巴塞爾體制

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　巴塞爾體制是指自巴塞爾委員會成立以來，針對接連不斷的國際銀行倒閉事件及成員國共同關心的監管問題而制定併發布的巴塞爾文件中所確定和闡發的有關銀行監管的原則、規則、標準和建議的總稱。

　　針對工業發達國家將有害廢物傾倒到發展中國家和經濟轉型中的國家(UNEP，2003)這一現狀，巴塞爾公約於1989年被國際社會通過，並於1992年開始實施。到2005年8月為止，包括中國在內共有168個國家加入該公約。公約的根本目的是控制和減少公約所管制的危險廢物和其他廢物的越境轉移，防止和最大限度減少廢物的產生，對廢物進行環境無害管理，促進清潔生產技術的轉讓和使用。

　　針對工業發達國家將有害廢物傾倒到發展中國家和經濟轉型中的國家(UNEP，2003)這一現狀，巴塞爾公約於1989年被國際社會通過，並於1992年開始實施。到2005年8月為止，包括中國在內共有168個國家加入該公約。公約的根本目的是控制和減少公約所管制的危險廢物和其他廢物的越境轉移，防止和最大限度減少廢物的產生，對廢物進行環境無害管理，促進清潔生產技術的轉讓和使用。

　　自20世紀70年代以來，隨著經濟全球化和金融自由化的迅速擴展，跨國銀行業務亦如雨後春筍般在全球範圍內蓬勃發展。跨國銀行的業務及風險具有其獨特的內容。單個國家的金融管理當局難以對其進行全面有效的監管。一旦發生風險（諸如利率風險、匯率風險或信用風險等），其後果將突破單個國家的界限，波及某一特定區域甚至全世界。因此，“如何對跨國銀行的各種業務進行全面、有效的監管，成了跨國銀行監管中的一大難題，也是擺在各國金融監管當局面前共同的、刻不容緩的課題。為此，國際社會開始呼籲國家之間的聯合監管，尋找能夠把跨國銀行的全部活動納入國際監管網路之中的可行之徑。”為加強合作，在國際銀行監管領域，先後成立了許多國際性或區域性組織，並形成了國際合作的銀行監管機制。其中，最具影響力的組織當屬巴塞爾委員會（theBasleCommittee）。針對接踵而至的國際銀行倒閉事件以及金融監管問題，該委員會圍繞著國際銀行業的審慎監管和風險防範提出並闡述了一系列原則、標準和建議，最終形成了著名的“巴塞爾體制”（theBasleSystem）。其包括跨國銀行的合作監管體制、國際銀行的資本充足監管標準、有效銀行監管核心原則以及銀行業務的風險管理準則。隨著巴塞爾原則和標準在世界範圍內的推廣和實施，巴塞爾體制在國際金融領域內的權威性逐漸得到公認。“其所確立的基本原則和標準已被廣泛接受為關於銀行監管的‘國際慣例’或‘國際標準’。”為健全和完善我國金融體制，逐步和國際金融監管慣例接軌，我國也多次公開表示將採用巴塞爾協議所通過的銀行業審慎監管原則進行金融監管。這對於防範和化解金融風險，促進我國銀行業走向國際市場，提高其國際競爭力有著重要意義。

　　(一)資本充足管制原則

　　巴塞爾委員會於1988年制定的《關於統一國際資本衡量和資本標準的協議》,其基本精神就是要求銀行監管者根據銀行承受損失的能力確定資本構成,並依其承擔風險的程度規定最低資本充足比率,建立風險加權制。根據資本構成和風險權數的確定,該協議要求資本充足率,即銀行總資本與總加權風險資產的比率應達到8%,其中核心資本的比重不低於4%,且以並表計算為基礎。此後,1988年的《巴塞爾協議》又經歷了多次修改,併在1996年《資本協議市場風險修正案》中將市場風險也納入資本監管體制。1999年6月,巴塞爾委員會又提出了《銀行資本充足的新結構》,建立了新的資本充足框架的三大支柱,即:資本充足結構、監管者對銀行資本充足的制約、市場對銀行資本充足的制約。

