公共事務

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公共事務(Public Affairs)

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什麼是公共事務

  所謂公共事務是指該社會的統治階級為了把社會控制在“秩序”範圍內,推動社會發展,所進行的滿足社會成員共同需要與要求的一系列社會活動。

公共事務的特征

  一是階級性。在階級社會中,社會的公共利益必然反映出統治階級的利益要求,公共事務的具體內容也必然滿足統治階級的根本需要。

  二是公益性。公共事務的表現形式是公共物品與公共服務,公共物品與公共服務具有消費的非排他性,不能只為供給方單獨享有,而是會使社會成員普遍受益。因此,從形式上看,公共事務的受益對象是一定範圍的社會公眾。

  三是多樣性。公眾對公共物品和服務質與量方面的需求偏好千差萬別,而且呈現出不斷變化的趨勢。這就決定了公共事務種類繁多。內容廣泛,同時也決定了公共管理方式。方法的多樣化。

  四是層次性。公共事務所針對的是不同層次的公共問題,所涉及的社會成員範圍有大有小,由此,公共事務可分為全球性公共事務、全國性公共事務和地方性公共事務等不同層次。其中,階級性與公益性是公共事務的本質屬性,多樣性與層次性是公共事務的表現形式。

公共事務的分類

  由於不同的公共事務在階級性和公益性特征方面存在明顯差異,可以根據這一點從理論上把公共事務分為政治性公共事務和社會性公共事務兩類。所謂政治性公共事務,是指與國家政權建設緊密相關,涉及國家政權穩定和國家政治發展的,需要依靠國家強制力加以解決的公共事務,如軍事、外交。司法、維護公共安全等。政治性公共事務具有明顯的階級性特征,但同樣具有公益性,比如,國家安全和公共安全不僅對統治階級有利,也對被統治階級有益。社會性公共事務是不必然依靠國家強制力來解決的公共事務,如教育。科技。公共交通、醫葯衛生等。這類公共事務與社會成員的切身利益休戚相關,顯示了較強的社會公益性,但在階級社會中,任何社會性公共事務同樣具有階級性,都必然反映統治階級的意志與利益。

公共事務的公共治理模式[1]

  一、合作治理:公共事務治理的新邏輯

  治理公共事務以實現和增進公共利益、實現公眾福祉是千百年來人們孜孜以求的目標。如何治理公共事務考驗著人類的智慧。人們在實踐中不斷探索著最大化實現公共利益的公共事務治理之道。在歷史上,政府曾被視為是公共事務治理的唯一負責人。政府對社會公共事務的管理成為社會生活的主要組織方式。政府作為國家和社會公共事務的唯一管理主體和權力中心,集中了所有的公共資源,決定和安排一切公共事宜。這種治理模式在經過一段時間的發展之後,各種弊端逐漸暴露了出來,諸如公平與效率的矛盾、政府機構膨脹問題、官僚主義問題、治理成本無限增長的問題、腐敗問題等等不斷受到詬病。在反思政府治理失效的基礎上,很多人推崇市場的力量,認為市場作為配置資源的有效機制是公共事務的有效治理手段。以亞當·斯密為代表的古典自由主義者堅信市場在追求私利的同時會自動治理好社會公共事務以實現公共利益。通過私有化來創設一種私有財產制度使私人企業占有、使用和管理某些公共資源,通過市場調節來治理公共事務成為人們治理公共事務的另一種選擇。然而,市場也存在市場失靈,市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行為、剋服生產的無政府狀態、統計成本等方面存在著內在的局限。這樣,市場失靈為政府治理製造了藉口,而政府失敗又為市場價值的彰揚提供了理由。長期以來,人們一直徘徊在不完善的政府治理模式和不完善市場治理模式的兩難選擇中。是選擇“有形的手”還是選擇“無形的手”成為各國治理公共事務難以抉擇的菜單選項。

