行政参与

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行政参与(Administrative Participation)

　　行政参与有狭义和广义之分，狭义的行政参与是指现代社会行政系统内部各子系统的行政人员对其直属行政领导行政决策、实施等工作的一种非正式介入。广义的行政参与是指公民、法人或其它组织根据宪法和法律规定，依照一定的法律程序，通过直接或间接方式参与公共行政以表达自身意愿和保护自身权利的活动。

　　具体包括：在行政立法中表达自己的愿望，在行政决策中施加影响力，对行政权力的行使进行监督，对行政不当结果予以纠正等。

　　第一，行政参与属于广义的政治参与范畴。政治参与是公民对公共政治活动的介入，而行政参与则仅限于行政相对人对公共行政的介入，范围相对狭窄，没能脱离政治参与的范畴。但行政参与也是现代社会的共生体，它根植于现代社会的民主参与，并转而成为现代行政发展的一项表征。

　　第二，行政参与是一种自主性行为。行政参与必须是自主和自愿的，而不是被迫、非自愿或由他人以各种方式控制着的。“在行政程序中，当事人是否参与是其权利，应由其自主决定是否参与以及参与的程度，而不得强迫其参加，当事人不能作为强迫参与的受体而存在。”因此，在许多情况下，被动地参与并不能构成真正意义上的行政参与。

　　第三，行政参与是一种利益化行为。公民通过各种合法途径参与行政管理过程，并进而影响行政决定的做出，其主要目的是表达自己的利益愿望，并力图实现自身的利益需求，或者也可能是出于维护公共利益的需要。

　　第四，行政参与是一种“上行”行政行为。不同于行政领导工作的向下用力，行政参与主要是向上做功。行政参与的职能是指行政人员参与活动所产生的功效，是行政参与特征和作用的具体表现。从参与行为的过程来看，行政参与具有诱导、协调、推动和阻抗四大职能，而且这四者在参与实践中相互联系、相互影响，伴随着行政领导工作的开展而交替运行，并自下而上地对行政目标施加自己的作用。

　　一、平等参与原则

　　平等参与原则是公民参与行政的基本原则之一，其基本含义是：在行政过程中，法律上所确认的行政主体与公民或行政相对人的地位平等，他们平等地适用法律，公民或行政相对人享有平等参与的机会和权利并应受到行政主体的平等对待。平等参与原则是宪法上的平等原则在行政程序法中的具体体现。它是确保行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般理性人认同、接受所要遵循的基本原则，也是确立行政程序法上行政公开原则的法律根据。平等参与原则在行政法中的确立，有着非同寻常的意义，它有助于实现行政活动的公正与公平，强化政府与人民间的合作关系以及提升行政效能。

　　西方历史上一些伟大的政治思想家对于平等的偏爱是众所周知的。他们对此津津乐道，尽显各方智慧。亚里士多德在把“平等”视为“公正”时明确提出：不公正即不平等，公正即平等。公正就在于平等地对待平等，不平等地对待不平等。公正分配包括规定平等的人分享平等的利益和规定不平等的人分享不平等的利益；“矫正性的”公正，不考虑人们的具体情况，而只考虑把单纯算术的平等用于相关物。萨托利认为：“平等是个两面玲珑、而且是唯一能够同时与相同性和公正联系在一起的概念。作为相同性的平等和作为公正的平等，在很大程度上来自并构成了语义上的重合。”卢梭则在不同的意义上阐释平等：“我认为在人类中有两种不平等：一种，我把它叫做自然的或生理上的不平等，因为它是基于自然，由年龄、健康、体力以及智慧或心灵的性质的不同而产生的；另一种可以称为精神上的或政治上的不平等，因为它是起因于一种协议，由于人们的同意而设定的，或者至少是它的存在为大家所认可的。”皮埃尔·勒鲁则从权利与地位的内涵出发，在标准、水平或利益的相同性或同等性的意义上来理解平等，即每个人都有与他人同等的权利(也包括公平对待的权利)引。法国《人权宣言》郑重宣示：“平等就是人人能够享有相同的权利。”学者们的观点尽管因其所考察的角度不同而有差异，但他们所阐释的平等与价值取向是有相通性的。我们应将平等看做一个具体的历史范畴，将其置于动态的背景之下，多视野、全方位地予以考察，不断在内容和范围上加以丰富和拓展。

