城鎮體系規劃

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城鎮體系規劃(Urban System Planning)

　　城鎮體系規劃是中華人民共和國城鄉規劃的一種重要形式，它旨在對一個特定的區域內合理進行城市的佈局，合理配置區域基礎設施，改善區域環境，確定不同層級城市的地位、性質和作用，協調城市之間的關係，以促進區域的合理髮展。

　　城鎮體系規劃分為全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃、市域(鎮域)城鎮體系規劃以及縣域城鎮體系規劃。城鎮體系規劃是政府綜合協調轄區內城鎮發展和空間資源配置的依據和手段。它將為政府進行區域性的規劃協調提供科學的、行之有效的依據，包括：確定區域城鎮發展戰略，合理佈局區域基礎設施和大型公共服務設施，明確需要保護和控制的區域，找出引導區域城鎮發展的各項政策和措施。國務院城鄉規劃主管部門會同國務院有關部門組織編製全國城鎮體系規劃，用於指導省域城鎮體系規劃、城市總體規劃的編製。全國城鎮體系規劃由國務院城鄉規劃主管部門報國務院審批。省、自治區人民政府組織編製省域城鎮體系規劃，報國務院審批。省域城鎮體系規劃的內容應當包括：城鎮空間佈局和規模控制，重大基礎設施的佈局，為保護生態環境、資源等需要嚴格控制的區域。

　　1.區域整體發展的原則

　　將整個區域內的城鄉作一個相互依賴和制約 存的有機整體，巨集觀大環境中把握各自的優勢，並且相互彌補，共同促進，增進地區繁榮。

　　2.資源共用原則

　　城鎮體系內的各個單元城鎮如果沒有統一的城鎮體系規劃，會從追求各自的發展利益出發，為奪取某種主要產品的區域性市場競爭申占得優勢而不借花費巨大的資金投人，爭相建設更大規模、更高規格的市場，如搶建服裝市場、農副產品市場、建築裝飾材料市場、汽車城、家電中心等，互相攀比，這種無序競爭“小而齊”的建設難以形成凝聚優勢，只能是兩敗俱傷，因此很有必要根據各自的資源分區位優勢進行統籌規劃。

　　3.人口規模同用地規模合理的原則

　　城鎮體系規劃中心人口在空間地域上的分佈不以人的意志為轉移，而受市場經濟調控的影響，有其內在的規律．城鎮化與非農業化的矛盾較為突出，我國農村的人口城鎮化嚴重滯後於產業結構非農化已是一個不爭的事實，而這種滯後的一個重要原因是大量“非完全集聚”人口的存在，“非完全集聚”人口主要指工作在城鎮而生活在農村的擺動人口，即通常所謂“離土不離鄉”的那部分人口．另一方面，城區常住人口的城長在很大程度上是由於城區行政地域的擴大，“戶籍制度”的改革吸收了大量潛在的可向城鎮集聚的人口，國務院2001年批轉了公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理．《意見》指出，對縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮範圍內有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意願輸城鎮常住戶口．已在小城鎮辦理的藍印戶口、地方城鎮居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統一登記為城鎮常住戶口，因此在城鎮體系規劃中，應充分論證各個城鎮的輻射力與吸引力，確定合理的人口規模與用地規模。

　　4.可持續發展原則

　　城鎮發展中存在的諸多問題，如超強開發，建築密度過多，環境質量下降，城市新區開發隨意性大，造成土地浪費等現象都是沒有堅持可持續發展原則造成的後果，新世紀城鎮體系規劃不應該再單純註重城鎮經濟發展，而需要綜合考慮生態的保護，由單純追求經濟發展的單目標模式向經濟、社會和資源環境協調發展的多目標模式轉變，使社會、經濟和生態環境的協調高度統一。

　　城鎮體系規劃的作用體現在以下方面：

　　(1)揉合城市規劃各環節的協調。城鎮體系規劃是城市規劃的一個重要組成部分．由於體制的影響，長期以來各級政府的投資成為區域開發資本的主要來源．因此，規劃比較註重如何落實計劃所確定的建設項目，對發展所包涵的其它更廣泛的內容研究得不充分，對協調的重要性認識不足．新時期城鎮體系規劃編製應註重城市各環節的協調．城鎮體系規劃就政府行為而言，是在多個發展上相互影響密切的行政單元間通過制定共同的城鎮協調發展目標、發展政策和發展公約，實現協調發展的過程．從組織形式上講，這種協調可以是由上而下的，也可以‘是由下而上的，但本質特征都是協調各城鎮間發展關係；

　　(2)指導一定地域範圍內城鎮的合理髮展，促進城鎮的相互分工協作，以形成有機的整體；

　　(3)城鎮體系規劃是市和縣城總體規劃不可缺少的部分，是完善和深化城市總體規劃的客觀要求，具有完善市帶縣、鎮管村行政體制的作用，具有切實保證發揮中心城市的作用，促使城鄉協調發展的功能；

