小金库

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小金库(Little coffers / Hidden reserves / Off-book accounts)

目录

小金库概述

  “小金库”,《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定》(财监字[1995]29号)中指出“凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留单位收入和应上缴收入,且未列入本单位财务部门帐内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金均属‘小金库’”。

小金库的类型

  从审计实践看,许多单位为使“小金库”不为外人所知悉可谓是绞尽脑汁,煞费苦心,我们可以将其分为两类:

  一是设账型。有的设立在单位财务部门,但与单位的正常账册相分离。有的设立在单位其他科室,避免在检查时容易被发觉。有的设立在有业务往来的单位,即把一部分收入通过不正当的手法转移到有关业务协作单位的往来账户,或要求协作单位“想办法”在有关的项目中提出,由某人代保管;或要用时直接从协作单位支出。有的设立在有缴拨款关系的下属单位,这种手法,通常是主管单位利用与下属单位的特殊关系,借下拨资金之名,巧立名目,虚列支出,让“媳妇”顶名领取 “正常”经费,由“婆婆”用于不正当开销。“小金库”设立在外单位,比设立在本单位更难发觉,知道的人可以更少,其保密性和隐蔽性更强。

  二是不设账型。有的是现金一收一支,干脆不设账册,不留痕迹。有的是实物型“小金库”,即用实物代替货币收取某些费用,账面上没有资金来往。一部分是向下属单位收取管理费的主管单位,假借“减轻企业负担”之类的美名,少收或象征性收取少量管理费,要求下属单位上缴食品等日常生活消费物资。这些物资部分分给职工作福利,部分送“人情”,部分则上市变现落入少数的腰包。另一部分是服务行业如广告业等,借提供服务之机,收取实物作为服务费用,广告单位和客户互不开票,互相逃漏税款,形成实物“小金库”

小金库的表现形式

  中央界定的“小金库”主要有七种表现形式:

  (1)违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;

  (2)用资产处置、出租收入设立“小金库”;

  (3)以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;

  (4)经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”;

  (5)虚列支出转出资金设立“小金库”;

  (6)以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;

  (7)上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

小金库的主要来源

  小金库资金的主要来源渠道

  (1)截留收费、罚没款收入。

  (2)截留销售产品等主营业务收入

  (3)截留维修、运输技术服务等劳务、服务收入。

  (4)没收财物变价收入。

  (5)出租店面、房屋、场地和车辆等的租金收入

  (6)出售报废固定资产低值易耗品包装物、残次品、边角废料和旧报纸、杂志等非主营物品收入。

  (7)单位创办经济实体的创收收入。

  (8)对外投资收益。

  (9)虚报冒领款。用假发票、收据报销支取的款项;以领代报、以借代报支取的款项;采取虚报人头,冒领的工资奖金等款项。

  (10)公务和业务关系中的“手续费”、经济往来中的“回扣”收入。

  (11)赞助、集资、摊派款和接受捐赠收入

  (12)上交、下拨款项。对应上交、下拨的款项一方面做账付出,另一方面又不上交、下拨而转入“小金库”中,或采取假借上交、下拨的手段将资金转入“小金库”中。

  (13)向下属单位所收取的款项和下属单位以种种名义所送的款项。

  (14)违约金、逾期押金收入。

  (15)将单位的资金以某种名义付给其他单位或个人,特别是联营单位或下属单位,然后再从对方收回或存于对方作“小金库”资金。

  (16)公款私存的利息收入

小金库的主要支出去向

  (1)滥发钱物。以关心干部职工生活,为干部职工谋福利为借口,以补贴、奖金或实物的方式滥发乱奖给干部职工,一般人人有份,差别不大,多发生在节日、年终或举办某种活动之时。

  (2)吃喝玩乐。少数单位领导大吃大喝,或到处游山玩水,或经常出入歌厅舞厅等娱乐场所,而这些开支不便公开在财务账上报销,于是就从“小金库”中支出。

  (3)送礼。有些单位领导为了拉关系,或为了得到上级领导的提拔重用,或寻求保护伞,经常到处送礼或替上级领导付这样那样的账,而这些支出受到财经法规的制约,于是就从“小金库”中支出。

