稅收代位權

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稅收代位權的概述

  稅收代位權,是指欠繳稅款的納稅人怠於行使其到期債權而對國家稅收稅收債權造成損害時,由稅務機關以自己的名義代替納稅人行使其債權的權力。

  2001年4月28日九屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱《徵管法》),在立法上首次規定了稅收代位權制度。這一制度的引進,在我國稅法上進一步明確了稅收的公法之債的屬性,具有重大的理論價值。同時,可以防止欠繳稅款的納稅人怠於行使其權利對國家稅款造成損失,有助於國家稅款的及時足額繳納。代位權是民法債法上傳統的制度,國內的研究也比較成熟。而對稅收代位權,由於我國稅法規定的滯後性,國內尚無人對之進行比較系統的研究。

稅收代位權的由來

    自從1919年《德國租稅通則》頒佈以來,關於稅收是公法之債的觀點已為西方各國稅法學者所接受。將稅收界定為公法之債有助於擴展稅法的研究空間,有利於國家稅收法制的健全。稅收代位權制度即是一例。在民法債法上,基於債的相對性原則,債的法律效力一般僅及於債的法律關係的當事人。但由於債的擔保、債的責任制度對債的保障作用有其局限性,民法債法便突破了債的相對性原則,擴展了債的效力,設立了債的代位權制度,使債在一定條件下可以約束債的當事人以外的民事主體,使債的效力能夠最終得到實現。民法債法上關於代位權制度的設立是從《法國民法典》開始的,該法典第1166條規定:“債權人得行使其債務人的一切權利和訴權,惟權利和訴權專屬於債務人個人者,不在此限。”

  《西班牙民法典》、《義大利民法典》、《日本民法典》、“臺灣民法典”都仿照《法國民法典》規定了代位權制度。將作為公法之債的稅收和民法上的債進行類比,就很容易引申出稅收代位權制度。稅收作為一種公法之債,它也應具有債的一般屬性,即稅收之債也應遵循相對性原則,只能約束稅收法律關係主體,主要是稅務機關和納稅人,而不能對稅收法律關係以外的主體產生約束力。納稅人的納稅義務實現的方式主要有納稅人自動繳納稅款,以及稅務機關採取稅收保全措施、強制執行措施等來保證實現。但當納稅人不自動繳納稅款,其財產又明顯不足,而又怠於行使其權利使其財產減少時,稅務機關採取稅收保全措施、強制執行措施就失去了對象,國家稅款就有無法實現的危險。這時,稅收之債和私法之債一樣,也須突破債的相對性原則,擴展債的效力,設立稅收代位權制度,對納稅人怠於行使權利的行為予以限制,使稅收之債的效力能夠最終得到實現。日本稅法即規定了這一制度。《日本地方稅法》第20條第7項規定:“民法有關債權者的代位與詐害行為取消權的規定,地方團體征收金的征收準用。” 我國法上本無代位權制度,《合同法》第一次規定了合同之債的代位權,九屆全國人大常委會第21次會議審議通過的新修訂的《稅收徵管法》在《合同法》規定的基礎上,規定了稅收代位權制度。 

稅收代位權的性質

  稅收代位權制度源自民法債法上的代位權制度,因此,探討稅收代位權的性質也必須從考察民法債法上的代位權的性質入手。在民法債法上,代位權是直接以債權人的名義行使的,這與以被代理人的名義進行的代理不同。代位權是為了債權的保全,而由債權人代替債務人行使其權利,不是扣押債務人的權利或就其收取的財產有優先受清償的權利,因此是實體法上的權利,而不是訴訟法上的權利。代位權也不是債權人對債務人和第三人的請求權。它是在債權中包含的、除請求權以外的權能。這種權能又被稱為保全權能。也有學者認為,債權人代位權是債權的從權利,是一種以行使他人權利為內容的管理權。