　　法律面前人人平等是近代法治主义所包含的内容之一，曾激励无数仁人志士为之奋斗。其本来的含义是：一切人，不分宗教、种族、性别，都同等地遵守法律、履行义务，无一例外。其后它被拓展应用于行政领域之中，成为行政法学研究的一个范畴，公民平等参与则是其中的应有内容之一。平等参与原则的实现依赖于主体法律地位的平等。

　　所谓法律地位即法律主体在法律关系中的地位，它由“法律主体潜在之权利义务整体”来体现。很难想象在主体地位不平等的情形下平等参与原则能得以实现。公民能平等参与行政活动，意味着他作为独立的和主动的权利义务主体，有权按自己的意愿影响行政结果，而不是仅仅作为一个客体被动地任由别人强行决定结果；还意味着公民与行政主体双方的法律地位必须是平等的，没有双方的平等，居于强者的一方会借助其强势地位将自己的意志强加于另一方当事人，而在此情形下，公民的平等参与是不可能实现的。

　　平等参与原则意味着行政相对人有平等参与的机会和受平等对待的权利，它保证了公民或行政相对人在行政程序中的主体地位，使相对人作为人的尊严得到了行政机关的尊重。它意味着在行政法规、行政规章的制定程序中，在行政主体实施具体行政行为的程序中，行政相对人有平等的了解权、知情权、建议权、陈述权、申辩权、听证权、检举权、对严重违法处罚的拒绝权、请求救济权等程序性权利；它意味着行政主体在行使行政权时，负有公布行为规范的依据，严格依法调查、检查和取证，告知行为的事实和依据以及公民或行政相对人应享有的权利，听取陈述和申辩、组织听证、依法回避、及时送达、罚缴分离等义务。

　　这就要求行政主体对每个行政相对人都负有给予同等的参与机会和平等对待的义务，不能厚此薄彼。在邾定行政法规、行政规章时，行政主体应当对同等条件的行政相对人平等地分配利益、规定义务，不能有歧视性的条款；行政主体在依法实施具体行政行为时，应当平等地对待同等条件的行政相对人，不得滥用自由裁量权而做出不公正的处理决定。行政主体尤其需要做到：听取当事人意见，确保相对人向行政主体提交相关证据支持其主张；确保相对人在合理的时间前得到通知并依据通知知悉行政主体的观点和依据；确保相对人自主、自愿参与行政程序，等等。

　　中国过去长期实行韵是计划经济体制，行政主体具有无所不能的行政权力和绝对的支配地位，相对方从实质上讲没有独立的法律人格。在此情形下，公民的主体意识被抹杀，主体地位也被淡化，公民与行政机关之间所存有的关系只是命令与服从、管理与被管理的关系。改革开放以后，随着行政程序制度的渐次建立，传统的“官民关系”得到了全新的阐释，公民与行政机关之间不只存在着管理与被管理的关系，更存在平等的关系。

　　二、自主参与原则

　　自主参与原则是公民参与行政的基本原则之一。其基本含义是：在行政主体行使行政权的过程中，法律上所确认的公民有权自愿选择、参与行政过程，以维护自己的合法权利，避免行政主体做出对己不利的行政决定，并由此承担相应的法律后果。自主参与既指当事人启动、参与行政程序的自主，又包括自主参与行政程序的有效。自主参与的正价值主要表现为，彰显行政民主，通向实体正义。

　　参与是公民主体意识的体现，它决定了行政参与必须是自主和自愿的，而不是被迫和非自愿的，更不是受他人以各种方式控制着的。在行政领域，公民享有参与自由，这种自由表现在：公民具有独立人格的意志，具有一定的自由权，有权按自己的意志实施具体的行政行为，影响行政行为的结果。被动地参与在许多情况下并不能构成真正意义上的程序参与。自主参与行政程序，主要体现为：在行政过程的诸阶段，公民或行政相对人自主决定是否参与其中；在决定参与的诸阶段，公民或行政相对人的自主参与是有效的。也就是说，在行政立法过程中，公民的意见与建议是否得到自由、充分的表达；在行政执法过程中，在行政行为做出之前，行政相对人的主张是否得到自愿表达；在行政行为做出时，行政相对人的观点是否在行政主体的行政决定中得以充分考虑，对行政相对人有利的观点没有采纳是否已向相对人说明了理由；在行政行为到达行政相对人之前，行政主体是否使行政相对人认识到对其不利的后果具有充分的事实依据和法律依据。