  (4)购置特殊物品。如为领导购置手提电脑、手机等。

  (5)私分。少数人非法从“小金库”中领取款项,私分具有一定的隐蔽性。

  (6)私吞。个别单位负责人或掌管“小金库”的人乘“小金库”缺乏必要的财务监督机制之机,用假发票或白条报销等手段私吞“小金库”资金。

小金库的特点

  (一)“小金库”的普遍性。从近几年审计查处的“小金库”的情况看,不仅行政机关(部门)、事业单位企业单位有、各类团体有,临时机构也有。不少单位是“两本帐”,有的在经营创收中收入不入帐或入“另册”,脱离财务监督;有的截留挪用各种应上缴经费;有的把该收上来的经费留在下属单位(部门)作为“私房钱”;有的编大计划、造假预算,编假合同,在预算执行过程中虚列支出,虚假冒领,把报回来的预算经费打入“小金库”,化大公为小公,甚至化公为私等等。

  (二)“小金库”的分散性、多样性。有的单位(部门)为了小团体利益,将单位内部划小核算单位,通过多头开设银行帐户,把本应该作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金,分散核算,以多本帐作掩盖,借此逃避监督;有的是投李报桃,把经费以合法名义拨到所属单位,公私不分,“小金库”成了小集体或某些个人的钱包。

  (三)“小金库”手段的隐蔽性。“小金库”是帐外帐,有的只有单位(部门)领导或少数几个人知道,具有很大的隐蔽性、诡秘性特点。有的“小金库”虽在一定范围内公开,但在财务手续上却留有后路,使上级在检查时不易抓住把柄,待某项专门检查结束后,这部分资金又成了单位(部门)名副其实的“小金库”。

  (四)化公为私非法使用是“小金库”设立者的主要目的。首先,“小金库”的设立者多为单位的领导和一些实权人物。“小金库”的设立使他们化公为私、中饱私囊有了最便捷的“通道”,实现了最直接的权钱转化。其次“小金库”腐蚀了一些经不起金钱诱惑的有关部门和有关人员。“小金库”的设立者借“跑项目”、“要资金”、“协调事情”为名,大行请客送礼之实,除自己借机贪占外,还向有关部门行贿,这其中与个别有关部门、有关人员存在不给好处不办事是分不开的。上述种种支出没法从单位正式帐中支出,就“名正言顺”地入到了单位的“小金库”中。

  (五)“小金库”的数额呈逐年上升趋势。由于社会主义市场经济正处于不断完善阶段,体制机制尚不健全,法制还不完善,受社会经济环境的影响,经济生活中“小金库”的问题越来越突出。造成了国家资金的大量流失。“小金库”也为犯罪行为大开了方便之门,严重干扰了正常的经济秩序,败坏了社会风气,危害十分严重。

小金库存在的原因

  (一)制度、机制不规范。“小金库”的产生有一些制度机制层面的原因。比如,一些单位经费不足,一些单位福利比其他单位差,有些正常的、必要的开支无法取得符合要求的发票而难以入帐,在不规范的经济行为中,缺乏严格周密的制度和规定,为设立“小金库”的人和单位提供了借口,也在管理上为“小金库”的存在提供了空间。

  (二)单位主要领导认识上存在偏差。“小金库”屡禁不止的原因,除了本位利益驱动外,最根本和关键的还是单位一把手对“小金库”的危害性认识不足,是非观念模糊。认为“小金库”是目前不规范的市场经济下的必然产物,存在具有普遍性,无须大惊小怪;还有一些单位主要领导认为,在对外联系工作中,要想打通关系找来项目,拉拢业务、办事顺畅等就得要有一些“活钱”,否则,对外活动就无法正常展开,单位就没有生存的出路。这些认识上的偏差,不仅使“小金库”屡禁难止,而且还使其备受保护。

