排污权交易

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排污权交易(Emissions Trading)

　　排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间，通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少污染，保护环境的目的。

　　1920年，英国经济学家庇古提出，可以采取对污染者征税或收费的办法来解决外部性问题，税收标准应等于污染的外部成本，从而使企业成本等于社会成本，这种税就称为庇古税或者排污收费。庇古的观点曾得到经济学者和政策制定者的广泛认同。根据庇古理论，要达到环境保护的目的，环保部门需要：计算每个企业的允许排污量；监测排污水平，以促使每个企业遵守排污法规；对违规排污的企业实施惩罚。然而，从总体效率来看，经济学家们认为这种政策并不是十分有效的：如果在排污企业之间转移庇古税，则花费相同的环境治理费用也可以达到更好的环境治理效果；或者，花费更低的治理费用也可达到相同的治理效果。政策制定者们也认为，制定有效庇古税的信息负担相当大，以至于无法计算出有效的庇古税，即使能够获得充分的信息，这些信息也可制定出比税收政策更好的排污政策。因此，庇古税在实践中存在诸多的缺陷。

　　科斯认为，既然日常商品交换可看作是一种权利(产权)交换，那么污染权也可进行交换，从而可以通过市场交易来使污染达到最有效率的解决。后来的学者将科斯的这一思想表述为：只要市场交易成本为零，无论初始产权如何配置，市场交易总可以将资源配置达到最优。

　　1968年，Dales将科斯定理应用于水污染的控制研究。1966年，Croker对空气污染控制的研究奠定了排污权交易的理论基础。1972年，Montgomery从理论上证明了基于市场的排污权交易系统明显优于传统的环境治理政策。他认为，排污权交易系统的优点是污染治理量可根据治理成本进行变动，这样可以使总的协调成本最低。因此，如果用排污权交易系统代替传统的排污收费体系，就可以节约大量的成本。

　　美国是最早实践排污权交易的国家。从20世纪70年代始，美国环保局(EPA)尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理，逐步建立起以补偿、储存和容量节余等为核心内容的排污权交易政策体系。90年代初，美国《清洁空气法修正案》确定了酸雨治理计划。据美国总会计师事务所的研究，自1990年排污权交易被用于二氧化硫排放总量控制以来，已经取得空前成功，获得了巨大的经济效益和社会效益。

　　强化经济手段，使环境保护适应市场经济体制，是当前环保工作的任务之一。排污权交易就是综合考虑了环境保护和发展经济两方面因素而提出的一项灵活、高效的环境管理经济政策，是充分利用市场机制配置资源的经济手段，它不仅有助于总量控制政策的实施，也是对现有宏观政策的必要补充。所以，我国要形成一个比较完整的环境政策体系，排污权交易是必不可少的一项政策。

　　排污权交易最早由美国经济学家戴尔斯于1968年在《污染、财富和价格》中提出的，并首先在美国的《清洁空气法》及其修正案中得到应用，从上世纪70年代开始，美国联邦环保局(EPA)应用于大气以及河流污染源的管理。其后，德国、澳大利亚、英国等国相继进行了排污权交易政策的实践，这一阶段被称为试验期。

　　从1987年开始，我国在18个城市进行排污许可证制度的试点工作，并从1991年开始进行排污权交易的试点工作，现已积累了一定的经验。我国现行的《大气污染防治法》和《水污染防治法》等虽已提到排污总量控制及排污许可证制度，但尚无相配套的排污权交易制度。在排污权交易试点区，排污权交易思想已经在环境治理中发挥了它的作用，并在实践中取得了较好的效果。

　　排污权交易是指在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利(即排污权，这种权利通常以排污许可证的形式表现)，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。

　　污染物排放总量控制是排污权交易的基础。只有控制住污染物的排放总量，才有可能达到改善环境质量的目的。从市场的角度来看，污染物总量就是可支配的市场资源量，通过制定合理的总量控制目标，保证环境质量和生态环境的改善或不恶化。排污权交易是要在既定的总量控制目标下，通过排污权交易市场，把治理污染的行为自动发生在边际治理成本最低的污染源上。