　　公民自主参与行政原则，是公民意志上的自由在行政领域的具体表现。它意味着公民在行政过程中具有独立的意志，具有意志上的选择自由、参与自由和表达自由。

　　这些自由是公民真实意愿的表现，是公民有权决定自己命运的生动体现。公民自主参与行政的核心不仅在于公民是有意志之人，更在于他们有着意志上的自由。如果没有意志上的自由，参与自由就无从谈起。参与本身包含着自主的含义，这一原则意味着参与者是作为独立的和主动的权利义务主体实施行为，而不是仅仅作为一个客体被动地任由别人强行安排结果或命运。自主参与行政是人的能动性在行政领域的具体体现。

　　在自主性参与中，公民的意志得到充分的尊重，公民个人的人格尊严得以充分体现。它意味着人的能动力量由此被激发出来，催生着人们的参与意识，激励着人们充分运用行政法律、法规赋予的权利和各种手段积极参与到行政过程的诸阶段中，从而维护自己的合法权益。

　　公民的自主参与原则决定了行政主体在行政过程中必须尊重公民或行政相对方的意见与主张。在行政决定对公民权益有不利影响的场合，公民的意见表示、参与行为成为行政行为有效的必要条件，否则，行政行为的效力将受到影响。

　　当然，公民或行政相对方的自主参与也是有一定限制的，这就意味着公民并不是在所有的行政过程中都具有自主性参与的权利，有些情形则属侧外，如必须参与其中或不得参与其中。这种限制说明，行政相对人自主性参与并不是随心所欲的，而必须有合理的限度。

　　行政相对人一方的自主参与，还意味着行政相对人必须承担责任。基于法律人格，行政相对人是一个独立的权利义务主体，在实现个人权利的同时，也应承担相应的责任。正如黑格尔所说：“行为只有作为意志的过错才能归责于我”，“毕竟我只是与我的自由有关，而我的意志仅以我知道所做的事为限，才对所为负责。”传统行政以命令、服从为显著特征，行政相对方从实质上讲没有独立的法律人格，没有意思表示的自由，整个行政行为都呈现出单向的运作模式。现代行政已从权力行政、命令行政转向合作行政、参与行政，尊重当事人的自主参与已是其应有之义。行政管理手段在当下也呈现出多样化的趋势，除传统的行政命令外，各国在行政管理活动中对一些非权力手段如行政合同、行政指导手段的运用业已表明：公民的自由意志渗透于行政过程之中，由此凸显出公民对行政过程的参与这一时代主题。

　　三、行政公开原则

　　行政公开原则是公民参与行政的基本原则之一。其基本含义是：在行政过程中，除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私依法应予保密的以外，行政主体必须将行政行为做出的过程及其相关信息向行政相对人、利害关系人和社会公开。行政公开原则是公民有效参与行政过程的前提，对于公民维护自己的合法权益、监督行政主体依法行使行政权力极富意义。其主要内容包括：行政活动的依据公开、过程公开、结果公开、情报信息资料公开等。

　　行政公开意指行政活动的每个阶段和步骤都应当以当事人和社会公众看得见的方式进行。行政公开是西方国家法治发展的成果，也成为西方国家行政法治的最重要特点和发展趋势。美国1946年《联邦行政程序法》及其作为补充的《阳光下的政府法》、《情报自由法》，1990年意大利《行政程序法》以及1993年日本《行政程序法》都把行政公开原则置于突出地位并贯彻始终。

　　行政公开是现代民主政治发展的必然要求和题中应有之义。倡导国家政治生活的公开化是马克思主义的一个重要观点。列宁强调：“‘广泛的民主原则’要包括两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。