  代位權行使的效果,是使債務人與第三人的法律關係發生變更,但此種變更是基於債務人權利的結果,與民法固有的權利人憑單方的行為發生法律效果的形成權也不相同。因此,有學者認為代位權是從屬於債權的一種特別權利,屬廣義的形成權。代位權和同屬債的保全制度的撤銷權也不相同,代位權是法律對債務人的消極行為給予的限制,而撤銷權是法律對債務人積極行使其權利的行為給予的限制。我們認為要將代位權界定為某一種特定的權利似乎是比較困難的,我們可以把它界定為一種綜合性的權利,這樣既有助於我們正確認識代位權的性質,又便於進行相關的具體制度設計。我們認為代位權是從屬於債權的一項特殊的權利,它兼具管理權、請求權和保全權能的特征。因其具備管理權的特征,債權人在行使代位權時,應負有善良管理者的註意義務;因其具有請求權的特征,在有些情況下,債權人可直接要求債務人的次債務人直接向其履行義務;因其具有保全權能的特征,它可在擔保制度和民事責任制度以外給債權人的債權提供保全,使其債權最終能夠得到實現。以上對民事債權代位權性質的探討,同樣適用於對稅收代位權性質的界定。

  前面已述及,稅收是一種公法之債,它應該具備私法之債的一般特征,應僅約束納稅人和稅務機關,而不應及於其他民事主體。但納稅人的行為影響到國家稅收債權的實現時,稅法便擴展了稅收之債的效力,設立了稅收代位權制度,因此,和民事債權代位權一樣,稅收代位權也是從屬於稅收債權的一種特別權力,它同樣具備管理權、請求權和保全權能的特征。因其具備管理權的特征,稅務機關在行使稅收代位權時,應負註意義務,由於稅務機關這一主體的特殊性,這一註意義務就顯得格外重要;因其具備請求權的特征,稅務機關應有權要求納稅人的債務人直接向其履行義務;因其具備保全權能的特征,當納稅擔保、稅收保全措施和強制執行措施等制度無法保證納稅義務實現的時候,稅收代位權制度就可以保證納稅義務的實現,使稅收債權能得到最終實現。須註意的是,稅收畢竟是一種公法之債,和私法之債相比有其特殊性,稅收代位權也是如此,這在具體的制度設計中會體現出來。而稅收代位權又是從屬於稅收之債的一種特殊的權力,具有強烈的債權屬性,這就與稅務機關行使的其他稅收行政權力,如採取稅收保全措施、強制執行措施的權力有所不同。同時,稅收代位權與稅收撤銷權也不同,稅收代位權針對的是納稅人消極不行使其權利的狀況,而稅收撤銷權針對的是納稅人積極處分其財產導致其責任財產減少的情形。

稅收代位權的行使要件

  根據《中華人民共和國合同法》(以下簡稱<合同法>)第七十三條第一款的規定:“因債務人怠於行使其到期債權,對債權人造成損害的,債權人可以向人民法院請求以自己的名義代位行使債務人的債權,但該債權專屬於該債務人自身的除外。”根據這一規定,代位權作為民法中債的保全履行措施之一,是指當債務人怠於行使屬於自己的權利而害及債務人的利益的實現時,債權人依法享有的為保全其債權,以自己的名義行使屬於債權人權利的實體權利。根據最高人民法院《關於適用中華人民共和國合同法若幹問題的解釋(一)》(以下簡稱<解釋>)第十一條規定:“債權人依照合同法第七十三條的規定提起代位權訴訟,應當符合下列條件:(一)債權人對債務人的債權合法;(二)債務人怠於行使其到期債權,對債權人造成損害;(三)債務人的債權已到期;(四)債務人的債權不是專屬於債務人自身的債權。”這就從法律上明確了代位權的行使要件,對於法官在審判實踐中正確處理代位權訴訟,保障債權人正確行使代位權具有重要意義。

  <徵管法>第五十條直接移用了<合同法>有關代位權的規定,為稅務機關行使代位權提供了法律依據。對此,有的學者認為,代位權是一種債權的權能,屬於民法債權的範疇,它僅適用於民法上的債權、債務關係;而稅收關係中的債務屬於公法上的債務,原則上不應適用代位權的規定。在納稅人拖欠稅款的情況下,稅務機關代表國家享有優先權,可優先於普通債權人接受消償。另外,作為行政機關的稅務機關依法享有採取罰款、沒收等行政強制措施行政製裁的權力,這些足以有效地保障其債權的實現,沒有必要規定稅務機關行使代位權。納稅人對其稅收債務,應以其全部財產包括其對第三人享有的權利作為責任財產而為一般擔保。如果納稅人怠於行使其對次債務人享有的權利,作為稅收債權人的稅務機關為確保稅款的征收,可以代位納稅人行使該項權利。具體而言,代位權的行使主要包括如下要件:

