政府采购绩效

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　　政府采购绩效是指政府采购产出与相应的投入之间的对比关系，它是对政府采购效率进行的全面整体的评价，与政府采购效率既有区别，又相互联系。

　　一般来说，政府采购绩效不但注重对政府采购行为本身效率的评价，更注重对政府采购效果的评价。运用“绩效”概念衡量政府采购行为，主要包括政府采购成本、采购效率、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。从结果体现上，政府采购绩效可分为经济绩效、社会绩效和政治绩效。

　　借鉴西方国家关于财政支出绩效评价的“3Es”原则，即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效益性(Effectiveness)，政府采购绩效评估指标也可分为三大类：经济性指标、效率性指标和效益性指标，其中效率性指标包括资金效率指标、行政效率指标和人员效率指标，效益性指标包括经济效益指标、需求性效益指标、政策功能性效益指标和社会性效益指标。

　　评价政府采购绩效不能笼统地用某一项内容、某一项指标进行衡量，而应尽量将其细化成一些可操作的具体指标。对此，笔者做了一些粗略和不成熟的思考。就大的方面而言，政府采购绩效可以从两个层次上来衡量，即微观绩效和宏观绩效。其中，微观绩效是就具体的采购行为而言的，在确保政府采购产品质量的前提下，采购花费的资金成本越少，时间越短，微观绩效越高。微观绩效可分为资金效率和行政效率，资金效率是指政府采购对资金的节约程度，行政效率一般可通过政府采购周期的长短来决定，当然不同的政府采购对象其采购周期本身就有很大的差别，因此评价行政效率要区别对待。而宏观效率是就政府采购作为一项制度而说，宏观效率可具体分为规模效率、人员效率、政策效率和管理效率。其中，规模效率是指只有政府采购在整个财政支出或国民生产总值中占有一定比重时，政府采购的节支效率才能很好地发挥出来。人员效率主要是对政府采购人员素质和人均采购额的大小进行衡量，政府采购人员素质越高，人均采购额越大，人员效率也就越高。政策效率主要是看政府采购政策是否科学、是否适用。管理效率主要是用于评价政府采购管理体制及机制是否高效。

　　微观层面

　　资金效率主要是用于衡量政府采购的节支情况，可用节支率指标来衡量。政府采购节支率是指政府采购的资金节约额(政府采购预算金额与实际采购金额之差)与政府采购预算金额的比率，它是评价政府采购效率的最基本的指标。其公式可表示为：

　　政府采购节支率=(政府采购预算金额-实际政府采购金额)÷政府采购预算金额×100%=1-实际政府采购金额÷政府采购预算金额×100%

　　节支率与实际政府采购金额成反方向变化，而与政府采购预算金额成正方向变化。节支率可以从三个层次上进行考察，一是某个具体采购项目的节支率，用于考察某次采购的节支情况；二是某类采购对象的节支率，用于考察不同采购对象的节支情况；三是当年全部政府采购的节支率，用于考察政府采购的年度节支效果以及政府采购对财政管理和经济总量的影响。一般来说，政府采购的节支率越高，表明政府采购的节支效果越明显。但较高的节支率并不是政府采购的惟一目的，而且更重要的是，高节支率并不完全意味着政府采购的高效。

　　行政效率主要用于衡量政府采购是否能够及时满足需求单位的需要，一般来说，政府采购的行政效率主要是指集中采购的行政效率，具体可通过政府采购周期指标来衡量，即从上报需求计划，政府采购中心接受委托，财政部门进行需求核对及下达任务单，媒体发布政府采购需求信息到签订政府采购合同为止的时间。以公开招标采购方式为例，一个完整的政府采购周期通常由以下几个环节组成：媒体收到信息并刊登所需的时期；采购信息公告期；投标人编制投标书的期间；中标公示期；采购中心运作、审批、流转等所耗费的时间；合同履行期间；合同履行完毕后付款期间。

　　对于其中某些期间的要求，我国政府采购法及相关法律有明确的规定。如，指定媒体必须在收到公告之日起3个工作日内发布公告；货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。这里的期间都是指工作日，因此实际上的政府采购周期比这些期间加总起来的时间还要长一些。一般认为，政府采购周期越短，效率越高，政府采购周期越长，效率越低。但也并不总是如此，有些政府采购方式，只有达到一定的周期才能发挥出其优势。