  隨著公共事務的日益眾多和日趨複雜,社會對公共服務需求的多樣化與質量的要求越來越高。實踐證明,無論是政府還是市場,都不具備充足的資源和能力可以獨自治理公共事務和解決所有的公共問題。傳統的政府治理和市場治理受到愈發強烈的衝擊。及至薩拉蒙所宣稱的“20世紀最偉大的社會創新公民社會組織(即第三部門)力量的興起,作為社會自治力量的第三部門在公共事務治理中一躍成為關鍵的加入者,傳統“封閉——單一”的公共事務領域,逐漸向“開放——多元”方向演進。人們發現,政府、市場和第三部門等眾多公共行動主體只有通過彼此合作、共同享有公共權力才能迎接日益嚴峻的公共治理挑戰,政府、市場和第三部門在公共事務領域既不應是排斥異己的壟斷者,也不應是事不關己的局外人,而應該是真正的合作者。以此為契機,公共事務治理模式開始進行著新的變遷,合作治理由此應運而生。概言之,合作治理就是政府、市場、第三部門等眾多行動主體相互合作、分享公共權力、共同管理公共事務以實現公共利益的過程。

  合作治理的價值預設和實踐機理主要包括以下幾個方面:第一,主體的多元化。合作治理認為公共事務的治理主體除了政府外,還可以是市場主體第三部門等其它社會公共行動者。各種公共的和非公共的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可,都可以成為在各個不同層面上的權力中心。

  第二,關係的依賴性。合作治理認為,在公共事務領域,各治理主體身處一個相互依賴的環境,沒有哪個主體擁有足夠的資源和能力可以獨自治理公共事務、解決公共問題。各主體要通過交換資源、共用知識、互通有無、相互補足才能有效地治理公共事務。第三,行動的自組織化。相對於政府的實質理性和市場的程式理性,合作治理的行動機制是以第三種類型的理性——反思的理性為基礎,即把目標定於談判和反思之中,通過談判和反思加以調整,藉助談判協商達成共識、建立互信、實現合作,在“正和博弈”中求得共贏。第四,結構的網路化。在合作治理中,多元化的公共治理主體面對共同的問題,依靠彼此的優勢和資源,通過對話樹立共同目標,增進理解和相互信任,通力合作,就共同關心的問題採取集體行動,從而最終建立一種共同承擔風險和責任的公共治理網路。作為當代公共管理的新分析框架和研究途徑,合作治理解構了單一的政府或市場治理模式,跳出了傳統的諸如傳統上的公共與私人、國家與市場、市場與計劃、政府與社會等兩分法思維方式,型構了一種公共事務治理的整體性思維框架。質言之,合作治理打破了“基於市場發展邏輯和公共行政的傳統理論之間權威性的分界線,為公共事務治理提供了第三種解決方案,從而開闢了公共事務治理模式變遷的新路徑。由此,合作治理不僅成為學術界研究的熱點理論問題,也成為一種公共事務治理的新型實踐模式。

  二、反思:公共事務合作治理的困境與瓶頸

  儘管公共事務的合作治理模式是在反思和批判傳統單一的政府和市場治理模式的基礎上興起的一種新型治理之道,但是,合作治理不是包治百病的靈丹妙藥,合作治理不是萬能的,以批判的眼光來理性審視合作治理,我們會發現,它也存在多維困境和發展瓶頸,同樣存在治理失效的可能。

  剖析這些困境將有助於我們更加理性地對待合作治理,從而為完善合作治理、避免治理失效奠定堅實的基礎。

  (一)合作治理能力的困境。合作治理模式歸根結底是人類在國家——市場——公民社會三維關係的組合,尋求不同以往的、更為有效的實現公共利益道路的努力。正如前文分析的那樣,理論和實踐證明,政府有“政府失敗”,政府無法避免“尋租”行為、低效率、經濟問題政治化、決策失誤、自身擴展導致資源浪費等現象。市場存在“市場失靈”,市場在限制壟斷、提供公共物品、約束個人的極端自私行為、剋服生產的無政府狀態、統計成本等方面存在著內在的局限。第三部門也不是完美無暇的。第三部門也有“志願失效”。第三部門存在的一些比如組織化程度不高、資源匱乏、行動能力弱、不公平競爭、過度追求特殊利益等問題也是不容忽視的。換言之,政府、市場和第三部門都存在治理能力的缺陷。如果缺乏有效的整和機制與制度設計,公共治理不但不會顯現三方的比較優勢,實現系統最優化效應,反而會導致三者治理劣勢的疊加,出現更大的治理失敗局面。

