设施的受益者的范围是有限的,用税收收入建设的基础设施也难保公平原则的贯彻。更严重的是,以财政资金投资建造的项目往往是低效率的。因此,寻找其他筹资方式变得尤为急迫和重要。

  (二)银行贷款

  银行贷款也是基础性项目的重要的资金来源。自然,这种有偿性的资金不宜用于纯公共产品的投资方面。选择基础设施中收益比较稳定的项目,比如高速公路、机场、码头等有利于增强对银行贷款的吸引力。

  (三)资本市场筹资

  利用国内外资本市场,采用直接融资方式,发行债券股票,将民间资金直接转化为基础性项目投资资金,无疑也是解决基础性项目所需巨额资金缺口的有效途径。世界各国都有从事基础设施类业务的项目通过股票融资的例证。与此同时,国债作为资本市场上风险最小、收益最稳定的投资工具,无论是在发达国家还是在发展中国家,都是最受投资者青睐的对象。尤其是在发展中国家,资本市场不够发达,国债这一“金边债券”更具吸引力。在政府财力不足、居民储蓄不断攀升的情况下,这一融资方式尤为突出。在资金的使用上,有偿性的国债资金宜用于具有准公共产品性质、有一定经济效益的基础性项目,以保证债务的偿还具有可靠的资金来源。

  国债投资在中国政府对基础产业的投资中占有重要地位。自1997年下半年以来,中国经济在国内外各种矛盾的交织中陷入通货紧缩的窘境,对此,政府自1998年开始采取积极的财政政策,在金融市场化程度较低的情况下,为了促进储蓄向投资的转化,大量地利用国债这一工具吸收民间资金用于基础性项目的投资,有效地拉动了经济增长。“2001年发行长期建设国债1500亿元,加上1998年到2000年批准发行的,累计5100亿元,有效地带动了地方、部门、企业配套资金和银行贷款以及其他各方面投资的增加,国债项目投资总规模近3万亿元。…加固了大江大河大湖堤防3万公里;累计建成公路通车里程25500公里;建成铁路新线4000公里,复线1988公里,电气化铁路1063公里。新建、扩建机场37个。”

  (四)吸引外资。如前所属,外国直接投资对解决发展中国家“双缺口”困难、加快发展的“捷径”。尤其在我国,到2002年5月,世界500强企业已经有近400家进入中国,其中部分企业已涉足基础性项目,对缓解基础设施不足对我国经济的瓶颈制约起到越来越大的作用。

  (五)财政投融资(Treasury Investment and Loan)

  1.财政投融资的含义

  财政投融资即政策性金融,它是指以政府信用为基础筹集资金,以实施政府政策和形成固定资产为目的,采取投资(出资、入股等)或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动,是政府财政活动的重要组成部分。

  2.财政投融资的主要特征

  (1)财政投融资是政府的投资、融资活动、以实施政府政策为主要目标。财政投融资从它产生那一天起就是以贯彻政府的经济政策为己任的。作为政府干预经济的一种手段,财政投融资最早产生于二十世纪三十年代的美国。为了走出史无前例的大危机,美国政府成立了复兴金融公司(Reconstruction Finance Corporation),“由联邦政府担保发行债券,将资金转借给银行保险公司、铁路及其它正遭受财务困难的企业。”[3] 二战后,欧洲、日本等国家也纷纷建立了财政投融资制度,作为战后经济复兴的手段。其中,日本是执行这一制度最成功的国家。

  (2)以政府信用为基础筹集资金。财政投融资资金筹集既不象税收那样以国家权力为基础,也不像—般企业或个人那样以企业或个人的信用为基础,而是以政府信用为基础。当然,这主要是就资金来源而言,它不排除国家利用税收收入对财政投融资活动的支持。

  (3)采取金融形式有偿使用资金,投入资金要求收回本金和—定使用费。

  (4)财政投融资资金属于投资性资金,主要用于形成固定资产的投资。在现代市场经济国家中,政府的—切收支都视为财政活动;因而一般把财政投融资作为财政活动的重要组成部分,只不过它是采取金融形式的特殊财政活动而已。

  财政投融资的上述特征是它与其它民间或政府经济活动的主要区别所在。

  3.财政投融资与—般商业投融资相比,虽然都采取投融资形式,但二者有着本质区别。财政投融资是政府行为,不以盈利为主要经营目标,不过利用投融资形式而已;而一般投融资则是商业行为,以获取利润为主要目标。财政投融资与财政经常预算消费性支出的区别是十分明显的,它与—般意义上的财政信用财政投资既有联系又有区别。作为政府金融活动它与财政信用基本上是一致的,但财政投融资不包括不形成固定资产的财政信用,如以填补财政赤字为目的而发行的赤字公债,作为以固定资产形成为目的的政府投融资活动,财政投融资财政投资存在相同点,但财政投融资不包括财政投资中的无偿拨款投资,如基本建设拨款投资等。

  4.财政投融资作为政府的投资、融资活动,在国民经济中发挥着重要作用。

  (1)财政投融资作为政府行为,是实施国家财政经济政策的重要手段之一。在现代市场经济条件下,宏观调控是财政的重要职能之一,其中许多宏观调控职能要靠投资活动来实现,例如产业结构调整区域经济结构调整和经济波动调节等。如果这些投资活动全部依赖财政预算资金,往往在财力上受到限制,因而许多国家把财政投融资活动作为政府预算的补充,是调节宏观经济的重要手段之—。例如日本,中央政府每年财政投融资投入规模与同级预算支出总规模基本匹配。政府宏观调控得力,被认为是战后经济快速发展的经验之一。而且,从调节经济波动的角度看,与具有刚性的预算支出相比,财政投融资支出灵敏度大,可以作为反周期性的支出政策,起到调节经济波动的作用。

