證券監管體制

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　　證券監管體制是證券監管的職責劃分和權力劃分的方式和組織制度，是國家和國情的產物。證券監管體制的有效性和規範性是決定證券市場有續和穩定的重要基礎。一國證券監管體制的形成是由該國政治、經濟、文化傳統及證券市場的發育程度等多種因素決定的。

　　證券監管體制是整個證券法律制度十分重要的組成部分。各國證券監管體制因對證券市場並對證券監管手段功能的認識不同以及法律傳統不同而各不相同,並隨著證券市場的發展變化而不斷發展完善。我國的證券監管體制也歷經改革,尤其是證券法修訂之後,證券監管體制的完善將更加迫切。

　　按照監管主體分類，傳統的證券法研究習慣把各國證券監管體制模式分為集中型監管、自律型監管、中間型監管三類。

　　1.集中型監管模式。在這種模式下，由政府下屬的部門，或由直接隸屬於立法機關的國家證券監管機構對證券市場進行集中統一監管，而各種自律性組織，如證券交易所、行業協會等只起協助作用。集中統一監管模式以美國、日本、南韓、新加坡等國為代表。

　　2.自律型監管模式。自律型模式有兩個特點：（1）通常沒有制定直接的證券市場管理法規，而是通過一些間接的法規來制約證券市場的活動；（2）沒有設立全國性的證券管理機構，而是靠證券市場的參與者，如證券交易所、證券商協會等進行自我監管。英國是自律型監管模式的典型代表。

　　3.中間型監管模式。中間型是介於集中型和自律型之間的一種模式，它既強調集中統一的立法監管，又強調自律管理，可以說是集中型和自律型兩種模式相互協調、滲透的產物。中間型監管模式有時也被稱為分級監管體制，包括二級監管和三級監管兩種類型。二級監管是指中央政府和自律機構相結合的監管；三級監管是指中央、地方兩級政府和自律機構相結合的監管。德國是中間型監管模式的典型代表，此外，義大利、泰國、約旦等國也採取這種監管模式。

　　近20年來，隨著金融全球化、交易電子化、資本跨國界自由流動的發展，證券交易也日益突破國界和時區的限制，向全球網路交易發展。隨之而來的則是證券市場合縱連橫、金融創新層出不窮以及金融混業經營，這種新的發展趨勢使證券市場的風險加大。因此，各國在不斷開放國內市場，放寬市場準入條件的同時，也逐步加強了對本國證券市場的監管，尤其是加強了政府對市場的控制，自律監管有逐漸弱化的趨勢。如一向以自律監管為主的英國，為更好地控制市場風險，也在1997年設立了金融服務管理局，實行綜合性監管，並重新修訂法律，制定了《2000年金融服務及金融市場法》，規定了金融服務管理局的監管目標。

　　我國證券監督體制的演變與我國經濟體制的發展是同步進行的。中國證券管理體制經歷了從無到有、從簡單到複雜、從幼稚到成熟的發展過程。

　　（一）財政部獨立管理階段（1981年-1985年）

　　這一階段，證券的形式主要是國庫券。其發行主要由財政部來組織和管理，而且由於受計劃體制的影響，國人普遍缺乏投資觀念與投資熱情，國庫券的發行必須通過行政攤派的辦法來實現。

　　（二）主要由中國人民銀行主管階段（1986年-1992年10月）

　　這一階段，形成了以中國人民銀行為主的證券監管體制。

　　中國人民銀行監管我國證券市場的階段是我國證券市場初步形成規模的階段。

　　（三）國務院證券委員會主管階段（1992年10月-1998年8月）

　　（四）中國證監會主管階段（1998年至今）

　　1998年是中國證券市場發展史上十分重要的一年。之所以重要關鍵在兩點：一是根據1997年11月中央金融工作決定，國務院對我國證券監管體制進行了重大改革：（1）撤銷了國務院證券委，其原有職責由中國證監會行使；（2）中國證監會對全國證券監管機構實行直領導，即省一級人民政府原有的證券監管辦公室或者證監會不再作為省級人民政府的一個職能部門，而是人、財、物全部收歸中國證監會統一領導，原有部分省會城市的證管辦或證監會併入省證管辦一併實行垂直領導。