  (二)合作治理行動的困境。相對於政府的實質理性和市場的程式理性,治理是以第三種類型的理性——反思的理性為基礎。然而,合作治理強調了自組織的優越性,卻迴避了反思的理性同樣也存在的短視、不確定性、私益至上等缺陷。因為,“公私關係的安排既有讓私方利用國家資源謀求私利的危險,也有政府出於國家的或執政黨的利益把手伸到市場經濟和民間社會中的危險。即使合作治理參與各方認識到存在相互之間的共同利益.認識到合作可能帶來的好處,也不一定就意味著合作是自發的和順利的。各治理主體都會從自身道德立場、利益要求出發,提出有利於最大化實現自身利益的目標和政策方案。並且,當彼此目標出現衝突和分歧時,各方都會堅持自己的立場和偏好,互不諒解和妥協,這容易致使公共治理過程陷於無休止的觀點、立場紛爭之中,公共協商、談判無法進行,難以達成符合各方利益和獲得各方認可的公共治理目標,導致多元主體“搭便車”的機會主義選擇,出現哈丁的“公地悲劇”和奧爾森的“集體行動邏輯”等治理困境。

  (三)合作治理責任的困境。合作治理強調通過社會多元主體之闖的互動所形成的合作網路來處理社會公共事務,解決社會公共問題。由於合作治理是建立在政府、市場與第三部門分享權力、分擔責任的機制上,強調各主體間領域滲透的交互性,模糊了政治國家與公民社會、公共部門私人部門之間的邊界,可能導致的嚴重後果便是治理責任因指向不明確而引發的責任歸屬難題。在沒有責任歸屬的強制性制度保障前提下強調公共部門與私人部門責任的共擔,實質上卻隱蔽了有關責任的分擔歸屬,內在危險便是增大了責任推卸的可能性,為多元公共治理主體相互推諉、轉嫁責任提供了可操作的實踐空間。

  (四)合作治理價值的困境。合作治理倡導社會多元主體相互合作、共同參與公共事務的治理,這種看似無懈可擊的信任與合作的價值理念背後卻暗含著諸多價值矛盾和衝突,價值訴求的兩難選擇成為困擾合作治理的緊箍咒。第一,共治與合法性的矛盾。合作治理涉及政府、市場、第三部門等多元社會公共行動者,這樣,一方面許多公眾堅持認為治理公共事務只能是政府的職責,由其他機構來提供是不合法的,這種觀念必然破壞公眾對合作治理網路的信心,削弱治理的合理性。

  另一方面,許多公眾也認可包括政府在內的多元管理主體所構成的對社會公共事務的合作共治網路,這或多或少地轉移了公民對政治系統的認同,減少了對政府的“忠誠投入導致政治系統出現合法性危機。第二,合作與競爭的矛盾。合作治理重視公共事務治理中各主體問的相互合作、坦誠溝通,但過分強調合作和共識可能會妨礙因矛盾和衝突而激發的創造性,妨礙解決危機的努力。第三,責任與效率的矛盾。就合作治理而言,一方面,在相互依存的合作網路中必須明確責任歸屬,這樣才能通過責任機制來激發行動者的積極性並保證其忠於職守。在公私伙伴關係責任模糊的情況下,責任機制就顯得尤為重要。但是,另一方面,責任歸屬一清二楚反而有可能造成行動者畫地為牢、互相阻隔而不利於高效率地合作以追求共同目標。效率和責任的矛盾就不可避免了。

