环境行政执法监察

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　　环境行政执法监察，亦可称生态环境执法监察，是指由环境行政主体及其所属的环境执法监察机构，依法对外部环境行政相对人是否遵守与执行环境法律、法规、规章或者环境行政决定等所作的监察监督。

　　环境行政执法监察的对象，通常限于作为外部环境行政相对人的公民、法人和其他组织。环境行政执法监察的内容，就是指实施环境行政执法监察的事项或者业务的范围，亦即环境行政执法监察机构在法律上所承担的具体职责。环境行政执法监察的内容，因不同类别环境行政执法监察机构的职能、性质、任务等的不同相应有所不同。下面分别将环境保护行政主管部门的环境执法监察内容、水行政执法监察的内容、土地执法监察的内容作简要阐释。

　　(1)环境保护行政主管部门环境执法监察的主要内容。环境保护行政主管部门所设立的环境监察部门“作为环保行政主管部门的一个下属机构，主要从事程序性的执法工作，依法对辖区内的一切排污单位和个人履行环保法律法规、执行各项环保政策、制度和标准的情况进行现场监督、检查和处理，它们的主要任务是三查二调一收费”㈣。所谓“三查”，就是监督检查污染治理设施运转情况、“三同时”和污染源限期治理执行情况、排污许可证执行情况；所谓“二调”，就是调查污染纠纷和污染事故并参与处理；所谓“一收费”就是指依法征收排污费，并对违反环保法规的行为进行处罚。

　　(2)水行政主管部门水行政执法监察的主要内容。根据《水政监察工作条例》第9条的规定，并根据水政监察机构开展工作的实际情况，水行政监察机构实施水行政监察的主要内容或者主要职责包括以下几个方面：一是宣传贯彻《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》等水政管理方面的法律、法规、规章；二是保护水资源、水域、水工程、水土保持生态环境、防汛抗旱和水文监测等有关设施；三是对水事活动进行监督检查，维护正常的水事秩序。对公民、法人或其他组织违反水法规的行为实施行政处罚或者采取其他行政措施；四是配合和协助公安和司法部门查处水事治安和刑事案件；五是对下级水政监察队伍进行指导和监督；六是受水行政执法机关委托，办理行政许可和征收行政事业性规费等有关事宜。

　　(3)国土资源主管部门土地执法监察的主要内容。关于土地监察，各个地方多制定了政府规章或者地方性法规，对于监察职责或者内容的规定基本大同小异。例如，2004年发布的《新疆维吾尔自治区土地监察条例》在第2条对土地监察作出界定之后旧，在第8条规定：“县(市)以上人民政府土地管理部门依法对下列事项实施监察：(一)保护耕地和开垦荒地情况；(二)年度建设用地计划执行情况和建设用地的审批、征用及使用情况；(三)国有土地使用权的划拨、出让、转让、出租、抵押、终止情况；(四)集体土地非农建设用地情况；(五)土地使用权出让金、征地费和其他有关费用的收缴、管理和使用情况；(六)土地权属登记和发证情况；(七)土地开发利用和土地复垦情况；(八)土地管理法律、法规规定的其他监察事项。”再如，1997年河南省人大常委会通过的《河南省土地监察条例》第9条规定：“土地管理部门的土地监察职责是：(一)监督土地管理法律、法规的实施情况；(二)受理对土地违法行为的检举、控告；(三)调查处理土地违法案件，制止土地违法行为；(四)受理土地行政复议案件；(五)监督检查下级土地管理部门和土地监察人员的行政执法活动；(六)协同有关部门调查处理与土地有关的案件及土地管理人员依法执行职务遭受打击报复的案件；(七)法律、法规规定的其他职责。”