　　从经济学的角度做一个简单假设：若污染物的排放总量既定，即政府事先规定总体上的排污量、排污量的计量单位，同时规定只有持有这项权利的人可实施污染行为。在这个市场中，每个持有这种权利的受污染者的本意是要闲置这种权利来阻止污染，而每个持有权利的污染者则希望利用它去增加污染。这样，这种权利就是一种稀缺资源，而稀缺性正是市场的动力之一。当这种权利被允许交易时，排污权交易市场就应运而生了。当污染者开始出售排污权时，受污染者就会权衡利弊，是继续受污染还是为制止污染而购入排污权；与此同时，污染者也处于相同境遇，必须考虑是通过继续污染来获取利益还是出售排污权来换得利益。这样一来，排污权交易市场就可以继续运营下去。

　　在健全的排污权交易市场中.有多个排污者参与并进行自由交易，则当排污权的供需达到平衡时，企业个体的污染治理成本减少到最小，最终实现治理总成本的最小化。

　　排污权交易制度是一种效率型环境经济法律制度，它解决了环境保护和经济发展分叉的矛盾，能够促进环境保护和经济发展的“双赢”。排污权交易的优势十分明显，表现在：

　　第一，获取更多的经济利益。从企业的根本目的来看，不论是污染的排放者还是污染的受害者，由先前假设可知，都能够从排污权交易的过程中获得相应的经济利益。

　　第二，降低经济成本。从最终的效果来看，污染物的减排工作一般都是由治理成本相对较低的企业来完成；较之治理成本高的企业，他们能更为有效的治理污染。而治理成本高于市场上排污权价格的企业，宁可选择买进排污权以降低成本，也不会去盲目治理污染。这样一来，就整个市场而言，总体上降低了污染治理的成本。

　　第三，刺激环保产业发展。排污权交易使得企业治理污染变得有利可图，由于企业竞相采用高技术含量的治理方法来降低排污，进一步刺激了治理技术的发展。在完成初始分配后，排污权的稀有性就会更加凸显。那么此时企业面临的抉择无外乎两条：一是开发无污染或低污染技术，二是继续购入排污权。然而随着总体排污量的减少，排污权的购入成本必然增加，这是不利于企业经济发展的，于是环保技术的发展就显得尤为重要。

　　第四，利于宏观调控。排污权在市场上是被不断的买入和售出的，而政府作为一个掌控者，在排污许可证的回购过程中，可以掌握环境总水平，对其进行宏观调控。随着环保技术的不断发展，政府会逐渐减少污染物的排放总量的指标，从而达到保护环境的目的。

　　在排污权交易政策条件下，环境管理部门根据环境质量目标，通过建立合法的污染物排放权，运用各种分配方式和市场交易机制，使排污企业取得与其排放量相当的排污权，促使企业把被动治理变为主动治理。

　　实施排污权交易政策的最大优点是治理效率高。通常情况下，排污权的初始分配不影响治理效率，因此，环境管理部门不需要为企业规定治理责任，而由企业自主确定。环境管理部门所要做的就是，确定区域的环境质量目标，并根据这一目标制订出该区域的最大排放量。在排污权交易市场上，排污企业从其利益出发，自主决定其污染程度，从而买入或卖出排污权。在环境管理部门监督管理下，各个持有排污许可指标的企业在有关的政策和法规约束下进行交易活动。这种交易活动的实质可归纳为三点：

　　首先，排污权交易是环境资源商品化的体现。排污权是排污企业向环境排放污染物的一种许可资格。由于环境是资源，环境容量也是一种资源，这里所指的环境容量是环境的纳污能力，它是有价值的。排污企业向环境排放污染物，实质上就是占用环境资源的一种行为。所以，排污权交易过程中被交易的对象就是环境资源，交易使环境资源商品化，交易活动的结果就是将全社会的环境资源重新配置。