　　(二)跨國銀行機構的合作監管原則

　　1975年巴塞爾委員會通過的第一個協約《銀行外國機構的監管原則》為各國銀行監管當局構劃一個國際合作的藍圖,提出國際銀行監管不留空白點和監管必須充分的目標,並就國際銀行的流動性和清償力監管初步界定了母國監管當局和東道國監管當局的責任和區別。1983年協約修訂,增加了對國際銀行集團進行整體監管的內容,提出母國當局應把監管工作延伸於國內和國外的全部分支機構及其附屬機構的要求,並對國際銀行集團的內部組織結構作了明確的界定說明。1990年又補充了包括銀行經營許可證的對內和對外授權,母國和東道國之間的信息交流、排除銀行秘密的障礙和銀行審計的重要作用等內容。1992年委員會正式提出了國際銀行監管的最低標準。內容分4個部分:

　　(1)銀行監管當局應該具備執行銀行整體監管的能力。

　　(2)新設銀行的國外機構,應該預先得到銀行母國當局和東道國當局的事前同意,母國和東道國當局應互相咨詢和藉此機會建立信息交流的渠道。

　　(3)母國監管當局執行整體銀行監管應可從有關銀行的所有國外分支機構直接獲得信息資料,可對銀行定出同意其擴張的條件,以及可對銀行機構執行現場檢查。

　　(4)如果設立銀行機構的最低標準不能滿足,就應當禁止創設有關的境外金融機構,或者提出條件限制。上述一系列文件建立了跨國金融監管國際合作兩大基石,即:任何跨國金融機構都應統一得到監管;監管的國際合作應是充分有效和權責明確的。

　　(三)銀行風險管理原則

　　隨著國際銀行業的迅速發展,信用風險之外的風險對銀行的危險越來越大,為此,巴塞爾委員會發佈了大量文件,如1991年《大額風險信用暴露的衡量與控制》,1997年《利率風險管理原則》,1994年《衍生金融工具風險管理指南》,1995年《金融企業集團的管理》等等。通過上述文件,巴塞爾委員會已大體建立起對於銀行業務的風險管理框架,涉及信用風險、市場風險、利率風險、流動性風險、操作風險、法律風險、聲譽風險等諸方面。分析、比較這些文件的宗旨和內容,它們的基本思路是一致的,即通過加強外部監管和內部控制,確保銀行恰當地識別、衡量、監測和控制經營風險,但其側重點和規範方法又各具特色。其中,有關信用風險的文件主要是從信用風險的來源著眼提出並闡述了防範和控制風險集中及大額風險暴露、關聯貸款、國家風險等原則和方法。有關利率風險管理的文件則主要從銀行本身的管理機機制出發就董事會和高級管理層的有效監督、完善的風險管理政策和規程、合適的風險衡量和監控機制、全面的內部控制以及銀行監管者的有效監管等方面提出利率風險管理的指導原則。

　　(四)有效銀行監管核心原則

　　1997年9月,巴塞爾委員會繼《巴塞爾協議》頒佈近十年之際,發佈了《有效銀行監管的核心原則》,從銀行監管的角度提出了有效監管體系必備的25條基本原則,其核心內容:(1)必須具備適當的銀行監管法律、法規;監管機構要有明確的責任、目標和自主權等;(2)必須明確界定金融機構業務範圍、嚴格銀行審批程式;監管者對銀行股權轉讓、重大收購及投資等有權審查及定立相關標準;(3)重審《巴塞爾協議》關於資本充足率的規定,強調監管者應建立起對銀行各種風險進行獨立評估、監測、管理等一些列政策和程式,並且要求必須建立起風險防範及全面風險管理體系與程式,以及要求銀行規範內部控制等;(4)必須建立和完善持續監管手段,監管者有權在銀行未能滿足要求或當存款人安全受到威脅時採取及時的糾正措施,直至撤消銀行執照;(5)對跨國銀行業的監管,母國監管當局與東道國監管當局必須建立聯繫,交換信息,密切配合;東道國監管者應確保外國銀行按其國內機構所同樣遵循的高標準從事當地業務。由此可見《核心原則》是對銀行業進行全方位的風險監控,,將建立銀行業監管的有效系統作為實現有效監管的重要前提,註重建立銀行自身的風險防範約束機制,並且明確提出了對銀行業進行持續監督的方式,還要求對跨國銀行業務實施全球統一的監管。《核心原則》使得國際性金融機構與各國銀行監管機構在對銀行業全方位監管方面已經趨同化,必將對國際銀行業的經營與監管產生深遠影響。

