財政效率

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財政效率(fiscal efficiency)

　　財政效率是在西方“政府再造運動”中提出來的，國內對此比較生疏。公共財政是與市場經濟體制相適應的財政運行機制，市場經濟本身是富有效率的，公共財政也應具有效率屬性，財政效率高低是評價公共財政體制框架成敗的核心，提高財政效率既有利於推進公共財政體制建設，也有利於推進我國整個市場經濟體制的建設。

　　現實中，有兩個系統——市場和政府，分別通過一定的作用機制，可以滿足人們的各種需要，保證人們生活和社會經濟的正常運行，保證效率目標的實現。市場和政府在資源配置中的作用是不同的。實行社會主義市場經濟體制要使市場對資源配置起基礎性的作用，政府是在市場配置的基礎上發揮作用，彌補市場缺陷。財政是政府的經濟行為，根據政府的政策通過財政收支來實現資源配置。財政效率實質上反映的就是政府配置資源的效率和政府行政運行的效率。

　　財政效率是一個特殊的效率範疇，是效率在財政領域的體現。追求財政效率最根本的目的是實現財政的職能。前面分析指出，一般意義上的效率涵蓋了兩個層次：一是指要素資源配置的效率，即經濟效率；二是指人和社會和諧發展的效率，即社會效率。因此，從理論上講，財政效率也應該包括兩個方面的內容：財政的經濟效率和財政的社會效率。

　　所謂財政經濟效率，是指財政職能的履行應當有利於促進社會資源的合理配置和經濟機制的有效運行，具體而言，政府應通過合理的運用財政稅收手段，調節經濟運行，使得經濟活動中各生產要素能夠通過合理配置達到最佳經濟效果，保證經濟發展的速度和社會物質財富的積累程度。比如針對經濟中存在的外部成本大於外部收益的情況，政府通過課以重稅、增加財政補貼等財政稅收手段的應用，對其進行調節，從而有效的矯正了外部效應，使得社會資源能夠得到合理配置，這就是實現了其經濟效率。

　　所謂財政的社會效率是指，財政職能的履行應當能夠改善社會成員的收入分配狀況，為社會成員的全面自由發展創造有利的環境，有利於人與人、人與社會以及人和自然的和諧發展，具體而言政府應當通過合理的運用財政稅收手段，為社會成員提供必要的國防、民主和法制，保障其能夠有一個自由發展的環境，同時積極為社會成員提供各種服務，滿足其各種層次上的需求，使其受惠程度大大提高，從而保證其能夠在最大範圍中自由發展。比如，政府以一定的財政資金作為保障，積極發展教育事業，並使得社會成員受教育的機會均等，從而滿足其在教育方面的需求，保證社會成員的全面自由發展。

　　一般來說，財政有三項職能，資源配置職能、收入分配職能和穩定經濟的職能。從財政履行不同職能的目的來看，履行資源配置職能更多地是要實現財政的經濟效率，即政府通過一定的財政手段調節資源配置，實現帕累托最優。主要表現為在公共產品、外部效應和壟斷等領域，通過稅收、財政補貼等手段，凋節各個經濟主體的行為，實現生產要素的合理配置，並最終達到帕累托最優。財政履行穩定經濟職能更多地體現了財政經濟效率目標，即政府通過一定的財政手段，調節經濟，實現經濟機制的有效運行。主要表現為當經濟中出現波動與失衡時，市場中各個主體的經濟行為受到干擾，無法實現有效運行，此時，通過一定的財政、稅收手段，調節經濟中各個主體的行為，熨平經濟波動，實現經濟的持續穩定增長。而財政的收入分配職能更多地體現了財政的社會效率，表現為政府通過課以累進的所得稅、失業救濟金、財政補貼等形式調節收入分配，使社會各個成員的收入差距控制在合理的水平上。一般來說，財政的資源配置職能和穩定經濟職能的實現應當更多地體現效率原則不會產生異議，但對於財政收入分配職能的實現大部分人認為是應當體現公平原則。再者，市場在資源配置方面存在缺陷，即使市場已經得到適當的收入分配和經濟穩定，也可能導致無效或低效的資源配置；同時市場也有一些無效或低效的現象是源於收入分配的不公平造成的。所以在這裡，我們說財政收入分配職能的實現同樣要體現效率原則。

