農地流轉

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　　農地流轉是指在不改變土地用途前提下，農村土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行的交易活動。

　　改革開放30多年來，我國各行各業快速發展，“三農”工作取得輝煌成就，尤其是近些年中央連續出台涉農“一號文件”，舉全黨全國之力持之以恆強化農業、惠及農村、富裕農民，為“三農”工作提供了強大的政策保障和動力支持，但農業、農村改革發展任務仍然十分艱巨。僅從農業生產經營方式來看，以農戶為基本生產單位的小農經營已經不適應現代農業發展，甚至成為農業、農村現代化的障礙。農業在GDP中的比重由1978年28.19％下降到2011年10.04％；從業人數所占人口比重由1978年70.5％下降到2011年34.8％。一方面農村生產力水平不斷提高，農業勞動力大量剩餘，另一方面農業勞動比較效益較低，棄農外出務工人員增多，農村土地撂荒嚴重，土地利用率急劇下降O而同時隨著社會經濟越來越發達，農業的基礎地位和保障作用卻越來越重要。

　　在此背景下，我國農村在2O世紀八九十年代開始了新一輪的土地改革，主要是促進農地流轉，發展適度規模經營。東部沿海地區具有代表性，如浙江省截至2009年底農地流轉比例已接近35％，農地流轉面積42.2萬公頃，並且呈現上升趨勢囝。全國範圍內農地流轉不斷擴展，為加快農地流轉工作和規範農地流轉過程中出現的問題，2008年黨的十七屆三中全會通過《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》，明確指出要加強農地流轉的管理和服務，建立健全相關配套制度。2013年中央一號文件《關於加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若幹意見》提出，把城鄉發展一體化作為解決“三農”問題的根本途徑，創新農業生產經營體制，穩步提高農民組織化程度，努力提高農戶集約經營水平，構建農業社會化服務新機制，大力培育發展多元服務主體，大力支持發展多種形式的新型農民合作組織，培育壯大農業產業化龍頭企業。

　　在城鄉統籌發展的框架下，我國大力推動農村改革和發展，積極推動農地流轉，加快農業現代化步伐，實現農業規模化、集約化生產和經營。積極培育農業公司、專業大戶、農場、農業合作社等新型農業生產主體。建立新的農民、新型生產主體和政府之間的關係。政府在農村進行土地改革推行農地流轉政策，農民把農地經營權出讓，農民從新型生產主體那裡收取租金，政府繼續給農民發放補貼，農民放心從事第二三產業。新型農業生產主體從政府得到實惠的惠農政策，農業生產主體則為國家提供糧食，保障國家糧食安全。這種新型關係調動了農民的積極性，釋放了農民的巨大能量，使務農的專心務農，更加專業化；使務工的在外無後顧之憂，專心務工。這既促進我國農業快速發展，又維護了國家糧食安全。

　　影響土地流轉的因素很多，主要有制度因素、市場因素、農戶自身因素、外部環境因素等。

　　(一)制度因素的影響。

　　土地流轉的政策法規的支持促進了土地流轉的健康發展，保障了農民根本利益，但是相關土地流轉法律的不健全嚴重影響了土地流轉，對土地流轉造成了“阻滯”作用，由此農民產生的糾紛和問題也呈增加趨勢。在家庭承包責任制中，土地產權模糊也是我國農地流轉的重大障礙，模糊的農地產權帶來的土地頻繁調整和土地細碎化問題一直影響著我國農地流轉。不穩定的地權和地塊細碎化使農地投資受到威脅，頻繁的土地調整制約了農地的有效流轉，造成了農地的細碎化與經營的分散化，是勞動力轉移和農地流轉的一個障礙。

　　(二)市場因素的影響。

　　由於農業經營收益下降和農業經營的成本居高不下的原因，流轉市場內農地的有效需求不足，嚴重製約了農民對土地的投入熱情，抑制了農地的有效需求。同時我國的農業生產普遍缺乏風險防範機制，農民往往選擇外出務工來規避風險，這也是導致農地流轉的有效需求不足的原因之一。此外農業剩餘勞動力轉移不暢影響著農村土地的供給，農民決不可能輕易放棄土地的使用權，致使土地使用權市場化將難以實行。流轉市場內農地的有效供給不足也是制約農地流轉的一個障礙。