  三、探索:完善公共事務合作治理模式的構想

  公共事務的合作治理是一個涵蓋政治、經濟、社會、文化等諸多領域的巨集大命題。完善公共事物合作治理模式涉及到政府與市場關係、政府與第三部門關係、政府組織體制、公共事務治理規則等多方面系統的調整與重塑.是一個極其複雜的綜合治理工程。妄想靠畢其功於一役的方式一蹴而就是不科學也是不現實的態度。但採取正確的策略、選擇合適的路徑完善合作治理模式將有利於剋服合作治理困境、規避合作治理失敗的風險,從而實現對公共事務的良善治理。

  (一)夯實基礎,提高合作治理能力合作治理建構了一個政府——市場——第三部門的三維立體架構的公共事務治理模式,這種模式的成功實施必須以有效的政府、發達的市場和強大的第三部門為基礎,否則,合作治理只能是空中樓閣。首先,建構有效的政府是提高合作治理能力的關鍵。因為“在一定意義上,政府是社會發展的領導力量,如果政府缺乏能力,尤其是缺乏領導社會發展的能力,那麼,社會就難以向前前進。政府要正確處理與市場、社會的關係,正確界定自己的職能,要樹立主權在民、以人為本、顧客至上有限政府、依法行政、民主開放、高效廉潔、公正平等、誠信守責等觀念,建立一個從“划槳”到“掌舵”、從規制到治理、從法治到法德並舉、從封閉到開放、從壟斷到競爭、從治療到預防、從投入到效果、從集權到分權、從官僚到顧客、從關註過程到關註目標、從控制市場到服務於市場、從以政府為中心到以人民為中心、從常規行政到創新行政、從對上負責到對上對下都負責的政府。政府能力的增強是提高合作治理能力的關鍵環節。其次,建設發達的市場是提高合作治理能力的基礎。發達的市場包括完善的市場體系、靈活的市場機制、規範的市場秩序、穩定的市場環境、強大的民營經濟等方面的內涵,只有不斷激活市場主體,嚴格按市場規律辦事,建立完善的法制體系和信用體系,逐漸規範市場經濟秩序,不斷壯大民營經濟實力,才能為市場有效調節社會資源配置以參與公共事務的治理創造條件。最後,培育強大的第三部門是提高合作治理能力的保障。當前需要從建立健全第三部門發展的相關法律法規、明確政府與第三部門的關係、合理定位第三部門的職能、優化第三部門內部治理結構、弘揚社會志願精神等方面進行努力,為第三部門的發展營造良好的社會環境,推動其健康發展,為第三部門參與公共事務治理奠定堅實的基礎。

  (二)明確職責,優化合作治理結構要避免合作治理的系統性治理風險或全局性治理失敗,就必須釐清政府、市場和第三部門在公共事務中扮演何種角色、各自應承擔什麼責任,以形成優良的治理結構。在合作治理中,政府、市場和第三部門等公共行動者都是公共事務的治理主體,是治理公共事務的共同責任承擔者。政府與其他治理主體處於互動之中,它們不再是統治行政下上令下行的“命令服從”關係,而是平等的、合作的伙伴關係,政府從“社會之上的政府”轉而變成“社會之中的政府”。政府權力在劃定的範圍內和限定的內容中與其他權力主體之間是合作性的平行關係,而不是包含性的垂直關係。政府與社會的關係擺脫了非此即彼的零和博弈關係,而應走向合作性的正和博弈關係,亦即伙伴關係。政府、市場和第三部門的最佳關係應該是各盡所能、各得其所而又和諧相處的關係,它們在各自具有比較優勢的領域發揮著主導作用,同時又互補互強。政府從傳統的“父輩”變成“同輩中的長者”。

  但是,由予政府是社會強制力的合法壟斷者,它在合法地使用暴力、決定重大的公共資源分配方向和維護公民基本權利、實現公平價值等方面發揮著其他組織不可替代的作用。政府應該在合作治理中發揮關鍵的作用,充當元治理的角色。政府在合作治理中應該“作為不同政策主張的人士進行對話的主要組織者,作為有責任保證各個子系統實現某種程度團結的總體機構,作為規章制度的制定者,使有關各方遵循和運用規章制度,實現各自的目的,以及在其他子系統失敗的情況下作為最高權力機關負責採取最後一著補救措施”。有必要說明的是,政府的元治理角色只是承擔了他主體無法承擔的任務而已,政府與其他社會主體的不同就在於社會分工的結果,是功能或職能的不同,而絕不是一種不平等的關係。