(一)財政的經濟效率

　　財政的經濟效率可以從三個層次上面分析：

　　第一， 財政經濟效率的巨集觀表現。財政的經濟效率，從巨集觀上，表現為財政要為政府履行各項職能提供足夠資金支持，即財政規模效率。具體而言，財政規模的確定必須體現“需要”、“可能”原則。“需要”原則是指財政資金、稅收收入應當能夠滿足政府履行各項職能的需要，為其提供足夠的資金支持。“可能”原則是指應在滿足政府資金需要的基礎上，保證財政規模在一個適度的水平上。具體地說這個適度的水平是指政府財政收入規模的確定應充分考慮社會的經濟負擔能力，不能過分的擠占私人部門占有的資源，同時政府的財政支出規模也應當充分考慮經濟實際，不能因為政府支出的過度擴張，而影響對私人部門正常的投資和消費行為，對經濟產生超額負擔，因此，巨集觀層次上的財政效率應該包括以下幾方面的內容：財政收入和財政支出規模的合理確定，以及稅收收入規模的合理確定。

　　第二，財政經濟效率的中觀表現。從中觀層次上講，財政的經濟效率，就是指政府在具體運用財政工具的時候，應當合理確定其結構，從而使其能夠充分發揮調節資源配置和經濟有效運行的作用，也就是說財政工具的運用應體現政府經濟職能的需要，在有效彌補市場不足的同時，又不過分干預經濟。這包括兩個方面的內容：一是政府的財政收入結構應當合理，即在政府的財政收入來源中，應合理確定稅收、費用、國債等收入形式所占的比重，保證稅收收入占有合理的比重；二是政府的財政支出結構應當合理，即在政府的財政支出結構中，應合理確定政府在各個領域的投資比例，具體來說，財政稅收工具的運用領域應當是市場無法實現經濟效率的領域，即財政稅收工具的運用應當用於公共產品的有效提供、公平競爭的維持、外部效應的矯正和巨集觀經濟發展的調控等方面，同時財政稅收工具的運用應當適度干預經濟，即在體現國家巨集觀調控、維持公平競爭等目標的同時，應有利於提高資源配置的有效性，有利於市場機制的形成和完善。從上面兩部分的分析可以看出，中觀層次上財政的經濟效率主要是指財政結構的合理確定，包括財政支出結構的合理確定、財政收入結構和稅制的合理確定。

　　第三，財政經濟效率的微觀表現。財政經濟效率的微觀表現主要是指政府在財政工具的具體運用過程中應當體現經濟效率原則。具體而言，應當包括：一是財政的行政效率，即在運用財政稅收工具時，儘量減少行政人員對資源的占用，提高行政效率；二是財政的具體運營環節應當體現效率原則，即對於不同的財政支出計劃以及具體的資金使用方式、方法進行合理選擇，保證在財政資金一定的情況下，少投入、多產出，或者少花錢、多辦事，即財政支出的效率。

(二)財政稅收的社會效率

　　財政的社會效率是指財政工具的運用應滿足政府職能的需要，保證社會效率的實現。在巨集觀層次上，財政的社會效率是指，通過財政工具的運用，保障國家安全和社會穩定。即財政能夠為政府履行其政治職能和社會職能提供必要的資金支持，保證國防、司法、社會秩序等的提供，從而有利於國家的安全和社會的安定；在中觀層次上，財政的社會效率是指通過財政工具運用，實現對社會的調節，保障社會各項事業的穩步發展。即財政資金應保障社會公共服務和科教文衛等事業的發展，從而滿足人們各方面的社會需求；從微觀層次上講，財政資金的運用，還應當體現政府經濟職能的需要，合理調節社會成員的收入差距，保證人與人之間的和諧發展。