　　(三)農戶自身因素的影響。

　　農村剩餘勞動力得不到有效地轉移，加劇人地資源矛盾。農地轉移收益不高限制了他們轉移自己承包的農地，一些農民擔心土地流轉後會喪失土地經營權，失去生活依靠。農民普遍對國家土地承包和流轉政策理解不夠，擔心投入無回報而不敢經營流轉的土地，寧願土地拋荒也不願流轉出去。

　　(四)外部環境因素。

　　城鎮化水平與工業化程度是土地承包經營權流轉的基礎，中國城市化速度雖然會加快，但農村人口長期保持在一個相當大的規模。中國的主要就業機會仍然只能集中在第一、二產業，第三產業難以發展起來。大量的失地和失業農民涌進城市，農村勞動力沒有充分轉移，是農地流轉的現實障礙。

　　(一)農地流轉模不大，流轉成果不穩定

　　推進農地流轉，實現規模化、集約化和產業化經營是農業發展的方向。推進農地流轉是實現規模化、集約化和產業化經營的必要條件。這些年雖然不少農民進城務工，但是幾千年來形成的傳統觀念很難在短時間內徹底改變，農民還是把土地看成是生存的“活命田”和養老的“保險田”，不願意進行農地流轉，阻礙了農地流轉進程。另外，我國農村還沒有建立多層次的醫療保險、養老保險和社會福利等社會保障體系，使廣大農民看病難、養老難，即使農民參與農地流轉也會給社會帶來一系列不利影響。社會保障的不健全成為阻礙農地流轉的重要因素。

　　(二)農地流轉形式不豐富，流轉制度非規範化

　　我國農地已經採取了轉包、轉讓、出租和股份合作等形式，但是仍不能滿足當前市場需求。另外，農村土地流轉過程中有很大一部分都是小範圍內農戶之間鄉親鄰居之間的轉讓，自發性和隨意性較大，有組織和有規模的流轉需要加強。現實中還發現很多農地流轉都是口頭協議方式，有些雖有協議，但是內容非規範化和簡單化，沒有對雙方的權利和義務進行說明和規範。非規範化口頭協議既不能明確雙方的權利和義務，也不能得到國家法律的保護和承認，農民的合法權益不能得到合理保護，很容易引起農戶之間的矛盾和糾紛。隨著農地流轉主體範圍的擴大，非規範化協議的缺陷將會更加凸顯。

　　(三)農地流轉市場不完善。中介服務職能不健全

　　農地流轉應該是一個市場經濟行為，在流轉過程中需要社會化服務，但是現在農地流轉大多數屬於政府主導下的民間自發行為，很少通過正規市場交易完成。這種情況的出現在很大程度上是因為農地流轉市場服務體系不健全，政府相應的社會服務職能的缺失和土地評估機構及相應的中介服務機構發展滯後等所致。目前我國農村土地流轉中介機構主要存在兩個主要問題：一是數量太少，中介的數量還不能滿足土地承包權交易的需要；二是中介機構的職能還不夠完善，現階段主要停留在土地經營權流轉信息的收集和公佈，而缺乏市場經濟條件下要求的土地價值評估等業務服務。

　　(四)新型經營主體表現出功利性，不利於我國糧食安全

　　在市場經濟條件下，追求最大的經濟利益是每個生產經營主體的目標，新型農業生產主體也不例外。由於我國不少優質耕地在城市周邊，鑒於城市周圍土地價格壓力，不少新型農業生產主體得到土地後，放棄了低收益的糧食種植業，從事養殖業或者發展觀光農業、體驗農業等。這種盲目的生產顯示出急功近利思想。一旦農地使用方式缺乏監管，有可能出現農地商業開發等違規違法現象，與我國糧食安全戰略相違背，嚴重危及我國的耕地數量、糧食生產和糧食安全。