　　宏观层面

　　规模效率是指政府采购在具有一定规模基础上所能起到的节约财政支出的效果。政府采购规模是实现经济效率的基础，有规模才能发挥效益，才能节约更多的采购资金。

　　政府采购规模效率又可从两个方面来进行评价。一是从全部政府采购占财政支出或国民生产总值的比重来看，这一比重越高，说明政府采购对财政与经济的影响越大，从而带动中国财政管理以及经济效率的提高。国际经验表明，政府采购一般占当年财政支出的30%左右，占国内生产总值(GDP)的10%左右。如果政府采购在整个财政支出以及经济总量中的比例太小，政府采购的节支功能就不能很好地发挥出来，这时，政府采购的规模效率就很低。政府采购的规模效率通常可用当年政府采购在整个财政以及经济中所占的比重这一相对规模指标来衡量，因此它是一个相对量。政府采购的(相对)规模的计算公式如下：

　　政府采购相对规模=当年实际政府采购金额÷当年财政支出总额(或GDP)

　　当然，政府采购的规模是受很多因素影响的。一般来说，一个国家实行政府采购制度之初，其政府采购量较小，随着政府采购制度的不断成熟，规模会不断增大，但也不可能无限增大，毕竟政府采购只是财政支出中购买性支出的一部分，财政支出中还有大量的转移性支出。

　　二是从每次政府采购量来看，若每次政府采购的批量较大，分摊在每一单位政府采购资金上的费用就越低，就能充分发挥政府采购的规模效率。在实际中通常通过集中多家单位的相同需求来达到规模采购的效果。这一指标的具体计算公式为：

　　平均每次采购量=政府采购额÷政府采购次数

　　政府采购平均每次采购批量受采购对象的性质、采购方式的选择以及当时的需求量等多种因素的影响，因此在具体进行评价时可区别对待。不同的采购对象和采购方式的采购规模是不同的，工程类采购和公开招标采购方式的规模通常要大一些，而货物、服务类采购和其他采购方式的采购批量通常小一些。

　　人员效率主要用于考察参与政府采购的财政监督管理部门及政府采购中心人员的办事效率，即以最小的人力成本完成尽可能多的采购量。人员效率具体可通过人员经费和人均采购额等指标来衡量。人员经费是指政府采购过程中所发生的办公经费、工资费用、组织招标活动的费用、学习考察费、培训费等。可用人员经费占政府采购额的比重这一指标来衡量。即：

　　人员经费比重=当年人员经费÷当年政府采购额

　　人员经费比重越低，说明人员经费相对于采购额来说较小，因而效率较高，相反，人员经费比重越高，说明一定量的政府采购额需要财政投入较多的费用，因而效率较低。

　　人均采购额考察的是政府采购人员每个采购人员所分担的采购额的大小，即：

　　人均采购额=当年政府采购额÷政府采购人员数量

　　人均采购额越大，说明效率越高，相反，人均采购额越小，说明效率越低。人员效率主要受政府采购人员素质的影响，一般地，如果采购人员素质较高、办事效率较高，那么，就能用较少的经费完成较高的人均采购额。

　　政策效率主要用于评价政府采购政策的制定是否科学、是否适用、是否能促进经济增长。政府采购的初衷是为了节约财政支出，但由于它的规模较大，因此它也是政府宏观调控经济的重要工具，是政府财政政策的重要组成部分。

　　政府采购政策制定得是否科学、是否得当，关系到整个国民经济的发展。一般来说，当我们判断出经济出现衰退迹象时，应采取扩大政府采购规模的政策，以此发挥政府采购的乘数效应，带动国民经济的更快发展；而当判断经济出现过热迹象时，应适时地压缩政府采购的规模，也通过政府采购乘数加快经济降温。一般地，政府采购的政策效率可以通过政府采购对经济增长的贡献来衡量，即政府采购拉动经济增长的百分比来进行衡量。

　　政府采购对经济增长的贡献=(国民经济总量变动的百分比÷政府采购规模变动的百分比)×100%

　　这一指标探讨的是政府采购对经济总量的政策效率。政府采购对经济增长的贡献越大，表明政府采购政策效率越高，反之亦然。

　　另外，政府还可以通过调整政府采购的结构进而对国民经济地区、产业结构等进行调整，从而促进国民经济协调发展，这也是政府采购政策效率的一部分，但这种政策效果很难用某一指标进行衡量。