(一)財政經濟效率的評價指標體系

　　從巨集觀層次上考察財政的經濟效率來看，主要從兩個方面來看：財政收入規模和財政支出規模。其中財政支出規模可以用財政支出占GDP的比重來衡量，財政收入規模可以使用兩個口徑來衡量：小口徑即稅收占GDP的比重；大口徑即財政收入占GDP的比重。其中小口徑比較能夠反映政府稅收收入能力的強弱，大口徑能夠反映政府的財力狀況和財政能力。通過對兩個指標進行比較，可以得出我國政府的財政能力，以及財政收入質量的好壞程度。

　　從中觀層次上的財政效率來看，主要包括財政收入結構和財政支出結構。財政收入結構的衡量主要是考慮各種收入來源占財政收入的比重，以及各種收入來源制度安排的合理性。在這裡我們用稅收占財政收入的比重和非稅收入占財政收入的比重來考察，同時輔助以稅制中各個稅所占的比重。財政支出結構的衡量主要是考慮政府各項主要財政支出在總支出中所占的比重，其中以基礎設施支出、科教文衛支出、支援農業支出和行政事業費支出所占的比重為代表，進行對比分析。

　　從微觀層次上的財政經濟效率來看，主要包括兩個方面：行政效率和具體財政支出項目中的財政支出效益。行政效率包括稅收的行政效率以及具體財政資金使用部門的行政效率，可以用兩個指標來衡量：行政管理費支出占財政支出的比重，以及行政人員占總人口的比重。財政支出效益的提高，與政府採購制度的推行有著直接、密切的聯繫。實行政府集中採購，由於其規模效應，與分散採購相比，首先表現為有限的所得，即完成等量任務或工作而節約的資金額。除此以外，還包括其所帶來的無形所得，政府集中採購是以公開招標的方式進行，一方面在一定程度上防止了腐敗行為的發生，另一方面也為微觀經濟主體營造了公平的競爭環境。因此可以通過政府集中採購額占某項財政支出的比重，來反映具體項目的財政支出效益。

(二)財政社會效率的評價指標體系

　　巨集觀層次上的財政社會效率表現為政府通過運用財政工具，實現社會穩定、發展的目標，這裡選取社會保障事業、以及環境保護事業的發展為代表。財政對社會保障事業的推動，可以通過社會保障支出占財政支出的比重來衡量，而政府對環境保護的提供可以用環境污染的改善，以及環境保護方面的專業指標來衡量，如人均二氧化碳排放量等。微觀層次上的財政社會效率表現為政府對社會收入分配關係的調節，而基尼繫數反映了社會的收入差距狀況，因此選用基尼繫數來衡量這一層次上的財政社會效率。

財政效率是政府改革的核心問題,對於財政效率的意義,可用以下三點說明之。

1.財政效率是我們對政府本質認識的回歸

有一種說法認為:企業要講求效率,而政府不必講求效率。這是錯誤的。

　　首先,效率是政府建設的基本問題。馬克思指出,政府是由一定階級占統治地位的公共事務管理機關。就是說,政府既有統治職能,又有公共服務職能。公共事務是指在私人社會裡,企業和個人不願做、不能做、做不了,但又是經濟和社會發展所必不可少的,體現了社會公共利益的事項。如防務、水利、道路、治安、交通、歷史、天文等。政府就是管理了公共事務,才取得了合法統治地位。從馬克思主義的觀點看, 政府是社會分工的結果,也是效率的產物。有些事務,只有當政府管理比私人更有效率時,才成為公共事務。效率是社會的基本問題。

　　其次,雖然政府是效率的產物,但屬於上層建築,會與經濟基礎產生脫節。而政府產生後複雜的組織結構和政治關係,會使效率變得模糊不清,以致顛倒。於是“公僕”凌駕於主人之上,並通過貪污腐敗不斷損害主人利益,“辦事機關”卻怠於辦事,而是熱衷於爭權奪利。凡此種種,使政府日益成為脫離人民群眾的,低效率和無效率的官僚主義組織。