  (2)财政投融投、融资行为,也是对基础设施民间投资不足的重要补充。

  5.财政投融资的资金来源与运用

  财政投融资的资金资金来源一般包括以下几部分:

  (1)社会保障资金的闲置、结余部分;(2)政府部门掌握的有偿性资金;(3)邮政储蓄;(4)国企上缴利润;(5)债务性收入(包括以政府信用为基础在国内外市场上发行的各种债券收入和国际性机构提供的优惠贷款等)等组成。其特点是来源比较稳定,筹资成本较低。在具体的资金运用方式上,可采用投资和贷款、保证和担保等方式。其中,投资包括股权投资证券投资(控股投资以政策性特别强的行业和部门为主);贷款是最主要使用的方式,多为长期、低息贷款。包括直接贷放给借款人的直接贷款,其优点是确保资金按照政府的意图及时到位,多用于贯彻产业、区域开发的项目,和委托金融机构发放的间接贷款,主要是向居民个人或中小企业的放款。

  对财政投融资的管理,各国一般由政策性银行来执行。如日本的进出口银行、日本开发银行和各种“公库”等。我国1994年组建了国家开发银行中国农业发展银行中国进出口银行等三家政策性银行,行使政策性投融资之责。其中,国家开发银行的主要职能是向符合国家经济发展计划和产业政策的重点项目提供融资,以促进中国的经济发展;贷款主要投向基础设施、基础产业和支柱产业的建设和技术改造,国家开发银行还在促进中国中西部地区发展中发挥重要作用; 中国农业发展银行主要负责管理粮棉油收购等政策性贷款以及农业基础设施贷款等方面的业务;中国进出口银行的主要任务是执行国家产业政策和外经贸政策,为扩大我国机电产品、成套设备等资本性货物出口和高新技术产品出口提供政策性金融支持。

项目融资方式

  在基础设施的融资中,值得一提的还有项目融资。项目融资既是一种融资方式,也是一种管理方式。它是为一个特定项目所安排的融资,其贷款人在最初考虑安排贷款时,仅以项目自身预期收入资产对外承担债务偿还责任,债权人对项目以外的资产和收入没有追索权,不以项目以外的资产、权益和收入进行抵押质押或者偿债,也不需要项目方提供任何形式的担保。近年来,我国在建设项目中引进了项目融资。其通常做法是:在有关行政机构决定进行某一项目的建设后,随即拨出一定的款项作为资本金组成“项目公司”(项目法人),由该项目法人以政府的名义融资,然后统筹项目建设和经营还贷的全过程。其主要形式有:

  1.BOT方式

  BOT是英文“Build Operate Transfer”的缩写,一般译为“建设——运营——移交”。这种模式是二战后、特别是二十世纪七十年代后期在西方国家兴起的、政府利用民间资本包括外资进入基础设施建设的融资或投资方式。传统BOT的运作过程一般是:政府部门就某个基础设施建设项目通过公开招标选择私人部门或项目公司,与中标者签订项目特许权协议,由后者来承担该项目的投融资、建造;在政府授权期限内行使经营权,通过向使用者收取适当的费用来逐步收回投资成本,并获取适当的收益;待特许期满后将该设施无偿移交给政府。这种方式以被证明为基础设施建设中一种成功的融资途径。著名的英法海底隧道工程就是运用这种方式建成的。我国广东沙洲电厂B厂是我国成功运用BOT模式建设的典范。广东省新会市采用BOT模式引资治污已成为该省进行环保基建设施的首选模式。

  不过,BOT方式运作较为复杂,设计环节多,实施难度较大。由于在特许权授予期间投资商(通常为外商)拥有项目的控制权,而控制权问题又比较敏感,因而政府一般对该类项目比较谨慎。

  2.TOT方式

  TOT意为转让(Transfer)-经营(operate)-转让(Transfer),是用私人资本或资金购买某项资产(一般是公益性资产)的产权和经营权,购买者在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报,再将产权和经营权无偿移交给原产权所有人。利用TOT模式也是在基础性项目建设中引进外资的方式。TOT模式与我国已经比较广泛采用的BOT模式的主要区别是,前者是投资购买已经建成的资产的产权和经营权,后者是投资建设基础设施项目,得到政府的特许经营权的许诺。通过TOT模式引进外资可以进一步缓解我国基础设施的“瓶颈制约”,减轻中央和地方政府的财政压力,同时可以学习和借鉴国外的先进技术和科学的经营管理方法。

  3.ABS方式

  ABS(Asset—Backed Securitization),即以资产为支持的证券化。是指以项目所属的资产为基础,以该项目资产所能带来的预期收益为保证,通过在资本市场上发行高档证券来募集资金的一种项目融资方式。ABS是近十几年世界金融领域最重大的金融创新之一。由于它以项目资产在未来一定时间内,可预见的现金流作为融资保证,且能够进入国际高档证券市场大规模融资,适用于基础设施的建设。ABS融资方式不是收购股权,不会改变原始权益人的股东结构,能在有效保护国家对基础设施所有权的基础上解决资金问题。

  除以上介绍的基础设施项目融资方式以外,PPP模式(私人建设—政府租赁—私人经营)、B00T模式(建设—所有—经营—移交)、BT模式(建设—移交)等都是新出现的基础设施项目融资方式,并在国外得到运用。

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参考文献

  • 《财政学》.第七章 政府投资性支出.山东财政学院
  1. 《马克思恩格斯全集》中文1版,第46卷下,238页,北京,人民出版社,1980。
  2. 《马克思恩格斯全集》中文1版,第46卷下,241页,北京,人民出版社,1980。
  3. Gary M. Walton, Hugh Rockoff 《History of the American History》, 7th edition, Page 529.
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