　　(一)轉變監管理念,建設法治監督

　　1．加快金融立法特別是風險管理步伐,建立和完善金融法律體系。

　　建立科學完備的金融法律體系,是建設法治監督的必要前提和基礎。首先,要抓緊修改、整理和完善《人民銀行法》、《商業銀行法》、《擔保法》等金融法規,如可在《商業銀行法》中對行政干預銀行授信的問題,制定暴光機制及處罰措施,進一步明確商業銀行和各級政府的關係。還可在《商業銀行法》中根據巴塞爾資本充足管制的相關內容,對商業銀行建立和維持與其風險狀況相適應的評估總量資本的一整套程式、維持資本水平的戰略、內部資本充足率的評估程式及其戰略、實際資本低於抵禦風險最低水平的補救措施作出原則性規定;根據市場約束的內容,對於商業銀行建立信息披露機制作出框架性的法律規定。其次,應儘早出台銀行業監管法規和商業銀行市場準入、退出法規,包括《金融機構接管法》、《金融機構破產法》、《金融機構兼併收購管理辦法》等,從而為制度化、規範化的監管提供法律基礎。

　　2．嚴格金融執法,建立有效的懲戒機制。

　　長期的人治金融,造成了權大於法、人情大於法的現象在銀行監管中屢見不鮮,其根本原因是執法不嚴、監督不力。我國的監管要與國際接軌,就必須儘早完成從人治向法治的轉變。為此,我們必須切實嚴格執法手段、不斷增強執法力度,建立有效的懲罰機制。首先,應當在銀行監管隊伍和司法隊伍中建立執法、守法責任制,提升監管人員和司法人員的法治素養和法治能力;其次,應當切實加大對監管違法者的懲罰力度,嚴格實施經濟、行政處罰,必要時還要追究刑事責任。

　　(二)提高銀行資本充足率,改善銀行資本結構

　　銀行資本充足率是巴塞爾協議所確定的金融審慎監管的核心,我國在提高銀行資本充足率,改善銀行資本結構上可採取以下途徑:

　　1．通過國家財政增資、降低金融機構所得稅,加速金融機構資金流轉;商業銀行應降低貸款資產風險度,減少信用放款,增加擔保、抵押放款,提高貸款質量和安全性。降低風險權數資產比例。風險權數資產比例降低,提升資本充足率,還可增加銀行盈利再從盈利分成中增加銀行資本。

　　2．通過發行長期債券、固定資產重估、適當提高準備金比率等方式,增加附屬資本。

　　3．借鑒巴塞爾協議,完善核心資本和附屬資本的定義,運用信用換算繫數對不同類型的資產負債表外的業務項目和交易信用風險進行分析,把表外業務納入監管。

　　4．建立科學的資本充足率監測、預警系統,在計算方法上可參考巴塞爾委員會1999年6月3日最新頒佈的《銀行資本充足新結構》,銀行建立內部資本充足目標,並由監管者審查,由市場約束。

　　(三)從合規性監管向風險性監管轉變,實現全面風險管理

　　首先,銀行機構在制定內部風險管理原則和監管指標時,應當將銀行可能面臨的市場風險以及其他風險如利率風險、操作風險包括之內,推行全面風險管理。在具體的操作方法上,中央銀行可以根據利率風險的具體狀況確定最低資本充足率,同時另外考慮操作風險所需配置的資本金。這也顯示出,如果不能對利率風險和操作風險進行很好的管理,就會加大銀行風險程度,勢必需要配置更高水平的資本金。根據銀行風險管理原則及新協議監管約束的內容,我國的金融監管局一定要加強對國內銀行經營的監管力度,利用現場檢查、場外評估、與內部管理層溝通等方式獲取更多的銀行經營信息,並通過提高銀行透明度的標準,使銀行更加公開地經營。

　　其次,落實監管約束的要求,很大部分需要銀行自身的自覺性和國內監管當局的監管力度,如果銀行上市,讓公眾共同監督銀行的各種狀況與經營行為,會令銀行增加經營透明度的自覺性,同時也令監管當局更好的監管國內的所有銀行,避免商業銀行經營的不規範性。銀行上市在我國似乎是大勢所趨,國外大多數銀行都是上市銀行,而在我國卻為數不多,而上市就需要銀行公開所有經營資料,這個是支柱二的核心。