　　最後,我國的行政機構是按業務部門(教育局、衛生局、民政局、公安局)、綜合部門(人事局、發改委、勞動局、財政局)和專業部門(農業、國土、環保、水利、環衛)設置的,這種行政構架使每個部門都受到其他部門牽制,辦事效果會因相互抵消而無效率。

2.財政效率是建設廉潔高效政府的關鍵

　　建設廉潔高效的政府是全黨的政治任務。中共十六屆四次會議《關於加強黨的執政能力建設的決定》將它提到執政能力核心問題的高度,說明瞭我們建設高效廉潔政府的決心。但我們能否實現這一目標,最終取決於是否有正確路徑。迴首以往,雖然我們採用了種種措施,但效果卻不很理想,原因就出在路徑上：用行政效率來治理行政無效率。

　　例如,浙江省開展了“機關效能建設”活動。2004年以來該省有2390名機關幹部因辦事拖拉、工作推諉和紀律渙散等問題受到告誡等處理,有94人作待崗處理或辭退。從道理上說,處理“不作為”公務員是對的,但卻十分困難。首先,“辦事拖拉、推諉”既有機關林立,職能不清的原因,也有公務員個人原因；其次,在我們治理“不作為”公務員的同時,更應治那些“過度作為”者,他們浪費了人民錢財為自己立傳,才是危害最大。這又怎麼治罪?最後,由於這種治理缺乏量化標準,會不會成為一些人打擊不同觀點者的藉口,而將行政機關辦成“私人領地”?這在歷史上是有教訓的。

　　總之,迄今我國建設廉潔高效政府措施是用行政效率來治理行政無效率。雖然它見效快,卻很難持久。那麼,我們何不改變思考方式,用財政效率來治理行政無效率呢?

　　首先,高效率政府是指那些既有領導人民剋服困難的能力,又深受人民信任的政府。由於財政效率既考慮投入,又考慮產出和效果,因而比行政效率更深刻,直接指向政府建設的本質。

　　其次,官僚主義政府等於低財政效率政府。我們可以通過對行政事業單位的財政效率評價,給出廉潔高效政府的定量標準,識別那些混跡於官場的“南郭先生”。

　　最後,貪污、受賄等腐敗行為屬於財政無效率行為,而行政方式治理“看準了病,用錯了藥”,而績效管理卻很容易將問題暴露出來。例如,我國有不少交通廳長因貪污受賄而查處。原因是施工方為牟取暴利而賄賂工程負責人,以達到默許其偷工減料目的。如果我們按財政效率要求改變“游戲規則”,實行對工程運行一年後績效評價制,則大部分質量問題將會暴露。如果我們又規定劣質工程必須返工直至完好,則偷工減料者將會傾家蕩產。這時的交通廳長何來“高危”?

　　總之,雖然我國在建設廉潔政府方面做了許多工作,但卻有“頭痛醫頭、腳痛醫腳”之嫌,根源是沒有抓住財政效率,看來,抓住財政效率才抓住政府廉潔建設的本質。

3.財政效率也是解決財政收支矛盾的核心措施

　　財政效率有助於解決財政收支的矛盾,其關鍵是財政效率要求建立事後評價機制。據2001年9月美國聯邦政府出版的六捲《績效管理手冊》介紹,其效果主要有：(1)一改以往辦事拖沓,提高了美國政府的工作效率；(2)實現了政府撥款與績效的配比。使那些無績效,或者績效與經費不配比的部門的問題暴露出來了；(3)節省了經費。績效管理後,政府基本職能的經費獲得了充分保障,而部門也不敢再提出無效率的“過分計劃”,因而聯邦政府支出大大節省,1997-1999年度, 聯邦預算出現了連續盈餘,1999年度的財政盈餘達1230億美元,結束了長達近40年財政赤字的歷史。