  (一)納稅人欠繳稅款

  根據<合同法>及相關法律規定,代位權的行使必須基於合法的債權債務關係。在稅收法律關係中,納稅人作為一方主體,只要發生了稅法規定的行為或事實,就必須依照稅法規定,以其全部責任財產依法履行納稅義務。此時,作為債權人的代表國家行使稅收債權的稅務機關與作為債務人的納稅人之間就形成了一種合法的債權債務關係,且不存在無效或可撤銷之因素。納稅人未繳或少繳應納稅款即構成欠繳稅款。

  (二)納稅人怠於行使到期債權

  首先,納稅人應履行之稅收債務已經到期。這意味著納稅人不僅應當對次債務人享有債權,而且次債權已經到期。無此條件,稅務機關就不能行使代位權。其次,納稅人怠於行使到期債權。何謂怠於行使?一種觀點認為,怠於行使是指應當行使而且能夠行使權利卻不予行使,其表現主要是根本不行使權利或遲誕行使權利 。根據相關法律以及最高人民法院的司法解釋,怠於行使是指納稅人能夠通過訴訟或仲裁的方式向次債務人主張權利,但一直未主張權利。這種規定雖然為代位權的行使劃定了一個較為寬鬆的客觀標準,但卻未對納稅人“怠於”行使到期債權的各種情況予以充分考慮,致使債權相對性動輒得以突破而使納稅人的利益受損。在放寬代位權行使要件的同時,亦應為稅務機關行使代位權設置一定的程式性義務,如債務機關應對債務人進行履行債務的催告等。應當指出的是,嚴格意義上的怠於行使,還必須要求納稅人及時行使權利,納稅人在債權到期後不及時採取訴訟或仲裁的方式向債務人主張到期債權,也當然構成怠於行使權利。所以,權利行使的及時性也是判斷是否構成怠於行使的重要條件。

  (三)納稅人怠於行使權利的行為已經對國家稅收造成損害

  認定納稅人怠於行使權利的行為已經對國家稅收造成損害應遵循嚴格的標準。儘管稅收作為國家財政收入的主要來源,必須如數徵繳,但這並不意味著稅務機關可以任意突破債務的相對性規則而行使代位權,因為這將直接影響到次債務人的權益。在納稅人的納稅義務尚未到期之前,納稅人怠於行使權利的行為並非必然減少其責任財產。如果稅務機關認為這種行為會使其稅款面臨不能如數徵繳的危險,則是出於對這種行為和結果的一種推測。在此情況下,如果允許稅務機關在納稅期限到來之前認定納稅人到期不能如數繳納稅款而行使代位權,實際上改變了稅務機關與納稅人之間的稅收履行期限,剝奪了納稅人的期限利益,有損於納稅人的正當權利。因此,納稅人怠於行使權利對國家稅收造成損害的結果必須同以上兩個要件結合起來,即只有在納稅人應繳稅款已經到期且納稅人怠於行使的情況下,才能判斷納稅人的該行為是否有害於國家稅收。

  (四)代位權的客體必須適當

  所謂代位權的客體,是指稅務機關行使代位權的對象,也就是稅務機關的代位權應針對債務人的哪些債權行使。根據<解釋>第十三條的規定,債權人可就債務人享有的具有金錢給付內容的到期債權行使代位權。這一規定實際上將以一般財產為給付內容的債權排除在代位權客體之外。之所以作出這一解釋,一方面是由於代位權是<合同法>新設定的制度,沒有實踐經驗可以借鑒;另一方面,也可以簡化審判程式。但在實踐中,這一規定導致大量債權不能得到代位權制度的保障.使得設立這一制度的初衷難以實現。稅收債務一般表現為金錢債務,如果將納稅人以一般財產為給付內容的債權的代位之訴一概拒之於審判程式之外,將會導致國家稅收的大量流失。稅收代位權的客體不應僅局限於以金錢為給付內容的債權,而且應包含以一般財產為給付內容的債權。將稅收代位權客體適當擴大化,將有利於這一制度在實踐中的貫徹實施。