　　没有公开性而来谈民主是很可笑的。“行政公开，民主政治之本意，社会历史发展的必然。深入发展社会主义的一个重要内容就是发展社会主义民主，而发展社会主义民主就必须坚持行政公开原则。”公开原则主要体现在行政活动的依据公开、行政过程公开、行政决定公开、行政信息公开等方面。行政活动的依据公开要求行政主体必须事先向社会公布所实施的行政法律、法规和规章等。行政过程与结果公开要求行政主体在做出影响行政相对人的合法权益的决定时，必须向行政相对人公开，以使行政相对人不服决定时能及时行使行政救济权。行政信息公开是指除非法律有不得公开的禁止性规定，行政主体或依职权主动公开、或依行政相对人的申请公开相关的行政资讯(主要包括行政法律、法规、规章，行政机关做出影响行政相对人权利、义务行为的标准、条件等)。

　　传统中国整个行政体系及其运作方式基本上呈现出封闭的状态。新中国成立后，特别是随着改革开放的深入进行以及公民民主参与意识和参与能力的不断增强，行政公开引起人们的极大关注，相关的法制建设与完善也在渐次进行中，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《人民警察法》、《行政许可法》等都有关于行政公开的规定。《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公开的原则。对违法行为给予行政处罚的规定必须公开；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”《行政处罚法》第3l条规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《行政许可法》也确立了许可实施的公开原则及相应的一整套制约机制，如法律要求行政许可的事项、条件、程序必须公开；行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的以外，应当公开，接受相对人和社会公众的普遍监督。这种公开、透明的原则和制约机制对于防止行政机关及其工作人员滥用权力，促进廉洁政府的建设是有积极意义的。但从世界范围来看，中国在这方面的法制建设还有待加强，如中国在行政信息公开制度方面比较薄弱，在诸如依公民的申请而公开的方式、期限、责任等方面规定得过于粗疏，实践中不易操作。上述种种不足还需要日后立法和执法予以着力完善。

　　改革开放。多年来，我国的政治民主化、经济市场化和社会法治化进程不断加快，社会利益格局也重新分化和调整，这些都猛烈地冲击着公民的传统观念和行为方式，增强了公民的民主参与意识和法律意识，从而极大地推动了行政参与的发展，使我国公民的行政参与在新时期呈现出良好的发展态势。

　　(一)行政参与的热情日益高涨

　　公民的行政参与主要是受具体利益，特别是经济利益驱动的。在实行计划经济体制的条件下，由于片面强调国家利益而忽视甚至排斥多元社会利益和公民个人利益，使公民失去了行政参与的动力。因此，即使是最广泛的行政参与活动也只能是没有多少实际内容的政治运动形式。

　　但在今天社会主义市场经济条件下，情况已发生了根本的变化。市场竞争的核心内容是不同市场主体间的物质利益的竞争，这种竞争打破了传统的利益格局，个人利益得到了社会的承认，利益原则被引入社会生活，追求正当个人利益的行为也受到了社会的认同。这样，在物质利益的驱动下，人们的行政参与热情被大大地激发了出来，一旦发现国家的政治权力同自身的利益息息相关，人们就会积极关注并设法影响这些行政权力的执行。

　　(二)行政参与的主体越来越广泛

　　我国是人民民主专政的社会主义国家，实行人民当家作主。我国宪法明确规定，凡年满$% 周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、受教育程度、财产状况、居住年限，除依法被剥夺政治权利的极少数人和不列入选民名单的精神病患者外，都具有国家权力机关———人民代表大会代表的选举权和被选举权。而选举权和被选举权是公民行使政治权利的重要标志，显然，我国公民行政参与的主体是社会大多数成员，具有广泛性。而且，随着社会的发展，行政参与主体的范围也不断扩大。

　　特别是我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局，打破了传统的比较单一的社会利益结构，出现了利益主体多元化，形成了新的社会阶层。除原有的工人、农民、知识分子、干部和解放军等阶层外，还出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理与技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。这些社会阶层大都具有相对独立的政治经济利益，他们也广泛参与社会政治生活，反映和表达自己的意愿，争取、实现和维护他们的合法权益。