  只有多元治理主體明晰各自職責,形成合理的治理結構,合作治理才能發揮理想的效應。

  (三)激發動力,建構合作治理機制要發揮政府、市場和第三部門三方的比較優勢就必須構建良性的合作機製作以使其功能最大化涌現。首先要建立參與機制。參與才有活力,才能激發合作的動力。要建立一套相應的制度通過擴大參與規模、疏通參與渠道、創新參與方式、增強參與效果、保障參與權利等措施不斷推動政府之外的治理主體積极參与公共事務的治理。如在參與方式上,政府之外的市場、第三部門等治理主體可通過投票、信訪、質詢、參加聽證會、在媒體上發表意見、提供信息和咨詢建議等方式與政府部門或其他主體合作。其次,要建立激勵機制

  有效的激勵是驅使合作的動力源泉。要針對不同的治理主體性質採用不同的激勵措施。對政府而言,可以嘗試把公共治理績效與其收益掛鉤,讓節省的財政資金由政府自主支配並實行富有彈性的績效工資制,對績效良好的機構和個人進行獎勵以激勵其進一步節省成本、提高公共治理水平。

  對市場而言,要明晰公共治理中的私人產權,積極探索公共治理形式,走民建、民有和民享的治理之路,充分發揮民營資本的治理作用,以提高效率,增強活力。對參與某些具有高成本、非贏利性等特點的公共事務,政府可對企業等治理主體給予補貼稅收等其他優惠政策。對第三部門,要加大輿論和媒體宣傳力度,通過精神表彰以鼓勵和肯定其致力於公共事務治理的努力和品質。再次,要建立監督機制。有監督才有壓力,有壓力才能催生合作治理的動力,這種監督是雙向、互動的:政府要依法對其他治理主體進行嚴格而合理的監督,保證公共治理實現公共利益最大化,而私營企業、第三部門也要對政府治理績效進行監督,提供建議、形成壓力以促進其更好地治理公共事務。只有這樣,政府、市場和第三部門才能積极參与公共事務的治理,發揮出各自的比較優勢,形成合理的公共治理體系,實現l+1+1>3的最優治理效果。

  (四)彰揚公益,培育合作治理文化文化是最好的黏合劑。在合作治理中,要整合政府、市場、第三部門在內的多方治理主體,除了進行制度創新與機制重塑外,還必須大力倡導公共精神,提升社會資本存量,培育良好的合作治理文化。這種文化培育首先要樹立公共治理的平等觀。公共治理的多元主體應該擁有平等的權利,承擔平等的義務,他們不是權威與服從的垂直關係,而是互惠與合作的橫向關係。其次,要培育公共治理的參與觀與責任觀。多元主體應積极參与公共事務的治理,貢獻自己的力量,追求更大的公共利益。公共治理主體應當追求托克維爾所說的“恰當理解的自我利益”,即在更廣泛的公共利益背景下的自我利益,有遠見的而非短視的自我利益,有助於促進公共利益的自我利益。這樣才能使公共治理各方超越一己之私而以普遍的公共精神治理公共事務。再次,要形成公共治理的信任和寬容觀。在缺乏信任和寬容的社會中,社會成員之間很難進行有效合作,共同利益也無法得到有效實現,社會共同體的存續就會面臨嚴重危機。信任是合作的基石,因此,公共治理的多元主體應該互相尊重和相互信任。最後,要強調公共治理的團結和協作觀。公共治理各方通過互惠互利的集體行動來增進彼此的理解,更新感情和思想,從而在政治上更成熟,更有社會信任感,有更多的社會參與,也有更強的行為能力。只有具有高度的公共精神和公益心,具有團結、合作、自主、信任的合作精神,具有高度的主體意識、權利意識和參與意識,公共事務的各方治理主體才能更好地治理公共事務。

參考文獻

  1. 譚英俊.公共事務合作治理模式反思與探索.貴州社會科學2009年3期
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