  (三)单位职工本位主义严重,财经法纪意识淡薄。单位“小金库”资金除了领导开支一部分外,有部分是用在职工的福利待遇上,职工对单位设立“小金库”一般是多少知晓的,但为了单位和个人的利益一般不会主动向有关部门和单位报告,这也为“小金库”的存在提供了广泛的“群众基础”。

  (四)处理处罚不严。近年来,在查处一些涉及“小金库”问题过程中,也先后对一些单位和人员进行了纪律处分和经济处罚,但由于“小金库”牵涉到许多人的利益,一些人总会找出许多理由或通过很多关系说情开脱,给执纪执法部门的查处带来很大的难度和阻碍,因此在处理处罚中也是不痛不痒,更助长了设立“小金库” 欲望。

小金库的清查方法

     “小金库”具有隐蔽性,不容易被发现,但只要我们讲究方法,认真追查,没有清查不出来的。

  1.审查会计凭证。通过对一张张会计凭证特别是所附原始凭证的审查,核实有无采取虚报冒领、截留应上交、下拨款或假借上交、下拨,将单位的资金以某种名义付给其他单位或个人然后再从对方收回或存于对方、截留收入等手段为“小金库”筹集资金的情况。审查会计凭证时要注意从奇异的数字、时间、地点、物品、票据、编号、联系单位、报账手续、开支规律等中发现问题,如某单位按月发放某项补贴,若发现在财务账上开支不连续,则应查明原因,核实是否有从“小金库”中开支的情况。

  2.审查收款票据。主要审查已使用发票收据的存根联是否齐全,有无缺号情况;所有开具了未作废的发票、收据的记账联是否都做了账,存根联与记账联上的数量、金额是否一致;未使用的发票、收据有无缺号的情况,每份未使用的发票、收据及发票、收据联是否存在;核实有无将收入放入“小金库”中的情况。

  3.审查货币资金。对库存现金进行突击盘点,核对库存现金实有数与现金日记账总账余额是否相符,如发现溢余或短款,则应追查原因,核实是否有“小金库”的资金放入其中或“小金库”中的支出挪用了库存现金;如发现活期储蓄存折或定期存单,要追查资金来源、去向及其情况,核实是否属于“小金库”资金。对银行存款进行审查,核对被查单位所有银行存款账户的银行存款账面余额与单位银行存款实有金额是否相符,未达账款是否由于正常原因所致,特别要注意一收一付金额相等的未达账款,如发现不正常情况,则要追查资金去向及其原因,核实是否入了“小金库” 中。另外,对有公款私存的,还要核实有无将其利息放入“小金库”中的情况。

  4.审查往来账户。有些单位惯用往来账户过渡设 “小金库”,此种手法通常是把单位的正常收入先记入往来账户,虚列出结算中的债务,侍机再将其转入“小金库”中;还有的将已收回或可收回的债权列作呆账予以核销,把资金转入“小金库”中。在清查中,一是看往来发生和结算的单位名称是否一致,二是看往来款项支付的事由是否合理,三是看往来款项支付的手续是否正常,四是看列作呆账核销的条件是否充分,发现疑点则进行追查,核实是否将资金转入了“小金库”中。

  5.审查收费情况。将被查单位经物价部门批准的收费项目、标准、范围与其实际收费情况进行核对,看有无已批准的收费项目没有收费或降低标准、缩小范围收费和巧立名目或提高标准、扩大范围收费的情况,收费收入是否进了账,并要注意深入到已收费和可能收费的单位、人员中去了解,核实有无收费入“小金库”中的情况。

  6.审查实物资产。对产成品材料、低值易耗品、固定资产等实物资产特别是副产品、残次品、边角废料、报废固定资产进行盘点,并审查相应的总账、明细账、仓库保管账和备查账,核实账实、账账是否相符以及减少这些物资属于出售的部分是否都有收入进账,有无截留出售物资收入入“小金库”中的情况。