　　影响政府采购政策效率的因素主要有：从对经济总体形势的判断，政府采购政策的制定以及政策的贯彻落实。如果对经济形势把握很准、政策制定得较科学，并且在执行中没有走样，那么，政府采购的政策效率就会很高。相反，如果对经济形势判断不准、政策制定得不合理，以及政策在落实的过程中受到某些权力的干扰，这都将降低政府采购的政策效率。

　　管理效率是用于衡量政府采购管理体制和机制设计得是否科学、是否能够有效运作。政府采购管理包括预算管理、法律监督、政府采购方式、招投标管理以及投诉质疑管理等多个方面，政府采购管理效率是综合管理的结果。由于其管理效率无法直接计算，因此管理效率没有合适的指标进行衡量。但无论如何，管理效率始终是政府采购应该重点考虑的问题之一。管理制度健全与否以及管理水平的高低是影响政府采购管理效率的重要因素。一般来说，预算做得好、法律健全、方式选择得当、招投标严谨、有完善的质疑投诉机制，政府采购的管理效率就较高。

　　从财政资金管理看，各级财政部门为加强政府采购资金管理，也采取了一些绩效管理的方法，但由于此项工作起步较晚且缺乏系统性研究，仍不能适应我国经济发展与政府采购的客观需要。总的来看，我国政府采购绩效评价工作主要存在以下问题：

　　缺乏统一的法律保障

　　政府采购绩效评价工作要取得实效，必须得到立法支持，而且要将其制度化、经常化。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、竣工验收直到政府采购绩效评价，实行全过程管理，但迄今尚未出台全国统一的有关政府采购绩效评价工作的法律法规，使我国政府采购绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。

　　没有明确的管理机构

　　西方许多国家和世界银行等国际组织都设有政府采购绩效评价机构。而我国，缺乏这样一个有权威性的政府采购绩效评价综合管理机构，政府采购绩效评价工作主要分散在各管理部门，各部门又主要从技术性能、项目管理方面进行政府采购绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的政府采购绩效评价。

　　标准不统一，使政府采购绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障政府采购绩效评价结果的客观公正性。

　　这是目前我国政府采购绩效评价工作发展滞后的重要原因。

　　未构建规范的指标体系

　　目前，各有关部门的政府采购绩效评价主要通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性，对政府采购资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈现出平面化和单一性的特点，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的政府采购指标体系，不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。

　　由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。

　　技术性缺陷是我国政府采购绩效评价工作发展缓慢的直接原因。

　　支出评价内容不完整

　　体现在：一是侧重于合规性评价，忽视效益评价。从总体上看，目前各有关部门进行的政府采购绩效评价工作带有明显的审计特征，即重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家对政府采购的有关规定，往往忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价；二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。政府采购绩效评价工作不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，如投资的社会环境，包括政策环境和自然环境对投资行为的影响及投资行为对行业、社会乃至整个经济运行的影响等。

　　目前的政府采购绩效评价工作恰恰不包括这些内容，使政府采购绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。

　　支出评价结果的约束乏力

　　由于政府采购绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，政府采购绩效评价结果只作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对政府采购项目中的成绩、问题与相关责任、项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束，不仅使政府采购绩效评价工作流于形式，而且影响了财政政府采购绩效评价工作的权威性，制约了政府采购绩效评价工作的深入开展。

　　我国政府采购绩效评估指标体系和我国政府绩效评估体系的制度一样，要经历一个长期的理论研究和实践的过程。这就要求我们，首先要用科学的发展观为指导，其次要紧密结合我国国情，对各地区经济、社会发展的状况进行认真的研究，对现在政府职能有一个恰当的定位，要体现政府职能转变的要求，要借鉴国外的先进的政府绩效评估的理论和方法。

　　具体而言，建立科学的政府采购绩效评估体系的基本思路是：

　　第一，结合国内国外政府采购的发展趋势，实施政府采购绩效战略。

　　政府采购是我国一项重要的国策，要最大限度的发挥资源配置的效能，适应改革发展和国际竞争的需要，及时实施政府采购绩效战略，强化绩效意识，强化公共服务，建立责任政府，将人民满意落到实处；用科学的绩效评估和考核来引导行政职能转变，依法采购和绩效管理结合起来，用绩效作为政策目标的取向，作为检查督促工作的标准，作为评价和考核政府部门及其领导人的基本尺度。