  總之,稅收代位權乃隸屬於公法範疇的稅法對私權的一項新型的制度性規定,體現了公法與私法相互融合的趨勢。對於這一問題,仍應從公法的角度予以考慮。儘管稅收代位權移植於<合同法>中有關代位權的規定,由於這兩種權利權能性質的不同,實踐中應對稅收代位權的行使要件予以特殊考慮,只有如此,才能真正發揮稅收代位權及時征收稅款,確保國家稅收的立法初衷。

稅務機關行使代位權的條件

  第九屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過的新修訂的《稅收徵管法》第5O條規定了稅務機關可以行使代位權。法律規定稅收代位權的目的是為了保障稅務機關的稅款不致流失、確保國家稅收收人。所謂稅收代位權是指欠繳稅款的納稅人怠於行使其到期債權而對國家稅收即稅收債權造成損害時,稅務機關為保全國家稅收不受損害,可以請求人民法院以自已的名義代替納稅人行使其債權的權力。我國新《稅收徵管法》是在《合同法》規定的基礎上,規定了稅收代位權。最高人民法院《關於適用<中華人民共和國合同法>若幹問題的解釋(一)》(以下簡稱為《解釋》)第1l條規定:“債權人依照合同法第七十三條的規定提起代位權訴訟,應當符合下列條件: (一)債權人對債務人的債權合法;(二)債務人怠於行使其到期債權;(三)債務人的債權已經到期; (四)債務人的債權不是專屬於債務人自身的債權。” 參照《合同法》規定和最高人民法院的司法解釋,稅務機關在行使稅收代位權時,應當滿足以下五個方麵條件:

  (一)稅務機關與納稅人之間存在著合法的稅收債權債務關係。即只有擁有合法稅收債權的稅務機關,才是行使稅收代位權的合格主體。債權不合法,法律自然不予以保護。合法既包括實體上的合法,又包括程式上的合法。新《稅收徵管法》第28條規定:稅務機關依照法律、行政法規的規定征收稅款,不得違反法律、行政法規的規定開徵、停徵、多徵、少徵、提前征收、延緩征收或者攤派稅款。因此,稅務機關只有在依法徵稅的前提下,才具有稅收債權的合法性,這也就成為了稅務機關享有稅收代位權的前提條件之一。

  (二)納稅人必須有欠繳國家稅款的事實。如果稅務機關與納稅人之間不存在欠繳稅款的事實,就不可能產生稅務機關代位行使納稅人的債權的權利。只有欠繳稅款才有行使稅收代位權的必要。欠繳稅款是指納稅人在稅法規定的或稅務機關核定的繳納期限屆滿後,仍然沒有履行納稅義務,即已過納稅期限而存在不繳或欠繳國家稅款的事實。在這一點上,稅收代位權與撤消權在行使條件上,有著明顯區別。撤銷權的行使必須是債務人放棄對第三人的債權,實施無償或低價處分財產的行為而損害到債權人的債權,其目的在於保全將來的債務履行。因而,稅務機關行使撤消權並不要求納稅人必須有欠繳國家稅款的事實。但是代位權的行使則強調納稅人已過納稅期限仍不繳或少繳應納稅款這一必備條件。

  (三)納稅人怠於行使其到期債權。首先,要求納稅人和其債務人之間存在著合法的債權,這是稅務機關行使代位權的標的。無此合法的債權,代位權不能發生。其次,納稅人與其債務人之間的債權必須已到期。代位權針對的是債務人消極損害債權人的行為,此種行為只是使債務人應增加的財產未增加,在債權人對債務人債務未到期的情況下,債權人很難確定債務人是否具有足夠的責任財產清償債務。因此,稅收代位權的行使必須以債權到期,債務人陷於遲延履行為必要條件。最後,還要求納稅人對到期債權怠於行使。關於怠於行使的含《解釋> 第l3條作瞭如下界定:怠於行使是指債務人能夠通過訴訟或仲裁的方式向其債務人主張權利,但一直未向其主張權利。這種規定使得對怠於行使的判斷標準具有明確性和客觀性,既有利於增強稅務機關行使代位權的可能性,也有利於促使納稅人積極履行納稅義務。當納稅人不以訴訟方式或仲裁的方式向其債務人主張其享有的到期債權時,並符合其他條件下,稅務機關就可以行使稅收代位權。