　　(三)行政参与的内容和范围不断扩展

　　改革开放以来，我国公民行政参与的内容和范围都有了很大的发展，具体可从两个方面进行分析：一是从参与范围看，公民的行政参与已经涉及到整个的政治过程。如果说政治过程基本上是一个制定政策和实施政策过程的话，那么，公民的行政参与既有对行政决策过程的参与，也有对政策执行过程的参与，而且还可以对政策的制定和执行进行有效的监督。二是从参与的层次看，公民行政参与所涉及的权力层次越来越高。在我国，公民的行政参与在空间上大致可分为三个层次：一是基层参与，即公民通过参与基层民主管理而实现自我管理、自我教育和自我服务；二是中层参与，即公民通过地方各级人民代表大会而实现对地方政治、经济和社会事务的管理；三是高层参与，即参与国家事务。在现阶段，随着我国民主政治的发展，公民行政参与已经不只停留在基层或地方层面的过程，而且开始关注中高层的决策。可以说，随着我国行政参与内容和范围的日益广泛，凡是有政治权力活动之处，都有公民参与其中。

　　(一)公民行政参与存在的问题

　　虽然我国公民的行政参与取得了很大的成绩，但是，由于历史和现实的原因，目前我国公民行政参与的总体水平仍然比较低，仍有许多不完善的地方，存在亟待解决的问题。这主要表现在以下几个方面：

　　1、行政参与的意识相对较弱参与意识是行政参与的重要动力，改革开放以来，虽然我国公民行政参与的热情不断高涨，但参与意识仍然偏低，从总体上看，一方面，能够经常性地参与行政行为的公民数量仍较少，参与的次数和频率也比较低。另一方面，区域性或问题性参与较多，而高层次的行政参与较少；动员型参与偏多，主动型参与偏少；阶段性参与多，而目标性参与少。不可否认，随着我国社会政治实践的发展，部分公民参与行政政治的动机已从纯粹关心个人利益上升到关心社会和国家大事，参与的方式和手段增多，主动性参与的水平也有很大的提高。但是仍有相当一部分公民参与意识偏低，只是为了保护自己的利益而进行一些问题性参与，且处于自发状态。动员型参与仍是一种较为普遍的现象，多数公民还没能把行政参与作为一种目标来追求或者至少是当作目标之一来追求，而是把行政参与当作实现其他目标的手段。

　　2、行政参与的能力偏低在公民的行政参与中，参与能力是最重要的。如果公民的行政参与热情高涨，但参与能力偏低，不但起不到积极的作用，而且还可能造成政治混乱。遗憾的是，在我国现阶段，按照邓小平的估计，公民的文化素质普遍较低，在30——40年期间内达不到实行普选制的水平，而且在一个较长时期内缺乏参与锻炼。因此，在近年的行政参与过程中暴露出了参与要求和参与能力发展不平衡的问题。诸如眼高手低，对参与的程序不太熟悉，非程序化参与不时出现等，都是这方面问题的表现。

　　3、行政参与的民主运行机制不太健全行政参与作为现代民主政治系统的重要内容，已经显示出了其历史进步性，然而，公民行政参与的真正贯彻执行还需要相应的保障机制。在这一点上，我国已经建立了诸如人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、社会协商对话制度、基层群众自治制度、舆论信访制度等，并取得了显著的成绩。然而，执行这些制度的具体措施尚不完善，导致执行过程中还存在这样那样的问题。如在个别地方，选举过程不公正，只是走过场，不能真正反映民意或代表民意；在信访或听证过程中，对群众的一些合理化的意见或建议不予重视或不予采纳等，从而影响了政府行政行为的科学性和有效性。有的还对提出正确意见者进行打击报复等，严重破坏了政府的形象。在有些地方，民主党派和无党派著名人士的积极性未能得到充分的发挥，上下协调沟通不够，等等。这些问题都阻碍了公民有效地进入国家行政领域，最终影响了我国政治现代化的进程。