　　其次，排污权交易是排污许可制度的市场化形式。排污许可制度是国家环境管理部门依照法律、法规的有关规定向当事人颁发排污许可证，而使许可人获得从事排污活动资格的制度。排污权交易这一污染控制措施要求不拥有许可证者(排污权者)不得排污，拥有许可证者不得违反规定排污，否则因违法而受到法律制裁。

　　再次，排污权交易是环境总量控制的一种措施。排污权的发放量有一个限额，政府根据不同的环境状况制定某一环境排放总量，企业排污不得超出此量。由于只有采用总量控制才能有效地达到环境质量标准，所以排污权交易的实质就是采用市场机制来实现环境标准质量。

　　排污权交易市场的建立后，企业可将减排的信用额度储存在环境银行或者留到企业以后使用，或者可以出售；企业也可以从交易市场购入信用额度用于企业扩大生产而增加排放的需要。需要注意的是，排污权本身并不产生利润，只有在相应在市场交易中获得利润。排污权的交易主体有买方和卖方，对于买方，应按取得该项排污权所支付的全部合理的必要的费用作为入账价值记入“无形资产——排污权”的借方，对于卖方，当卖方将可供交易的排污权出售时，其出售损益贷记“营业外收入——出售排污权收益”或借记“营业外支出——出售排污权损失”账户。而对于政府免费发放的其转让收益应作为政府补贴收入处理。

　　另外，如果建立“排污银行”或“环境银行”开展环境容量及排污量存贷业务，实行排污权信用储存、借贷，以推进不同时点上的排污权交易，促进环境资源的合理配置。排污量存储政策可以将产生的减量以信用的形式进行确认并存储起来留作将来使用或用于交易、抵消新排放源的排放量的增加。对于企业将排污量信用存储的业务，由于其资产所有权并未发生改变，只是存储形式的变化，也不产生利息，因此不涉及到账务处理，企业只需要将有关存储信息进行披露

　　关于排污权交易的财务状况、经营成果和现金流量信息，首先应在资产负债表中的无形资产项目内报告其价值。出售排污权而取得的收益反映在利润表的“营业外收支净额”、“补贴收入”中，排污权交易转让发生的现金流量信息在现金流量表的“投资活动产生的现金流量”中反映。其次，更多的信息是在表外进行披露，首先企业披露购买和销售的排污权的相关信息，包括排污权的货币价值和交易指标数量。同时反映排污权的市场价格的变动情况，以及企业排污权交易量的变动情况。购买排污权的原因主要是公司面临高防止污染成本而愿意以相对低的价格购买排污指标，或是进行投资以达到未来创造财富和防范风险的目的。另外，对于减排企业，还应披露允许排污量和实际排污量以及两者之间的差值。如果企业实际的排污量小于允许的排污量，说明企业采取了减排措施，可据以衡量企业为实现减排目标所做出的努力。

　　我国完整意义上的排污权交易是1999年由美国环保协会引入的，南通与本溪被确定为首批试点城市。2002年3月，国家环保总局和美国环保协会开始在中国实施排污权交易项目的第二阶段实验，选取了江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团作为试点，简称为4+3+1.如今这项实验已经进入第三阶段，试点由第二阶段试点地区的点状分布转向江苏省、上海市、浙江省三个地区的长三角区域合作实验。在我国，排污权交易虽然还处于试点阶段，但其优点已经得到了广泛的认可。自从建立“以市场配置环境资源，靠价格杠杆推动污染减排”的机制以来，排污权“买卖”市场红红火火，实验地区主要污染物减排达标，实现了经济与环保的双赢，成果喜人。目前，国家环保总局已经成立总量控制部门，这意味着以国家为主导的排污权交易将全面展开。

　　在排污权交易制度下，政府可利用行政手段对环境质量实施宏观调控，除了通过降低总量控制指标改善环境质量外，还可以通过购买和出售排放指标来调控环境质量。从而在根本上提高了环境管理的效率。排污权交易的结果是全社会总污染治理成本最小化，达到理想的帕累托状态，形成均衡价格。市场确定价格的过程就是优化资源配置及治污责任分配的过程。而且排污交易可以实现花最少的钱而使污染物的排放量显著减少，实现环境管理的经济性。排污者最了解有关减排信息，交易体系让污染者根据政策要求自己决定减排方式，因而实施排污权交易能够大大降低管理成本(如信息搜集成本、执行成本等)。