　　对于环境行政执法监察，可以从不同角度进行分类。其主要分类如下：

　　其一，根据环境行政执法监察主体与内容等的不同，可以将其划分为环境监察、海洋监察、土地监察、水政监察等类别。

　　其二，根据环境行政执法监察对象范围的不同，可以将其划分为一般环境行政执法监察与特定环境行政执法监察。 　　前者是针对一般的、范围较广泛的监督对象所实施的监察，例如中国海监飞机的常规巡航监视，中国海监船舶的常规巡航监视，中国海监公务人员对海洋石油平台的日常登临检查，中国海监公务人员对从事海洋倾废船舶的日常监察等，就属于一般环境行政执法监察。后者则是针对某个具体的、特定的监督对象就特定事项所实施的监察，例如，水行政主管部门对某个单位所进行的现场检查、勘测和调查取证，环境保护行政主管部门对污染事故和纠纷的查处等就属于特定环境行政执法监察。

　　其三，根据环境行政执法监察权力来源的不同，可以将其划分为依职权的环境行政执法监察、依授权的环境行政执法监察和依委托的环境行政执法监察。依职权的环境行政执法监察，是指环境行政主体依据宪法、组织法所赋予的环境行政职权而实施的环境行政执法监察。各级环境保护行政主管部门、各级各类自然资源监督管理行政主管部门等通常属于依职权的环境行政执法监察主体，其所实施的环境监督行为属于依职权的环境行政执法监察。依授权的环境行政执法监察，是指获得环境法律、法规、规章等所授予的环境行政论{执法监察权所实施的监察监督行为。例如，根据《海洋倾废管理条例》第4条关于“海洋倾倒废弃物的主管部门是中华人民共和国国家海洋局及其派出机构”，以及《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第3条关于“海洋石油勘探开发环境保护管理的主管部门是中华人民共和国国家海洋局及其派出机构”等的规定，国家海洋局所属派出机构即国家海洋管理分局等就取得了实施授权的环境行政执法监察行为的主体资格。所谓依委托的环境行政执法监察，是指特定组织或者单位受行使环境行政执法监察权的环境行政主体依法委托所实施的环境行政执法监察行为。

　　其四，根据环境行政执法监察的目的、任务等的不同，可以将其划分为例行性环境行政执法监察与专门性环境行政执法监察。例行性环境行政执法监察，亦可称为日常性或者常规性环境行政执法监察，是指为了履行日常性监督职能而按照规定的工作规程与要求反复、经常实施的监察行为。专门性环境行政执法监察，是指为了履行特定的监督职责，在确定的时间之内所实施的专门性的环境行政执法监督活动。例如，2004年环境保护行政主管部门所开展的矿山生态环境保护专项执法检查，2005年国家环境保护总局、监察部在全国范围内联合对企业违法排污损害群众利益的突出问题实施的专项检查等均属于专门性环境行政执法监察。

　　环境行政执法监察的方式方法，即为达到环境行政执法监察目的所采取的具体措施和手段。主要有以下几种：

　　一是现场检查。这是环境行政执法监察的最主要、最基本且运用最广的方式方法。所谓现场检查，就是指由监察人员亲赴被监督单位或者区域，就确定的监督事项实地进行检查的各种方式方法的总称。其主要目的是及时发现并消除可能产生环境污染与环境破坏的问题。例如，根据1996年国家环保局曾经发布的《环境监理工作制度(试行)》(环监【19961888号)文件第3条的规定精神，对于重点污染源及其污染防治设施的现场检查每月不少于1次；对一般污染源及其污染治理设施的现场检查每季不少于1次；对建设项目、限期治理项目的现场检查每月不少于1次；对海洋生态、自然保护区、生态示范区、综合治理工程、烟尘控制区、噪声达标区现场检查每季不少于1次；对机动车尾气、禁鸣路段噪声等按规定进行现场检查；对群众举报的污染源，及时进行现场检查。现场检查有定期检查与临时检查、综合检查与专项检查之分，具体有调查、查验、检验、鉴定、勘验、查访、信息收集、取证等多种方式方法。