　　(二)公民行政参与水平较低的原因

　　上述情况表明，我国公民的行政参与活动无论在广度还是在深度上都还很不够，总体发展水平较低。对我国公民行政参与的制约因素大致可以从以下几个方面进行考察：

　　首先，我国经济发展水平相对落后，客观上制约了公民的行政参与。

　　现代意义上的政治文明和行政参与是社会经济高度发展的产物，其发展程度受一个国家社会经济发展水平的制约。“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化的发展。”我国虽然是社会主义国家，生产力水平也有了很大的提高，但我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力水平还比较低。与此相适应的经济、教育文化状况客观上必然制约着公民有效地参与行政事务。具体表现在以下两个方面。其一，我国有大量尚处于贫困状态和刚刚达到温饱水平的群众，由于交通、通讯等条件的限制，他们还无法获知参与政府行政事务的足够信息，更无法对行政事务进行有效的讨论和参与。同时，由于他们不得不把大部分时间都花费忙于生计，也就不可能有足够的时间去参与国家的行政事务。其二，由于我国还处于社会主义初级阶段，商品经济的发展还很不充分。一方面国家将把绝大部分财力用于满足经济发展的需要，相应地用于文化、意识形态建设方面的资金必然受到一定局限，使公民参与行政的基础设施建设受到国家经济实力的制约。另一方面，由于商品经济欠发达，经济体制改革也有待深化，致使个人专断、个人崇拜、家长制等封建专制主义的思想意识还在相当程度上存在，这就不可避免地对政治发展尤其是对社会成员的价值观产生某种消极影响，从而影响公民对行政的参与。

　　其次，政治体制改革相对滞后，阻塞了公民行政参与的途径。

　　改革是我国的第二次革命。我国的改革首先是从经济领域展开的，而随着经济体制改革的不断推进，迫切需要政治体制也应进行相应改革。但由于政治生活的复杂性，决定了政治体制改革只能渐进式地推进，也就相对滞后于经济体制改革的进程，这种滞后状态也不能不制约着我国公民行政参与的正常发展。比如，我国的法制还不健全，还存在着“有法不依、执法不严、违法不究”的现象，公民的参政行为得不到应有的法律保证；又如，我国公民行政参与的一些具体制度还不够健全和完善，影响了行政参与渠道的畅通，抑制了他们参与行政、管理国家的积极性。

　　同时，在我国政治生活领域，还存在着权力腐败现象，这不仅污染了社会风气，加剧了干群关系的矛盾，削弱了人民群众同党和政府的向心力和凝聚力，而且在某种程度上也导致了人们对行政权力的厌恶和行政参与的冷漠。

　　再次，传统政治文化抑制了行政参与所需要的公民主体意识的生成。

　　现代行政参与需要现代化的民主的政治文化的支撑。而我国有两千多年封建主义专制统治的历史，传统政治文化的消极层面抑制了人们主体政治意识的生成，构成了当代中国公民行政参与发展的心理障碍，从而阻碍了人们的行政参与。中国传统的政治文化虽然有其积极的一面，但其消极层面的影响也是不可忽视的，而且这些消极影响难以在短期内彻底消除。在几千年的历史长河中，我国形成了以儒家思想为主线的政治文化传统，在深层次上成为封建政治的伦理纲常。它在中国民众心理上积淀成为“ 权威崇拜”、“清官思想”、“ 与世无争”等复杂的以小农意识为标志的政治意识和政治行为，窒息了社会共同空间和抵制了公民的主体地位，至今还影响着人们的政治观念和政治行为。一个社会盛行权威崇拜、清官思想便意味着个体缺乏政治自主意识，行动上必然表现为非参与的倾向。与世无争作为一种政治文化现象，它要求人们安分守己，“ 和为贵，忍为高”，相信“ 死生有命，富贵在天。”“ 宁作太平犬，不为乱世人”，这种政治哲学渗透到民众心里，必然造成人们的政治冷漠感，扼杀人们的政治责任感和历史使命感。

　　因此，在中国几千年的历史上，几乎没有规模化的行政参与，行政参与只是作为一种个体化的偶发现象而存在着。改革开放至今，我国仍有相当大的社会群体尚不知“ 行政参与”为何物，更不用说独立地完成行政参与了，这无疑严重束缚了我国公民行政参与的良性发展。