　　(4)城鎮體系規劃修養有承上啟下的作用．城鎮體系規劃一方面要承接上一層次規劃的要求，並將其深化與落實，不能成業個孤立的整體，另一方面要有效地指導下一層次規劃的編製的依據；

　　(5)解決基礎設施的區域共用、跨行政區域的建設等重大問題．協調市縣的發展關係，避免無序競爭、重覆建設等現象。

　　城鎮體系規劃是在一個特定的區域範圍內，從巨集觀的角度出發，在分析城鎮體系的形成、發展條件和區域發展戰略及產業佈局的基礎上，預測各發展階段的城鎮化水平，規劃社會公共服務設施系統和生態環境系統，研究各城鎮的人口規模(規模等級結構)、職能演變、空間發展等問題，確定其時序關係和動態空間結構；充分發揮城市和各級城鎮在區域中的作用，合理地進行城鎮佈局；明確不同層次城鎮的地位、性質和作用，構成以城市為中心，城鄉結合協調發展的區域整體，以實現區域經濟、社會、環境的可持續發展。

　　城鎮體系規劃為政府引導區域城鎮發展提供巨集觀調控的依據和手段，其主要任務是：第一，以區域為整體，著重研究如何完善區域經濟發展的環境，確定區域城鎮發展戰略；第二，在維護公開競爭的前提下，對區域開發活動的空間佈局和時序做出安排，協調和控制對區域整體發展不利的開發活動，通過合理、妥善的組織，降低區域開發成本；第三，要適應改革投資體制的需要，引導投資活動符合國家產業政策，保障社會公益性項目的建設，建立合理的產業結構，防止不正當競爭，促進經濟社會環境的協調發展。

　　我國城鎮體系的研究和城鎮體系規劃興起於2O世紀7O年代末，8O年代逐步受到重視而普遍展開。由於當時的體制和經濟發展理論和方法的局限性，把城鎮體系規劃的功能就定位在確定城市的性質和規模。所謂性質就是可以配置何種產業和部門，所謂規模就是可以發展到多大的規模。隨著中國經濟的繁榮，體制的改革與發展，中國的城鎮體系研究和城鎮體系規劃也應朝著城鎮體系規劃的根本目的——使國家的資本得到均衡配置的方向改進。

　　2O世紀8O年代初，城鎮體系規劃以落實國家和地方政府重點建設項目為主要目的；80年代中期以後，隨著改革開放力度的加大，市場機制對經濟和社會發展作用越來越明顯，城鎮的發展方向出現了多元化的趨勢，城鎮體系規劃逐漸與城市總體規劃結合，承擔研究和確定城市性質的重要任務；90年代以來，隨著社會經濟的發展，促使人們正確地認識城鎮與區域發展的客觀聯繫和城鎮發展建設的客觀條件，城鎮體系規劃開始顯現作用。但城鎮體系規劃在發展中也出現了一些問題，問題的解決與否直接關係著我國城鎮今後的健康發展狀況。

　　1.密度大規模小導致積聚效益差和生態問題突出

　　我國城鎮密度較大，但規模普遍小，導致集聚效益差，生態問題突出。規模的大小與佈局有關，分散的佈局使規模過小，阻礙了城市化的健康發展。城鎮和產業的分散佈局，造成污染源的分散；小規模分散建設，降低了水、土地等資源和區域性基礎設施投資的綜合效益；小規模的城鎮不利於基礎設施共用，不利於發展現代服務業。

　　2.城鎮常駐人口不穩定不利於城市化進程

　　由於農村富餘勞動力尚不能夠做到居住和就業相一致，並沒有脫離土地真正向城鎮轉移。城鎮常駐人口變動較大，影響著城鎮的產業結構和就業結構，影響了城市化的進程和質量。

　　3.城鎮建設小而全的模式不利於規模經濟的發展

　　現行的“以小城鎮為主、勞動力就地轉化”的城市化指導方針和倡導農民“離土不離鄉”“進廠不進城”，以鄉鎮企業為主的發展模式，使得各行政區域單元各自為圈，圈內發展趨向小而全。中心城市對區域內外輻射作用不明顯，難於形成區域經濟規模，這樣的規劃和實踐，勢必造成城鎮發展存在嚴重的產業結構雷同，引發低水平惡性競爭，資源浪費加劇，破壞經濟秩序等問題。

　　4.城鎮基礎設施和公共服務設施的建設不協調

　　從城鎮基礎設施和公共服務設施建設看，城鎮體系規劃是區域利益、城鎮功能和規模的協調規劃，對範圍內外的城鎮功能定位有著巨集觀調控的作用。目前由於這一規劃的缺失或功能作用不到位，致使諸多的城鎮發展基本處於自髮狀態，盲目性較大。城鎮之間、城鎮與區域基礎設施、公共設施之間，不同層次和類別的基礎設施和公共設施之間缺少綜合協調，各行其是，使基礎設施建設和公共設施建設未能起到發揮和引導區域建設的應有作用。