　　二是现场巡查。所谓现场巡查，是指由监察人员到监察监督权限管辖范围之内的单位、区域进行经常性、普遍性的巡回检查或者巡视，以了解、检查有关环境行政相对人遵守和执行环境法律、法规、规章以及行政规范性文件等的实际情况，并对所发现的问题依法作出及时处理的方式方法。现场巡查与现场检查的主要区别在于，现场检查的单位或者区域、事项、内容等通常是事前明确确定的，其针对具体的、特定的单位或者区域、事项而实施。现场巡查则通常是对所管辖的一般监督对象的各类需要监督的事项进行普遍性检查的方式方法。

　　三是文件资料的审查。所谓文件资料的审查，就是指环境行政执法监察主体或者机构对被监督对象按照规定报送的或者被责令提交的有关文件、资料等的真实性、有效性、合法性等进行审查判定，并在此基础上作出监察决定或者对所发现问题作出处理的方式方法。环境行政执法监察主体或机构所审查的文件资料，大致包括两类：一类是由环境行政相对人按照有美规定向环境行政执法监察主体或者机构报送的文件、报表等各种资料；另一类是环境行政执法监察主体或者机构，根据监察工作的实际需要，要求或者责令环境行政相对人所提供的各种资料。对于文件资料的审查，既可以进行书面审查，也可以进行实地核对或者核实，在必要时还可以进行调查核实。

　　四是调查取证。调查取证，是指环境行政执法监察主体或者机构；为了查明作为监察监督对象的行政相对人的守法或者违法等情况，而依法向有关单位、有关人员获取真实信息，收集相应证据的方式方法。调查取证，是环境行政执法监察主体或者机构查处违法案件所通常采用的重要方式方法。调查取证可以通过询问、讯问、鉴定、勘验、审查并复制文件、材料、记录表、日志等各种具体方式方法进行。调查取证，必须遵循有关行政法律程序的规定，以保证所取得的各种证据材料真实、合法、有效。

　　五是监测、监视或者勘测。监测、监视或者勘测是指环境行政执法监察主体或者机构对环境行政相对人或者与之有关的客体利用各种手段进行监测、监视、勘测，以便掌握其活动信息的方式方法等的总称。对于采用此类方式方法的权力，有关法律、法规多有具体的规定。例如，《海洋环境保护法》第5条第2款即规定：“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价。”

　　环境行政执法监察是法律赋予环境行政主体的一项十分重要的环境行政监督权力。该项权力具体由环境行政主体所设立的监察机构或者具有执法监察；职能的机构代表所在环境行政主体，或者取得环境行政主体的授权委托而依法{军实施。目前，环境保护行政主管部门、水行政主管部门、土地行政主管部门等不少环境行政主体均相继设立或者组建了行政执法监察机构。环境行政执法监察机构设立的基本模式是：在省级环境行政主体设立监察总队，在地(市)级环境行政主体设立监察支队，在县(市、区)级环境行政主体设立监察大队，并根据实际工作需要在监察大队设立若干中队。例如，在国家环境保护行政机关系统，2002年国家环境保护总局决定将原先设立的各级“环境监理”类机构更名为“环雾；境监察’’机构，并按照省级环保部门设环境监察总队；地(市)级环保部门设环境鬟；监察支队；县(市)级环保部门设环境监察大队的机构设置要求组建各级环境监论i察机构阳。再如，水利部2000年颁布的《水政监察工作条例》第2条在对建立水政监察机构与制度作出明确要求，并对水政监察作出具体界定的同时n刀，还在第6条明确对水政监察机构的设置作出了如下的规定：省(自治区、直辖市)人民政府水行政主管部门设置水政监察总队；市(地、州、盟)人民政府水行政主管部门设置水政监察支队；县(市、区、旗)人民政府水行政主管部门设置水政监察大队。水利部所属的流域管理机构根据实际情况设置水政监察总队、水政监察支队、水政监察大队。根据有关法律法规的要求和实际工作需要，省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)、县(市、区、旗)水政监察队伍内部按照水土保持生态环境监督、水资源管理、河道监理等自行确定设置相应的内部机构(支队、大队、中队)。