  7.审查出租投资情况。对资产出租和对外投资情况进行审查,核实出租资产收入和对外投资收益是否都进了账,有无截留出租资产收入和对外投资收益入“小金库”中的情况。

  8.追查特殊物品开支。对购买需要通过政府采购和发放给干部职工等特殊物品的开支情况进行追查,如没有发现在财务上报账,则应查明原因,核实是否从“小金库”中开支的。

  9.比较分析收支。对审查期间的各项收入、支出数特别是一些比较容易套取资金项目的收入、支出数与相应的上期实际数、本期计划数进行比较,如差异较大,则分析原因,核实有无将一些收入不入账而放入了“小金库”中的情况,有无采取虚报支出的手段套取资金放入“小金库”中的情况。

  10.到相关单位核实。“小金库”的资金来源虽然隐蔽,但许多资金会在付款单位的账上反映,因此,要有重点地选择到被查单位的相关单位去调查核对,这是清查出“小金库”的一条有效途径。相关单位主要有被收费单位、下级单位、销售产品单位、采购物资单位、被投资单位、承租资产单位、提供餐饮娱乐服务单位等。

  11.找有关人员调查。找有关人员调查时,要注意分析和掌握各种人的心理状态,有的放矢地做好启发疏导思想工作。一是找被查单位的一些比较熟悉情况,作风正派,敢说实话的人,特别是共产党员、老同志了解收入、支出方面的情况,这是清查“小金库”不可忽视的一种方法,有时可以成为突破口,因为可以根据了解的收支情况反过去查账,看收入是否进账,支出是否报了账,如有出入或疑点,则再进行追踪调查,核实是否设有“小金库”。二是对发现的疑点或问题找有关人员如被查单位的领导、财会及业务人员等进行调查核实。

  12.发动群众举报。由于“小金库”具有隐蔽性的特点,给清查工作带来了一定难度。为此,要采取措施。如实行有奖举报、专项举报等广泛发动群众举报,以便发现线索,顺藤摸瓜,清查出“小金库”。

账外账与小金库的区别与联系[1]

  在审计实践中,有些审计人员会将“小金库”与“账外账”混为一谈,有的把“账外账”定性为“小金库”,有的则把本该属于“小金库”的资金定性为“账外账”,从而导致对“账外账”和“小金库”的处理处罚不当,给审计带来潜在的风险。事实上,只要认真分析,仔细辨别,就会发现,“账外账”和“小金库”是既有区别又有联系的两个违纪违规问题。

一、“账外账”和“小金库”的区别

  (一)概念不同

  “账外账”是指违反《中华人民共和国会计法》和国家有关规定,在法定会计账册之外设立的账册。

  “小金库”是指违反国家财经法规及其它有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理、私存私放的各项资金。

  (二)表现形式不同

  “账外账”的具体表现形式不尽相同,就其资金来源而言,既包括属于本单位的正当收入、收益,又包括违规收入,如截留应当上缴财政的收入、虚列支出套取财政资金、“三乱”行为获取的收入等;在资金的处置上,既存在支出合理的情况,又存在乱支滥补、私存私放的问题。

  “小金库”只是“账外账”的一种表现形式,具体表现为:

  1. 化公为私,未列入本单位财务部门收支、私存私放的资金(不含党费、团费、工会经费、互助金等);

  2.虽已入单位会计账,但只是挂在“暂存”账上,或跨年度没有正式列收列支、或将支出直接冲减“暂存”的款项;

  3. 既不纳入预算内管理,又不纳入预算外管理的资金;

  4. 将预算内收入转为预算外收入,或将财政性资金作为单位资金存放,不交财政专户储存

  5. 通过虚列支出、假报账、资金返还等形式将资金转到本单位财务会计部门账外;

  6. 执收、执罚单位将收取的行政事业性收费罚没收入不上交,自立账户存放。

  (三)定性依据不同

  1.“账外账”的定性依据

  根据《中华人民共和国会计法》第十六条规定:各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算,不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。