　　第二，以科学发展观为指导，建立符合地方各级政府采购的绩效评估指标体系。

　　现阶段我国各级政府采购的绩效指标设计要做到四个体现：一要体现科学发展观的要求。要坚持以人为本，既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜在绩效；既要考虑当前，也要考虑未来。二要体现政府职能转变的要求。绩效评估主要评估政府采购监管部门该做的事和政府采购执行部门应尽的责任和义务，评估政府履行法定职责的程度，政府采购的管理部门和执行部门的越位、错位都或不到位，在绩效评估中都要有所体现，事后以便纠正。三要体现当代绩效管理的理论和实践成果。绩效管理和绩效评估在西方发达国家已经运行几十年，有一套成熟的经验和技术。在绩效指标的设计上，主要围绕“3E”展开，即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)。这些原则和方法值得我们很好借鉴。四要体现我国的国情。我国地区差别很大，不同层级、不同地区的政府绩效指标的设计也要体现其特点。

　　第三，坚持内部评估指标与外部评估指标相结合，促进评估指标体系的科学与合理化。

　　政府作为社会上最大的消费部门，涉及的利益面广泛，影响面大，参与的组织多。所以，在设立政府采购指标体系时，既要考虑到政府采购制度对政府内部的影响，同时也要考虑到政府采购对外部的影响。具体来说，对内部影响的指标应该考虑政府采购的行政成本、采购本身的公平与合法、促进行政体制创新、推动公共部门的管理手段变革等；而外部评估指标则应该考虑对社会的影响，即普通的民众的反应与评价、国际社会的反应与评价等，还有环境的影响、政治影响等。即政府采购与可持续性发展的相关度、政府采购对环境保护的推动与促进、政府采购保护国家安全，树立国际良好形象等等。同时在设立指标体系时，还应该考虑到应该受多种评估主体的评价，形成多层次政府采购绩效评估体系。要完善政府内部评价机制，也应借鉴国外的经验，建立专门的社会评估组织，鼓励有关专家学者对各级政府采购绩效进行科学的诊断和评估；同时深入开展公民评议活动，将管理和服务对象纳入评估体系。

　　第四，强化客观性评价指标，也不能忽略主观性评价指标。

　　政府采购的效果如何，不能由决策者自身判定，而要由实际需要和社会效果判定；政府采购的最终绩效如何，也不能由政府自身判定，而是要由服务对象和人民大众判定。政府的自我评价要依循科学合理的评价标准和制度。为此，在设定政府采购指标体系时，应该考虑到客观的、定量化的评价指标，同时也要让不同的评估参与主体充分表达对政府采购主观感受，即要确定一些主观性的、定性的指标体系。只有这样，才能保证政府采购绩效评估指标体系的公正、合理与科学，并能真正达到政府采购绩效评估的目的，促使政府采购更加规范。

　　第五，指标体系应设计合理，具有较强的操作性。

　　政府采购绩效指标体系按照对采购的作用方式来分，可以分为标杆性指标体系和操作性指标体系。所谓标杆性指标体系是指政府采购指标体系的主要目的不是用于评价某级政府的政府采购情况，而主要是为各级政府部门的政府采购提供一个可资借鉴的标准，要求各级政府采购以此指标体系为参照，修正或者完善自己的政府采购行为，以达到政府采购指标体系的要求；操作性指标体系是指设计的政府采购指标体系主要目的是为了评估各级政府的采购行为，从政治、经济和社会效益等不同的方方面考察政府采购是否达到采购的目的，是否实现了政府采购的功能。但是，不管何种类型的政府采购指标体系都应该具有一定可比性、可操作性。评估体系既不能过简，也不能过繁，否则都会造成评估流于形式，达不到评估的目的。

　　第六，指标体系应遵循先易后难，逐步完善的思路。

　　指标体系的设置不求尽善尽美，只求可行有效。如前所述，政府采购绩效评估是一个复杂的过程，而其中指标体系的设置更是一个关键环节，而且绩效管理在我国刚刚开始。所以，在绩效管理之初，要进行较为复杂的细致准备工作。如果一开始绩效指标过于繁琐或复杂，则组织机关难以接受，也就难以进行下去。