　　5.理論和法規與城鎮建設實踐的不相適應

　　《城市規劃法》和《城鎮體系規劃編製審批辦法》對城鎮體系規劃的編製審批工作起到了指導和規範作用。但由於法律、規範是在特定的歷史階段和時代背景下制定的，傳統的規劃理論和方法，屬於計劃經濟體制下的產物，規劃內容主要是指令性、剛性和靜態的目標和要求，與市場主導下的城鎮和產業發展規律不一致。隨著市場經濟體制的逐步完善和民營經濟的快速發展，投資主體趨向市場化、多元化，傳統的城鎮體系規劃理論已很難適應當前的市場經濟需要。

　　6.城鎮體系規劃制定程式亟待調整

　　目前我國開展的城鎮體系規劃都是“自上而下”的規劃，即全國城鎮體系規劃一省域城鎮體系規劃一市域城鎮體系規劃一縣域城鎮體系規劃。這使得在編製城鎮體系規劃時往往忽視城鎮的發展階段和區域的完整程度，忽視各城鎮的發展條件，片面地強調規模和等級結構，把城鎮體系規劃認為就是規劃一個城鎮體系，嚴重影響了國民經濟科學合理佈局，削弱了經濟實力的快速提升，無法作為政府引導和協調區域城鎮合理髮展的依據。

　　7.城鎮體系規劃實施的困難

　　城鎮體系規劃是政府行為，是從整體利益出發協調局部發展。按現行法規、規定看：國家和省域城鎮體系規劃是基於整體的協調，市域和縣域城鎮體系規劃是基於局部的協凋。城鎮體系規劃應該超越行政區劃，把多個行政單元、多個利益主體協調在一起，謀求整體發展。但目前編製的城鎮體系規劃均受到行政區劃的制約，各自為政；同時《城市規劃法》對實施城鎮體系規劃的機制、手段、相關責任，以及城鎮體系規劃和其他部門規劃的相互關係等均沒有明確的規定，城市規划行政主管部門對規劃的實施難以管理和調控。

　　1.構架城市聯合體的新趨勢

　　城鎮體系規劃就是從區域整體利益出發，促使城鎮協調有序地發展，從而避免經濟快速發展過程中出現的行政壁壘、生態惡化、重覆建設等問題。從區域整體發展、城鄉協調發展、生態共存共保、基礎設施共建共用的角度出發，突出強凋不同行政區劃之間在產業結構分工、基礎設施共用、生態環境保護、城鎮空間延續等方面的銜接和協調。

　　2.構建統一生產消費地域

　　建立有利於農村勞動力在城鎮定居就業的政策，消除生產消費不在同一地域的障礙。提高城鎮發展質量，在實現富餘勞動力轉化和城鎮規模發展的同時，提高城市化的綜合水平。

　　3.做大城鎮規模和走集約化的道路

　　打破傳統城鎮“小而全”為主的發展模式，明確提出城市化和城鎮空間佈局規模化、集約化的發展方向和策略。以加快人口和產業向各級城鎮的合理集聚為目標，結合各地的具體情況，確定城市化和城鎮發展的方針。要高度重視中心城市的優勢作用，通過市場力量和政策導向，進一步提升城市功能，增強其對周邊區域的輻射和帶動作用。

　　4.調整行政區劃以協調基礎設施建設

　　行政區劃造成了城鎮條塊分割、劃地為界的分散格局，致使城鎮基礎設施不配套、功能不完善。未來的發展，應打破行政區劃的束縛，朝著有利於推動城市化進程，有利於實現區域城鎮體系的可持續發展的方向，有預見性地撤並鄉鎮，使鄉鎮發展按照城鎮體系規劃，走規模化、集約化、現代化的城市化道路。重點城鎮基礎設施和服務性設施的規劃和建設，也要與前述目標相一致。

　　5.立足全局利益並著眼節約資源

　　在市場經濟條件下，編製以競爭為特征的城鎮發展規劃，更要重視協調解決或避免各城市之間重覆建設、特色模糊、結構雷同、低水平競爭的問題。同時，務必從全局利益出發，以參與更大範圍的勞動地域分工為目標，以節約國家資源為基本理念，建立動態規劃編製機制，適時協調各方利益，爭取共贏。

　　6.建立監督管理機構保障規劃實施

　　為使規劃順利實施，必須有相應的管理機構，不僅要研究規劃方案，而且要研究調控的標準和政策，還要建立監督機構。建立區域協調機制，加強區域間的合作協調，建立城鎮體系規劃合作機制、協調機構，負責跨行政區域重大項目和基礎設施建設、環境保護工作的協調，協商解決發生的重大問題，使編製跨行政區域的規劃成為可能，同時，對規劃實施進行監督，確保城鎮體系規劃發揮應有作用。