　　1、監管職責不清晰。從監管實踐看,主要有兩方面問題:一是與中央有關部門職責分工不合理。按照我國《證券法》的有關規定,在中國境內股票、公司債券和國務院依法認定的其他證券的發行和交易,適用本法。政府債券的發行和交易,由法律、行政法規另行規定。由此可見,對構成證券市場半壁江山的企業債券和政府債券,既不適用《證券法》,也未納入集中統一管理體制。從實際監管分工看,財政部負責國債的發行和管理,國家計委負責企業債券的發行審批,人民銀行負責企業債券的利率核定,證監會負責企業債券的上市監管。這種多頭管理格局,既分散了監管力量,加大了政策協調難度,又在一定程度上成為當前銀行間債券市場、交易所債券市場與憑證式國債市場相互分割的重要原因。由於沒有真正形成統一的債券市場,一方面使當前債券市場交易反映的中長期利率水平沒有足夠的代表性, 國債的基準利率作用也不能充分發揮,另一方面也影響了證券市場的協調發展,削弱了證券市場對國民經濟的促進作用。此外,由於對私募基金和場外證券市場尚未明確具體的監管部門,在實踐中也容易造成監管真空或多頭監管。二是地方政府的管理職責不清晰。實行垂直管理的證券監管體制以後,由於地方政府的管理職責不清晰,加上雙方協調配合不夠,在實際工作中出現了監管部門管不了、地方政府不願管的現象。如原法人股市場退市公司的管理、非上市公司股票交易管理、地下私募基金管理、以現貨方式變相做期貨問題等等。如果不儘快扭轉這種局面,勢必影響證券期貨市場的健康發展。

　　2、現行的三級監管制不能完全適應我國證券市場的客觀實際。按照中編辦〖1999〗11號文件規定,我國證券監管機構實行證監會大區證管辦證券監管特派辦三級監管體制,但目前實際執行的是證監會大區證管辦、證券監管特派辦兩級監管體制,大區證管辦和特派員辦事處均直接隸屬於證監會,直接履行證監會賦予的職責任務。在設有計劃單列市的廣東、遼寧、福建、山東、浙江等省範圍內,還存在著兩個併列的大區證管辦或特派員辦事處,不但人為造成了市場分割,而且也違反了規模經濟原則。此外,無論大區證管辦或特派員辦事處的監管地域有多大,都沒有下屬的監管機構,削弱了監管部門對市場的敏感度,容易形成監管空檔。

　　3、現有監管人員與承擔的繁多職責相比尚嫌不足。從發達國家的監管經驗看,配備充足的監管人員是有效開展監管工作的必要條件。而衡量監管力量是否充足,除了要考慮市場規模的大小和監管對象的多寡外,還要充分考慮監管職能的複雜程度和監管地域的寬廣程度。

　　4、監管許可權配置不盡合理。監管許可權的適當配置,是保障監管機關順利履行職責、實現監管功能的關鍵因素。但從有關證券法律法規的規定來看,我國證券監管機關許可權配置結構不盡合理。一是對違法違規行為重處罰、輕補救,重事後處理、輕事先預防。對證券違法違規行為進行事後處罰,雖然可以較好地體現監管權的懲罰性功能,起到威嚇、震懾作用,但不能補救或補償違法行為給市場或投資者帶來的損害和損失。同時,由於這些措施都是事後處理,對那些監管機關發現的將要發生或已經發生、尚未造成後果的違法違規行為,監管機關缺少許可權來採取適當措施及時予以制止或預防。二是行政執法權相對不足。如證券監管部門在稽查工作中沒有強制傳喚權,沒有銀行帳戶的查詢、凍結權,也沒有與公安、檢察、法院、工商、稅務、海關等執法部門建立有效的協調配合機制等。這種情況,說明我國證券監管許可權仍然是一種重在控制的權力配置結構。在我國證券市場發展到一定階段後,這種許可權配置不利於監管部門提高執法效率,不能適應維護投資者正當權益、維護市場正常秩序的需要。

　　5、監管方式有待改進。我國證券市場是在經濟體制轉軌過程中發展起來的,仍殘留著一些計劃經濟痕跡。一是重審批,輕監管。二是重合規性監管,輕持續風險監控。三是重實體合法,輕程式公正。

　　1、進一步明確證券監管職責。具體來說,一是建議修改《證券法》,將債券市場和場外市場明確納入證券市場集中統一監管體系。從國際通行做法看,目前世界各國大多對證券市場實行集中統一管理體制,不僅包括股票、債券、基金等證券產品,而且涵蓋集中交易市場和場外交易市場。如美國《1933年證券法》所規範的證券範疇,包括任何票據、股票、債券、債務憑證、盈利分享協議下的權益證書或參與證書、以證券作抵押的作用證書等眾多產品；日本《證券交易法》所定義的有價證券,系指國債證券、地方債證券、公司債券、股票、受益憑證等九大類證券。美國證券交易委員會不僅管理和控制著聯邦證券交易所,而且還通過對全美證券交易商協會的控制,監督和管理場外證券市場。