　　按照现代项目管理理论，一个项目管理包括五大过程，即项目启动、项目计划、项目实施、项目控制、及项目收尾，这五个具体管理过程之间是一个前后衔接的关系。每个项目管理具体过程都有自己的输入和输出，这些输入和输出就是各个具体过程之间的相互关联的要素。一般而言，上一个阶段的输出一定是下一个阶段的输入，同时，下一个阶段的输出也可能成为上一个阶段的输入。

　　按照项目管理理论，我们也可比政府采购整个过程按照现代管理理论划分：即(1)项目启动也就是项目的可研阶段，相当于政府采购的市场调查，收集信息，研究类似项目过去的成功或失败的原因，编制政府采购预算等；(2)项目计划，即项目立项阶段，相对于政府采购的落实需求，即采购人所采购项目的资金、质量、工期和有关投标人的资质等级、产品技术参数，和采购代理机构进行磋商，以便采购代理机构准备编写招标文件；(3)项目实施，相当于政府采购的组织招标阶段，即编写招标文件、发布招标公告、组织招标、抽取专家评标、定标、发放中标通知书等；(4)项目控制：即项目实施过程中的管理和监督，相当于政府采购的履约和验收，履约是中标供应商按照合同供货或实施工建设，管理部门实施管理和监督，发现偏差和问题进行控制和调整，使项目的实际与计划相吻合。(5)项目收尾：即项目竣工和验收。相当于政府采购的验收，政府采购的结果、效果、影响如何，要进行绩效评估或项目后评估。

　　按照这样的程序进行政府采购绩效评估，(1)在采购项目启动阶段(市场调查、编制预算)，评估主要以定性为主，但定性的基础是大量的定量分析；(2)在采购项目立项阶段(采购人和招标代理机构落实需求)，评估主要以定性为主，看项目的决策是否符合国家和本地区经济的整体发展要求，可行性研究是否科学可行、可行性研究的依据是否真实等；(3)采购项目实施过程的评估主要以定量分析为主，辅之以定性分析。定性分析是指：信息发布的公款和及时性、开标程序的合规性、招标文件编制的规范性、专家抽取的保密性和评审的公正性等，定量分析是：政府采购中的效率问题，即从采购计划下达，到采购代理机构组织招标的时限长短、招标次数、中标次数和废标次数、供应商投标次数等，都可以说明采购代理机构的工作效率和工作质量如何，通过供应商踊跃程度可判断政府采购招标是否公开公正和公平，如果没有暗箱操作行为，自然广大供应商愿意参与竞争，否则供应商不会花费成本和时间来陪榜的。(4)采购项目控制，即采购管理部门和采购代理机构对中标供应商在履约过程中的管理和监督，这个过程的评估仍然以定性为主，辅之以定量分析。对采购管理机构来说，评估其对供应商按合同供货或按合同施工中的管理监督是否到位，是否负责性，对不诚信的供应商是否处罚等；对采购代理机构来说，是检验招标结果，同样要求采购代理机构参与履约验收，帮助采购人协调和供应商之间的不一致和出现的问题，评估采购代理机构的工作态度和公正行为。辅之以定量是指管理部门检查次数、处罚次数、采购代理机构参与履约的次数、回访的次数等。(5)采购项目结束或竣工，这一阶段的评估是对采购结果和使用结果的评估，是对政府采购绩效评估最重要的部分，也是最难把握的部分。该部分的评估主要以定量为主，辅之以定性。定量分析指：政府采购节约金额和节约率、采购规模、采购成本和效益等，定性分析是指：采购项目的社会效益、环境效益和政治效益等。

　　我国还有学者在绩效预算方面建议按照：“投入——产出——成果——效益——满意度”建立指标体系；还有学者建议在财政支出绩效评价方面，参照国外经验，借鉴企业管理的办法，按照投入——过程——产出——成果的逻辑程度进行指标设计等等。总之，我们认为这些理念，无论是对政府绩效评价、还是绩效预算、财政支出绩效，都对政府采购绩效评估体系的建立提供很好的借鉴，因为政府采购绩效是政府绩效、财政支出绩效的重要部分，只是政府采购绩效有它自身的特殊性而已。