　　(一)加快城鎮化進程，建立多層次的社會保障體系

　　正如經濟學家劉易斯所說，經濟發展過程是現代工業部門相對傳統的農業部門的擴張過程，在這個擴張過程中，將一直持續到把沉澱在傳統農業部門剩餘勞動力全部轉移乾凈，直到出現一個城鄉一體化勞動力市場為止。中國農業經濟學會顧問肖萬鈞認為，新型城鎮化應該以產業為基、以就業為本，依托縣城和小城鎮發展第二三產業，使農民就近就地轉移到第二三產業，解決農民就近就業問題_4_。因此要大力發展城市經濟，尤其要大力發展縣域經濟，要實現工業化重心由大中城市下移縣域經濟區，圍繞“三農”問題發展非農產業，延長農業產業鏈，創造更多的就業崗位，實現對農業剩餘勞動力的吸納和接受。另外，要建立多層次的社會保障體系，解決農民的後顧之憂，讓農民放心地進行農地流轉。加大對農村養老保險體系、醫療保險體系和最低社會保障體系等方面的投入，大力保障農民的合法權益，減少農民對土地的依賴。改變農民把土地看做生活的“活命田”、養老的“保險田”的傳統看法，調動農民的積極性，使農民樂於農地流轉，並切實享受到農地流轉帶來的實惠。

　　(二)完善農地流轉方式。規範農地流轉制度

　　我國農民已經對土地經營權採取轉包、轉讓、出租和股份合作等形式，政府要尊重農民的首創精神，積極引導農民群眾探索創新新的土地流轉方式，要鼓勵農民將土地承包經營權在中介機構進行登記轉讓，促進農地流轉，推進規模化、產業化和集約化經營。此外，要採用更加規範的土地經營權流轉方式來促進土地經營權流轉，採取受我國《合同法》約束的土地承包經營權流轉合同制度，合同中要明確雙方的權利和義務。經營權流轉方至少有以下義務：轉移承包經營權的義務，維護受讓方對土地的使用權，尊重受讓方的生產經營自主權；受讓方的義務至少有：支付農地使用費的義務，維護土地農業用途的義務，保護和合理利用土地不得損害土地的義務。對雙方權利和義務的確認可以約束雙方的行為，這有利於保護農民的合法權益，打破土地流轉範圍限制，擴大流轉規模，促進農業經營的規模化進程。

　　(三)建立健全農地流轉市場體系，完善中介服務機構職能

　　建議政府主導建立土地承包經營權交易市場，特別要搭建縣鄉村三級土地承包經營權流轉市場，搭建農地流轉平臺，強化信息服務、土地儲備和受托轉包服務功能，促進農地流轉。一方面，政府引導建立多種類中介機構，如土地信托服務組織、土地交易所等，滿足當前農地流轉市場的需要。由於該行業的特殊性，各級政府要結合實際，給出適當優惠政策閽。另一方面，政府要不斷完善中介結構的服務職能。作為農地流轉市場的重要組成部分，農地流轉中介機構必須具備以下幾個基本職能：一是媒介功能。中介機構要對需要交易的土地使用權進行記錄和登記，並且要及時面向市場進行公佈，為新型農業生產主體提供及時可靠的信息。二是監督、協調和指導功能。農地流轉市場也要遵守自願、平等、公平的基本原則，中介機構有義務保證雙方在這些基本原則的前提下進行交易，維護雙方的基本利益。三是提供法律和土地資產評估服務。農地流轉中介機構應該為交易雙方提供所需要的法律，對農地信息進行綜合考慮，提供適當的價格建議，以促使雙方利益的最大化陰。

　　(四)對新型農業生產主體加大支持力度，鼓勵積極進行糧食生產

　　與農家樂、觀光農業等相比較，糧食生產的經濟效益較低，在農業生產中一些急功近利現象很容易出現。為了減少這種現象的出現，有必要採取一些列措施保證、鼓勵新型農業生產主體積極從事糧食生產。首先，保障農地流轉過程中土地用途不變。由於農業與其他行業相比較收益較低，因此各級政府要監管農地流轉過程中農地用途，要嚴防在土地流轉過程中農地被挪作他用。其次，加大對農業的科技投入，提高農業整體科技水平，增強農業抗災害能力。高科技的投入能極大地提高農業生產能力，減弱耕地面積對糧食產量的影響，並且實現經濟效益和環境效益的統一罔。再次，加大對新型農業生產主體的支持力度，提高農民的種糧積極性。增加對農民的補貼，讓農民切實體會到種糧的實惠。同時，政府積極引導市場，發揮市場作用形成合理的價格形成機制，使糧食價格進入良性迴圈，維護新型農業生產主體的利益，保障我國糧食安全。

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