　　在内在激励机制上，在排污权交易制度下，如果企业采用先进工艺或者投资污染治理设备，就可以将多余的排污许可证在市场上出售或贮存起来，以备后用。由此企业可以取得排污权交易的利益，有了积极参与治污的巨大激励，真正成了排污和治污的主体，并对自己的污染排放行为做出选择。在此制度下，政府成了排污权交易市场的监督者和游戏规则的制定者，治理污染从一种政府强制行为转变成企业自主的市场行为。同时政府放弃一些配额交易权利，部分地退出交易过程，也减少了“寻租现象”的产生。

　　实行排污交易还有助于解决长期存在经济发展和环境保护不能并行的问题。在排污权交易制度下，如果污染源数量增加了，对配额的需求也会增加。如果发放的配额量不变，价格就会上涨，治理成本也同样上升，但排污量不变。在指令性控制方式下，如果管理部门不采取行动，排放标准对污染源的增加没有约束。换言之，新污染源的出现将导致该地区污染物排放总量的增加，造成环境质量恶化。此时，要防止环境质量进一步恶化，管理部门被置于一种两难境地，要么阻止经济增长(限制新污染源的数量)，要么提高现行的污染源排放标准。无论哪种选择，都会遇到很大的阻力。排污交易则具有很大的灵活性。只要能够满足既定的环境质量标准，污染源就可以进入这一地区，满足经济增长的需要。

　　排污权交易制度也不是整治环境问题的“灵丹妙药”，即使在广泛应用的美国，也仍然存在很多争议。我国环境意识总体上比较落后、环保手段比较欠缺，只有充分认识其存在的问题并加以克服，才能更好地将其应用。现阶段，我国推广排污权交易制度存在如下障碍：

　　1.政策和法律滞后

　　尽管我国排污权交易的试点已进行了数年，但至今还没有制定出全国统一的关于排污权交易的法规，国家现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等虽已提到了排污总量控制及排污许可证制度，但尚无相配套的排污权交易制度。各地方根据当地条件，分别制定了一些区域性的排污权交易条例，但这些条例都是地方性法规。如《上海市环境保护条例》中提到了可以进行排污指标的有偿转让，但无具体的操作规范；再如《本溪市大气污染物排放总量控制管理条例》，虽第一次在中国建立了严格的超额处罚措施，但其作用只局限于本溪市。另外，对排污权交易的监督、执法也是一个相当突出的问题。例如，我国现行法律对企业的罚责过低，使得某些企业宁愿受罚，也不愿购买排污权或者治理，这就使得排污权交易受到相当大程度的阻碍。

　　2.交易过程难以准确监测

　　排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，而我国目前的公平监测和管理水平较低，在存在执法不公平的情况下，则需要相应的制度建设(包括立法)予以保证。为了保证排污权交易制度的顺利实施，应首先确定排污单位的实际排污量。在这方面，发达国家早已完善其环境或排污监测系统，但在我国则非常薄弱。目前，科学监测在我国很多地区短期内难以达到，企业到底排污了多少，拥有多少排污指标，这两个账户并没有完全建立起来，也没有建立配套的监测机制。因为，1996年以前我们用的是浓度控制手段，监测体系也是与从前的控制体系相适应的，当前有了总量控制的概念，监测体系就有些滞后了。

　　3.交易市场不规范

　　首先，我国乡镇企业数量多、规模小、分布零散，但其造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。这一基本国情就决定了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，而且存在着逐案谈判的问题，从而间接导致了整个排污交易市场的无效。其次，在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，有富余排污指标的企业不肯出售自己的节余排污权，造成排污权的浪费；或者漫天要价，扰乱了排污交易秩序。最后，排污权交易过程仍摆脱不了政府部门的强力干预，仍有可能出现以政代企的行为。