  2.“小金库”的定性依据

  对“小金库”权威的定性依据通常有两个,一是《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》(国办发 [1995]29号)第一条和《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》(财监字[1995]29号)第二条:凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入单位财务会计部门账内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金,均属“小金库”。二是《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)第一条规定:各部门、各单位未经财政部门批准,不得擅自将财政拨款转为有偿使用,更不得设置“账外账”和“小金库”。

  (四)处理处罚依据不同

  从国家现行财经法律法规看,是把 “小金库”作为一种严重的经济违纪违规行为来对待的。对“小金库”的处罚比“账外账”的处罚要重得多,所以我们运用处理处罚依据时一定要坚持谨慎性原则,注意二者在适用处理处罚依据方面的区别。

  1.“账外账”的处理处罚依据

  对“账外账”的处理处罚适用《会计法》第四十二条:违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府财政部门责令限期改正,可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处二千元以上二万元以下的罚款;属于国家工作人员的,还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分:(一)不依法设置会计帐簿的;(二)私设会计帐簿的;……。有前款所列行为之一,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  2.“小金库”的处理处罚依据

  对“小金库”的处理处罚,可以分别适用以下法规。

  (1)税收征收机关及工作人员对按规定征收的税收收入款项不按国家规定及时上缴国库,设置“小金库”的,适用《财政违法行为的处罚处分条例》第四条:财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的,责令改正,调整有关会计账目,收缴应当上缴的财政收入,限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分:

  (一)隐瞒应当上缴的财政收入;

  (二)滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入;

  (三)坐支应当上缴的财政收入;

  (四)不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库;

  (五)违反规定退付国库库款或者财政专户资金;

  (六)其他违反国家财政收入上缴规定的行为。

  《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国预算法》等法律、行政法规另有规定的,依照其规定给予行政处分。

  (2)其他单位和个人违反财务管理的规定,私存私放财政资金或者其他公款设置“小金库”的,适用《财政违法行为的处罚处分条例》第十七条:单位和个人违反财务管理的规定,私存私放财政资金或者其他公款的,责令改正,调整有关会计账目,追回私存私放的资金,没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的,还应当给予记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分。

  (3)对于行政性收费方面资金私设“小金库”的,按《国务院关于加强预算外资金管理的决定》规定“责令追回资金上缴财政”,还要依照有关规定进行处罚,并按《违反行政收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第十三条“不按照规定将行政事业性收费纳入单位财务统一核算,管理的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过处分,情节严重的,给予记大过或者降级处分”的规定给予处分。

二、“账外账”和“小金库”的联系

  “账外账”和“小金库”都是在合法账簿和库存现金之外,非法筹集和转移资金,以供本单位或少数人支配的舞弊行为,均是严重违反财经法规的行为。

  首先,从“账外账”的成因看,其设置动机、企图尽管都是以逃避税收和财政监督,谋求单位、团体利益为目的,但也不乏有深层次的其他原因。主要有以下几种情况:一是为隐瞒单位自营收入;二是为攫取不正当收入或谋求不正当支出;三是为用钱上的方便。由于“账外账”和“小金库”成因均较复杂,如果仅从设置动机、企图上来看,很难将“账外账”与“小金库”区分开来。

  其次,从“账外账”和“小金库”的资金来源渠道、性质、处置情况看,其表现形态错综复杂。无论是资金来源,还是资金去向,均表现出多向渗透、混合交叉,违规与合规并存的形态,而“小金库”的定义过宽,要真正将二者区别开来,的确有一定的难度。 尽管“账外账”和“小金库”既有区别,有有千丝万缕的联系,但我们审计人员只要在审计实践中认真加以总结,不断地积累经验,正确地运用定性依据,恰当地作出处理处罚,便会最大限度地避免审计风险

参考文献

  1. 王福荣.浅谈“账外账”和“小金库”的区别与联系
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