  (四)納稅人怠於行使債權的行為已經對國家稅收造成了損害。這一問題的核心在於如何判斷是否對國家稅收造成損害。在法國民法上,對債權造成損害以債務人陷於無資力為標準。在日本民法、我國臺灣地區民法上,則不以債務人陷於無資力為必要。判例及學說認為,在不特定及金錢債權,應以債權人是否陷於無資力為標準;而在特定債權及其他與債務人資力無關的債務中,則以有必要保全債權為條件。稅 收債權系金錢債權,應以陷於無資力為標準。《解釋》第l3條將損害作出瞭如下明確的規定:債務人怠於行使其到期債權,對債權人造成損害的,是指債務人不履行其對債權人的到期債權,又不以訴訟方式或者仲裁的方式向其債務人主張其享有的具有金錢給付內容的到期債權,致使債權人的到期債權未能實現。關於這一條件的認定應以在“陷於無資力”標準的基礎上採取《解釋>規定的標準。

  (五)稅務機關代位行使的債權不是專屬於納稅人自身的債權。根據《解釋》第l2條規定,專屬於債權人的權利包括:(1)因人身權利被侵害而發生的損害賠償請求權;(2)基於身份關係而發生的財產請求權,如基於繼承關係,撫養、贍養關係而發生的給付請求權; (3)禁止讓與的權利,如養老金請求權;(4) 禁止扣押的權利,如維持生存所需要的勞動收入請求權。據此,稅務機關對於上述專屬於納稅人自身的權利不得代位行使。

稅務機關行使代位權的方式與限制

  (一)行使的方式

  傳統民法理論認為,代位權的行使方式有兩種,即裁判方式和徑行方式。根據《稅收徵管法》第50條規定,稅務機關可以依照《合同法》第73條的規定行使代位權。《合同法》第73條規定“債權人可以向人民法院請求以自已的名義代位行使債務人的債權”。這表明稅務機關行使代位權只能通過向人民法院提起訴訟的方式來行使,而不是由稅務機關的執法行為直接實現。有學者認為,為使稅務機關有效行使代位權和充分保障國家稅收收入,法律應賦予稅務機關可以採用直接行使方式行使代位權的權利。誠然,稅務機關直接行使代位權,會大大加強稅務機關清繳欠稅的力度,提高稅收徵管效率,也可以減少司法工作量。但由稅務機關直接行使代位權容易導致權利的濫用,法律不能犧牲公正而偏面地追求效率;另一方面,由於被告並非稅務機關的管理相對人,其與稅務機關處於平等法律地位,而且稅收代位權涉及到稅務機關、納稅人、納稅人的債務人三方面的關係,如果稅務機關直接行使代位權將可能會破壞司法秩序的穩定。基於以上原因,稅務機關只能通過訴訟的方式來行使代位權。

  另外,在代位權的訴訟管轄上,《解釋》第l4條規定了債權人依照《合同法》第73條規定提起代位權訴訟的,由被告住所地人民法院管轄。在稅收代位權訴訟中,基於原告即稅務機關與納稅人的債務人的住所地並不一定在同一地方,從行政效率的角度出發,讓稅務機關到其所在地以外行使稅收代位權是不現實的。為此,法律不妨規定稅收代位權由稅務機關所在地人民法院管轄。與此同時,在確定級別管轄時,可以考慮由參與訴訟的稅務機關同級的人民法院管轄,這樣將有利於訴訟的順利進行。按照《解釋》第l7條規定在代位權訴訟中,債權人請求人民法院對次債務人的財產採取保全措施的,應當提供相應的財產擔保。但是,在稅收代位權訴訟中,基於債權人即稅務機關的特殊性,當稅務機關請求人民法院對納稅人的債權人的財產採取保全措施時,人民法院可以對其豁免提供相應的財產擔保。