　　(四)發揮市場約束機制的作用,構建以市場為導向的監管模式

　　巴塞爾體制下銀行有效監管的三大支柱之一就是市場約束,監管部門必須促使商業銀行進行充分的信息披露,使其廣大利益相關者,如投資人、債權人、存款人、監管者等對其經營行為與效益進行評價。在我國,市場約束機制的作用微乎其微,因此,必須通過相關改革,創造市場機制發揮作用的環境,構建以市場為導向的監管模式。

　　1．完善信息披露制度。

　　信息披露是市場約束機制發揮作用的關鍵。2002年5月,中國人民銀行發佈《商業銀行信息披露管理暫行辦法》,這是我國商業銀行信息披露管理方面一個裡程碑式文件,有助於改變我國商業銀行重監管信息、輕公開信息的習慣,推動我國監管與國際監管標準接軌。我國商業銀行應根據《暫行辦法》和巴塞爾新協議的要求,儘快使信息披露規範化、制度化、長期化。監管部門應根據我國信息披露薄弱點,重點強化對商業銀行風險披露監管,保證信息披露工作真實性、合規性。

　　2．藉助中介機構對商業銀行實施審計監督,中介機構是指外部審計師、會計師、律師和外部評級機構。

　　銀行監管當局可藉助中介機構發揮以下作用:審計、合適商業銀行的財務會計報表及相關數據;對商業銀行實施現場檢查;對商業銀行實施外部評級;提高信息披露的客觀性和權威性,強化市場約束。從我國中介機構的發展現狀來看,中介機構協助銀行監管當局工作,必須取得銀行監管當局的資格認可。監管當局應制定有關中介機構行為的規範,督促商業銀行接受外部審計,監督中介機構的行為和審計報告質量。

　　3．建立健全相關市場,培育市場約束機制。

　　對商業銀行來說,其所面臨外部市場約束包括以下幾種:銀行市場約束、資本市場約束、銀行經理市場約束。我國銀行市場由於歷史原因,一直集中度比較高,競爭強度比較低,如四大國有銀行占有60%市場份額。我們應當抓緊發展中小銀行和民營銀行,改善銀行市場結構,打破壟斷,促進公平競爭;加快國有獨資銀行股份制改造,推動其上市,使其面臨資本市場約束。目前我國沒有銀行間經理市場,一個充分銀行間經理市場能有效激勵和約束銀行管理者,我國應當改變銀行管理者準政府官員角色,取消國有銀行行政級別,加快人事改革,建立人員能進能出機制,推動銀行職業經理市場的發育。

　　(五)加強國際合作,完善對跨國銀行的監督

　　《核心原則》中強調東道國和母國在對跨國銀行進行監管時都應承擔各自的義務。對於東道國而言,健全涉外金融法制對跨國銀行實行有效監管是十分必要的。所以,我國在涉外金融立法時,應在既有的法律、法規及有關規定的基礎上,繼續完善各項監管制度。例如:市場準入制度、定期報表制度,信息披露以及通報制度、檔案監管、現場檢查制度等等。在此基礎上再建立切實可行的並表監管法規。其次,人民銀行也應對跨國銀行實行全面風險管理,建立一系列風險指標,確保母行與分支行之間的信息交換,這也有利於建立風險預警機制。在監管實施方面,借鑒巴塞爾協議中有關批准制度,不但要繼續審慎地實行市場準入許可,而且要改善監管人員素質,加強監管力度,註重持續性監管。由於跨國銀行的國際性以及業務的複雜性,在對跨國銀行進行監管時不可避免地會遇到法律衝突。為此,我國可借鑒《核心原則》,加強與跨國銀行母國的合作,在對等互惠的基礎上,與其建立長期聯繫。通過這種聯繫,更多更全面地獲得關於跨國銀行的信息,對於跨國銀行在經營中的規避法律的行為,可共同採取措施。總之,加強國際合作,協調我國與跨國銀行母國關於在監管方面的職責劃分,不但有利於我國金融對外開放和更有效的銀行監管,而且有利於構建統一的國際銀行監管體系,防範和化解國際金融風險對世界經濟的衝擊。