　　4.地方保护主义严重

　　在一些地方政府看来，限制排污就等于限制生产，出于对本地经济利益的考虑，往往默许企业偷偷增加排污量。此外，在一些跨市、跨省的排污权交易中，计划卖出方的地方政府官员强行介入交易过程，禁止把排污权指标转让给其他地区，要求只能在本地区内进行排污指标交易。严重的地方保护主义还使得排污权交易受到限制，排污权交易市场不能有效运作。

　　要解困排污权交易，显然需要对症施药。在上述分析的基础上，不难发现，要从困境中突围，作好如下几项工作是当务之急：

　　1.完善排污权交易立法

　　明晰产权归属，是解决排污权交易中制度瓶颈的关键措施。作为一种市场导向的环境经济政策，排污权交易必须在相应的法律保障下才具有合法性和权威性。虽然我国出台了一些地方性的排污权交易条例和法规，但总体来说，我国排污权交易的法律相当滞后。参考国外和我国试点城市的经验，必须根据我国特有和不断变化的立法和司法要求，创造一系列的法律条件，为排污权交易的推行奠定法律基础，具体包括：从法律上确认排污权、从法律上保障排污权的市场主体、从法律上规定排污权的市场规则和管理机构等。

　　2.实现排污权所有权多元化

　　自然环境具有一定的净化污染物的能力，同时具有一定的容量。所以，在排污权所有权的安排上，必须同时考虑环境容量的大小和环境净化能力，建立可“回收”的环境纳污资源所有权制度，即厂商直接或间接获得的排污权可归自己“所有”，以激励厂商努力减少排污，把排污同时控制在环境容量和环境净化能力的安全临界点之内。在排污权具有完全的竞争性和排他性、外部性可以忽略不计的情况下，排污权所有权交易能增加交易的长期收益预期和减少交易的不确定性，提高交易的绩效和交易双方的剩余。所以，我国排污权市场的完善，最终需要将部分的排污权所有权私有化，形成多元化的排污权所有权结构。

　　3.积极培育排污权交易市场

　　这方面的措施主要有：培育排污权交易市场，提供市场服务信息，调节不合理的价格交易制度，维护市场秩序；促进外部性内部化，在创造市场交易机制和弥补市场失灵方面发挥积极作用；组建专业的排污权中介机构，建立相关的信息网络系统，为交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污权交易的费用；另外，政府部门应建立相应的激励机制，对积极减少排放、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持；排污企业破产或被兼并时，政府应该鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序；新增排污企业所需的一般排污权可以通过市场交易获得等。

　　4.加强分区试点工作

　　我国地域辽阔、自然条件复杂，各地经济发展水平不等。如果采用一刀切的排污权交易制度，不仅管理成本巨大，而且效果也会打折。只有存在高需求、资源有稀缺性，才能形成交易的市场。所以，针对不同地区的地形地貌、气象背景、经济发展和管理水平，应该采取不同的措施。在东部，由于经济发展快，二氧化硫排放指标需求高，计算、评估方法简单，管理成本比较低，适合开展排污权交易。因此，可以选择长三角地区作为进行深入试点，把体系做得更规范，然后逐步扩大到珠三角、华北、东北平原地区。

　　5.加强国际合作

　　排污权交易在我国还处于起步阶段，但在国外已经相当成熟。因此，加强国际合作，充分借鉴国外的先进经验，有助于我国排污权交易体系的完善。当前，我国在排污权领域的国际合作已经起步，如美国环保协会正在我国从事一项环境政策推广计划，致力于寻求适合中国自身的有效的环境污染总量控制方法；1999年春季，中国国家环保总局和美国环保局签署了开展酸雨和试行排污权交易政策研究的谅解备忘录；美国环保协会被指定作为合作伙伴开展“四省三市及华能公司总量控制及排污权交易试点项目”。这些国际合作项目已经给我国排污权交易的推进带来了宝贵的经验。

　　我国的国情与美国有较大差距。因此，我国应对美国实施的排污权交易计划进行改造，及时发现排污权交易在我国实施所存在的问题与障碍，使其适合中国的现状，更好地与中国的法规和现实相结合，建立有中国特色的排污权交易制度。