  (二)代位權行使的限制

  稅收代位權的行使不僅關係到稅務機關與納稅人,還關係到納稅人與其債權人的關係,還涉及到稅務機關與納稅人的債權人之間的關係,甚至會影響到社會經濟秩序。因此,稅收代位權的行使應當遵循公平合理、誠實信用的原則,並嚴格依照法律、法規的規定進行,而不能濫用權利。鑒於此,稅務機關的代位訴訟請求應當受到以下限制。

  1.稅務機關行使代位權的範圍應以達到保全稅款的程度為限。根據傳統民法債法理論,如果應代位行使的債權人權利的財產價值,超過債權保全的程度時,就應該在必要的限度內,分割債務人權利來行使。但對於不能分割的,可以行使全部的權利。這表明稅務機關在行使代位權時,行使的範圍不得超過保全稅款的程度。如果超過保全稅款的程度,應當分割行使納稅人的權利。只有在不能分割行使時,才能行使全部權利,並應將超出部分價值歸還於納稅人。

  2.稅務機關代位請求的標的額以納稅人對其債務人所享有的債權數額為限。根據《解釋》第2l條規定:“在代位權訴訟中,債權人行使代位權的請求數額超過債務人所負債務額,或者超過次債務人對債務人所負債務額的,對超過部分不予支持。” 這表明稅務機關在行使代位權時,請求的範圍不得超過納稅人對其債務人所享有的債權數額。

稅務機關行使代位權的效力分析

  (一)稅收代位權訴訟的利益歸屬

  按傳統民法理論,債權人對代位權訴訟之利益既不能直接受償,亦不享有優先受償權。但《解釋》第20條規定“經人民法院審理認定代位權成立的,由次債務人向債權人履行清償義務。” 《解釋》突破了傳統民法的規定,有利於鼓勵債權人積極維護債權和實現訴訟的經濟效益。這一規定對稅收代位權訴訟仍有現實意義。因此,稅務機關對行使代位權所獲得的財產,就納稅人欠繳稅款部分應有直接受償的權利。

  從另一層面而言,與普通之債相比,稅收作為一種公法之債,具有優先性。新修訂《稅收徵管法》第45條明確了在稅收與其他債權發生衝突時,稅收債權優先於無擔保債權。因此稅務機關提起稅收代位權訴訟之後,對行使代位權所獲得的財產具有法定的優先受償權。納稅人的債務人應當直接向稅務機關履行清償義務。

  (二)對當事人各方的效力

  1.對稅務機關的效力。在稅收法律關係中稅務機關行使代位權後,享有直接受領權和優先受償權。同時,稅收機關在行使代位權時,應盡善良管理人的註意義務,如果違反義務給納稅人造成損害的,稅務機關應承擔賠償責任。

  2.對納稅人的效力。從以下幾個層面來分析。首先,在稅收代位權訴訟中,納稅人有權對稅收債權提出異議。如納稅人對稅收債權合法性或期限問題提出異議,經審查異議成立的,人民法院應即作出稅收代位權不成立的判決。但是,納稅人對債權合法性及期限並無異議,僅對債權數額提出異議的,稅收代位權訴訟應繼續進行。其次,納稅人的債務人向稅務機關履行清償義務後,納稅人與稅務機關及納稅人的債務人之間相應的債權債務關係即予消滅。第三,稅務機關提起代位權訴訟後,納稅人不得再對自已的債權行使處分權,如免除、拋棄等。否則,稅收代位權就失去了意義。最後,按新《稅收徵管法=》第5O條規定,稅務機關依照法律規定行使代位權,不免除欠繳納稅的納稅人尚未履行的納稅義務和應承擔的法律責任。另外,稅務機關行使代位權的必要費用由納稅人負擔。

  3.對納稅人的債務人的效力。稅務機關行使代位權勝訴後,納稅人的債務人應當直接向稅務機關清償債務,並就已向稅務機關清償的部分不再向納稅人清償。另外,凡第三人得對抗納稅人的一切抗辯,如同時履行抗辯權、不安抗辯權、時效方面的抗辯權等,均可對抗稅務機關。

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