　　因此,為了完善我國證券市場結構,從根本上解決多頭管理體制對我國債券市場的消極影響,有必要修改《證券法》,將債券市場和場外市場明確納入《證券法》規範的範圍和證券市場集中統一監管體制；二是建議由國務院專門發文,進一步明確證監會與國務院有關部委尤其是地方政府之間的職責分工和合作。近年來, 一些地方政府紛紛成立了金融辦、上市辦等職能部門,對於培育、發展和管理當地資本市場具有積極作用,但同時也提出瞭如何進一步明確證監會及其派出機構與地方政府之間的職責分工和合作的問題。從有關法律法規和地方政府的行政職能看,其在證券市場方面主要有兩大職能:(1)培育和發展地方證券市場。包括積極支持符合條件的本地優勢企業改製上市,妥善解決本地企業改製上市過程中的稅收、資產權屬和股權規範等問題,對上市公司重組在費用減免、債務剝離、優質資產註入和富餘職工安置等方面進行協調和支持等；(2)對當地證券市場的部分事項實施管理。如對地方所屬股份有限公司進行審批、對原法人股市場和地方證券交易中心退市公司進行監管、對非上市公司股票交易行為進行規範、對地方所屬上市公司和證券期貨經營機構的國有股權進行管理、以及對上述公司高管人員的黨團組織和行政事務實行屬地管理等。

　　此外,地方政府在配合證監會查處證券違法違規行為,打擊非法證券期貨交易活動,與證監會共同促進上市公司、證券公司建立現代企業制度,負責化解和處置當地上市公司和證券公司風險,維護證券市場穩定等方面也發揮著重要作用。

　　2、適當調整監管機構設置,進一步充實監管人員。首先,建議中央編辦適當調整證券監管機構設置方案,把名義上的三級監管制改為二級監管制,即證監會省 (自治區、直轄市)派出機構。對一個省(自治區、直轄市)範圍內有兩個證管辦或特派辦的合二為一,派出機構的名稱可統稱為某省(區、市)證券監管局。為了工作方便,各省(區、市)證券監管局統一定為正局級。同時,在一些證券市場較發達、監管任務較重省份的證券監管局轄內的若幹中心城市設置直屬監管處,延伸監管手臂。直屬監管處原則上定為正處級機構,個別監管任務特別重的也可以定為副局級機構,完全隸屬於省(區、市)證券監管局,履行證券監管局賦予的職責任務。每個直屬監管處可配備10--20人,其編製和經費列入所屬證券監管局的總編製和經費預算。初步考慮,直屬監管處履行如下職責:一是對所在地區的上市公司、證券期貨經營機構及其他中介機構實施近距離監督,及時發現問題併在證券監管局的領導下參與對有關問題的查處；二是協助地方政府處理證券期貨市場風險和突發事件；三是對有關地區非法證券期貨經營機構的非法經營活動進行調查,並協調地方政府有關部門實施打擊；四是受理有關地區的投資者及社會各方對證券違法違規行為的投訴舉報,負責調解有關地區發生的一般性的證券期貨糾紛；五是做好證券期貨信息,瞭解監管對象、投資者、地方政府及有關部門對證券期貨市場的意見和建議。

　　其次,要進一步充實監管人員。在確定人員編製時,要考慮各省(區、市)證券監管局轄區的市場規模、機構數量及分佈等情況,對監管人員與市場規模的比例、監管人員與監管地域的比例等具體指標,可參照中國銀監會及其派出機構的水平來確定。

　　3、進一步合理配置證券監管許可權。一是授權監管機構採取非處罰性防範措施,變被動執法為主動執法。非處罰性的行政措施,靈活多樣,程式簡便,不僅可以對違規行為起到補救和預防作用,還可以降低監管成本,提高監管效率。我國監管部門目前實施的談話提醒制度,已取得了一定成效。建議在修改《證券法》時,賦予監管機關更多諸如簽發禁令、行政介入、行政執法和解、證券糾紛調解等方面的許可權,使監管機關擁有行政處罰之外更靈活、更切合市場實際的監管手段。